Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий. .

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена рядом обстоятельств теоретического и практического характера, поскольку, несмотря на длительный период, в течение которого осуществляется программа приватизации государственного имущества, проблемы ее правового регулирования в России до настоящего времени не разрешены.

В частности, механизм изменения формы собственности несовершенен, что искусственно заложено в законодательстве. Это приводит к значительным финансовым потерям и издержкам в государственном секторе экономики, распространению коррупции и взяточничества.

Актуальность выбранной для исследования темы заключается также в том, что на современном этапе в правовой теории не исследован в достаточной степени вопрос о месте приватизации в системе отношений собственности.

Таким образом, вопросы, касающиеся правового регулирования приватизации, актуальны как в научно-теоретическом, так и практическом аспектах.

Объектом исследования выступают общественные отношения в области приватизации как социального, политического и экономического явления, связанного с передачей государственного или муниципального имущества в частную собственность.

Предмет исследования – проблемы правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества.

Цель исследования заключается в комплексном, всестороннем анализе проблем правового регулирования приватизационного процесса в Российской Федерации, его способов и моделей, а также выявлении общих закономерностей и специфики правового регулирования приватизации в России.

В соответствии с поставленной целью в исследовании определены следующие задачи:

– охарактеризовать основные подходы к проблеме правопонимания на современном этапе развития российской правовой науки;

– обосновать значимость современного нормативного подхода к правопониманию как научной основе изучения сущности приватизации и проблем ее правового регулирования;

– определить место и роль приватизации в системе отношений собственности;

– сформулировать определение понятия приватизации;

– охарактеризовать общие и индивидуальные особенности приватизации и проблемы правового регулирования приватизации на примере отдельных стран;

– осветить проблему законодательных пробелов в правовом регулировании приватизации в России;

– проанализировать вопросы правового регулирования деприватизации (реприватизации) собственности в Российской Федерации.

Методологической основой исследования выступает диалектический подход к изучению проблем правового регулирования приватизации с учетом требований принципов историзма, объективности, всесторонности, комплексности и конкретности.

В работе широко используются общенаучные (анализ, синтез, аналогия, сравнение, индукция и дедукция) и частно-научные методы исследования (сравнительно-правовой, социологический, логический, статистический, документальный, метод компаративистики).

Теоретическую основу исследования составили идеи, положения и концепции, содержащиеся в фундаментальных трудах, посвященных изучению различных аспектов общей теории государства и права, имеющих не только теоретическое, но и общеметодологическое значение для настоящего исследования: А.В. Аверина, В.К. Бабева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, А.А. Демичева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, Г.В. Мальцева, В.В. Мамчуна, В.М. Морозова, В.С. Нерсесянца, Г.Ф. Шершеневича и др.

Идеи указанных авторов создали необходимый теоретический фундамент для анализа подходов к правопониманию проблем правового регулирования приватизации, которыми руководствовался автор в процессе исследования.

Существенное влияние на подготовку настоящей работы оказали исследования типов (моделей) приватизации в различных странах, подготовленные Н.А. Ангеловской, В.Д. Гельбрасом, Б.П. Елисеевым, В. Зайффертом, M. Козаком, Я. Корнаи, В.П. Круссом,  Г. Миллером, А. Шлейфером, М. Ярошем и др.

При решении проблемы о месте приватизации имущества в системе права автор использовал положения, содержащиеся в трудах С.Я. Ве­селовского, В.А. Виноградова, В.А. Дозорцева, К. Радыгина, С.Н. Ревиной, А.Я. Рыженкова, П. Сандевуара, Ю.К. Толстого, А.Е. Черноморца и др.

1. ГРАЖДАНСКО - ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В РОССИИ.

1.1 Приватизация государственной власти

Термин «приватизация» ассоциируется, прежде всего, с возмездной передачей государственного или муниципального имущества в руки иного собственника (физического лица или организации). В то же время государствоведческая наука стала использовать указанный термин несколько в ином смысле, говоря о приватизации государственной власти (или о приватизации государства). Отметим, что это условный термин, которым определяют процесс делегирования государственно-властных полномочий негосударственным организациям. Однако в отличие от приватизации имущества суверенная власть не отчуждается с момента передачи. Государство не отказывается от своего суверенитета (и не самоустраняется) в пользу иных организаций, которые при наделении властными полномочиями должны действовать в публичных интересах, не подчиняя их своим. А.Ф. Васильева определяет передачу государственных функций мировой глобальной тенденцией, дополняя, что в германских традициях делегирование власти обозначать термином «приватизация»[1].

Термин «делегирование» не используется в Конституции РФ. Подобное умолчание характерно и для зарубежных основных законов, где делегирование активно внедряется в управленческую практику. В то же время Конституция РФ допускает перераспределение государственно-властных полномочий, хотя оснований для этого немного: ст. 66 (договорной порядок перераспределения полномочий между автономным округом и краем, областью); ст. 78 и 132 (передача полномочий с одного уровня на другой); ст. 79 (передача части полномочий межгосударственным объединениям)[2]. Конституционный Суд РФ неоднократно давал расширительное толкование представленным статьям, указав на возможность перераспределения государственно-властных полномочий между органами власти, перечисленными в Конституции РФ, и распространив данное правило на передачу «отдельных полномочий» негосударственным организациям. Подобные решения были приняты в отношении нотариальных палат (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»1 )[3], саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (Постановление от 9 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона „О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева»2 );* саморегулируемых организаций оценщиков (Определение от 10 февраля 2009 г. № 461-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мисовца В.Г. на нарушение его конституционных прав положениями статей 15 и 24.6 Федерального закона „Об оценочной деятельности в Российской Федерации”»)[4].

В каждом из приведенных решений орган конституционного контроля нашей страны пытался восполнить пробел: сформулировать общие правила передачи, а также выделить институциональные характеристики организации частного права, получившей возможность от государства участвовать в публичном управлении. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. основное внимание было приковано к «публичному предназначению» нотариальной палаты, которое обусловливало отказ от добровольности членства нотариусов в профессиональном объединении.

В Постановлении «по делу Меженцева» уже присутствовала более развернутая характеристика «автономных публично-правовых субъектов», наделенных «публичными полномочиями»: нормотворческими, исполнительно-распорядительными, контрольными. В Определении № 461-О-О орган конституционного контроля сформулировал общее понятие организации, которой делегированы властные полномочия (применительно к саморегулируемым организациям оценщиков) — это «профессиональные объединения, созданные согласно выраженной в законе воле государства, направленной на делегирование этим профессиональным объединениям определенных публичных функций». Однако затем был сделан несколько странный вывод, согласно которому передача контрольных государственных функций саморегулируемым организациям является «частью экономической политики государства».

Трудно сказать, что точно имел в виду Конституционный Суд РФ: полный отказ государства от контрольных функций в пользу саморегулируемых организаций или что-то иное? Подобные отступления Конституционного Суда РФ, по-видимому, обусловлены простой причиной: отсутствием единого понимания делегирования власти у российских законодателей. В каждом законе, предусматривающем такую возможность, не используется четкая внятная концепция, которая могла бы быть матрицей для столь перспективного процесса. В то же время примеров выведения государственно-властных полномочий из круга субъектов публичной власти становится все больше и больше. Формы такого выведения разнообразны.

Проведем их систематизацию:

1. Создание организации со специальным статусом, совмещающей в себе признаки, как государственного органа, так и некоммерческой организации. Ярким примером может служить государственная корпорация «Росатом», правовое положение которой регламентировано Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом”»[5] в ст. 2 которого корпорация «Росатом» определена как «уполномоченный орган управления», «наделенный полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии в соответствии с гл. IV Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии». Дискуссии вокруг государственных корпораций не прекращаются. Однако сама идея не отметается. Об этом свидетельствует принятие Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[6]. Предполагается создание новых организаций — публично-правовых компаний, которые должны прийти на смену государственным корпорациям. Концепция смены оболочки не совсем ясна, но и в Законе от 3 июля 2016 г. допускается выполнение компаниями публично-правовых функций. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 218-ФЗ[7] создана ППК — «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства».

2. Наделение государственно-властными полномочиями отдельных лиц. Оно может базироваться на постоянной основе и на принципе исключительности. В первом случае в качестве примера можно привести частнопрактикующих нотариусов, которые имеют право совершать нотариальные действия от имени Российской Федерации. Неоднократно судебные инстанции — Верховный Суд РФ (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 13 августа 2015 г. № АПЛ15-312) и Конституционный Суд РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 2 июля 2015 г. № 1523-О) — подчеркивали, что полномочие совершать действия от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов. Благодаря упомянутым решениям высших судебных инстанций сформулированы принципы опосредованного наделения государственно-властными полномочиями. Применительно к нотариальным палатам упомянутое Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 19-П определило их «публично-правовое предназначение», исходя из их функций, главная из которых — контроль за нотариусами. Иными словами, организация, осуществляющая контроль за лицами, наделенными государственно-властными полномочиями, сама приобретает особое предназначение (Конституционный Суд РФ выбрал именно эту формулировку). Конституционный Суд РФ нередко использует именно логику (а не анализ прямого нормативного закрепления), толкуя статус тех или иных организаций в публично-правовом аспекте.

Проанализировав содержание правовых позиций, изложенных в решениях российского органа конституционного контроля (а их накопилось значительное количество), можно выделить модели выделения организаций, задействованных, по мнению Суда, в публичном управлении: общественные объединения, осуществляющие властные и управленческие функции при делегировании их правомочным государственным органом; организации, участвующие в выполнении функций публичной власти; организации с особым публично-правовым статусом; организации, выполняющие деятельность, носящую публично-правовой характер, или организации, на которые возложены публичные обязанности; организации, наделенные публично значимыми функциями. Нередко Конституционный Суд РФ заново формулирует признаки того или иного субъекта управления, «обыгрывая» прилагательное «публичный».

Во втором случае следует привести ч. 3 ст. 40 Уголовно-процессуального кодекса РФ, в соответствии с которой возбуждение уголовного дела и выполнение неотложных следственных действий возлагаются на:

1) капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;

2) руководителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий и зимовок.

Ни те, ни другие не обладают статусом должностного лица органа государственной власти. Однако государство следует принципу исключительности. Исходя из места совершенного преступления, никто иной функции органов дознания в приведенных условиях выполнить не сможет. 3. Выведение определенной части территории из-под некоторых властных полномочий государства для создания особого режима экономической деятельности. Формы разнообразны.

Уже сейчас приняты следующие нормативные акты: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»[8], Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального[9] развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»[10], Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[11], Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково”»[12], Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[13]. Н.А. Власенко указанные документы назвал «взрывающими» сложившиеся и действующие пласты нормативной правовой регуляции. Практически каждый из названных законов предусматривает создание управляющей компании, функции которой — управление территорией, характерные для органов государственной власти (причем субъекта РФ) и органов местного самоуправления. Как правило, она создается в виде акционерного общества, принадлежащего государству. Можно апеллировать к тому, что государство не выпускает из своих рук управленческие функции, не передавая акции в частные руки. Тогда невольно возникает вопрос: для чего создание именно акционерного общества — организации, работающей по канонам частного права?

Государство изначально соглашается с тем, что стандартная модель управления (через проводников публичной власти — свои органы и органы местного самоуправления) не эффективна. Но и модель формирования акционерных обществ вызывает некоторые претензии. Например, в ведении акционерного общества «Особые экономические зоны» (выполняющего функции управляющей компании) находится 17 особых экономических зон. Однако в июне 2016 г. прозвучал доклад главы контрольного управления Администрации Президента РФ К. Чуйченко, в котором озвучены следующие цифры: с 2006 г. на 33 ОЭЗ потрачено 186 млрд руб., из которых 24 млрд руб. не использованы. Создание одного рабочего места в ОЭЗ обошлось бюджету в 10 млн руб. — среднюю зарплату в РФ за 25 лет. Данная информация обусловила поручение Президента России о приостановке создания новых ОЭЗ.

Если идти дальше по анализу нормативных актов, то можно увидеть нюансы в каждом случае, законодатель практически каждый раз «использует индивидуальный подход к созданию специальных юридических лиц, которым передается осуществление публичных функций»[14]. К центру «Сколково» у ученых-юристов также есть претензии. Приведем только показательное мнение Е.В. Гриценко: «Несмотря на попытки законодателя обеспечить определенную прозрачность деятельности управляющей компании, например путем установления обязанности размещать ее ежегодный отчет в сети Интернет (ч. 10 ст. 8 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”»), а также подконтрольности управляющей компании государству (ср.: ч. 1 ст. 8, ч. 5 – 7 ст. 14, ч. 6 – 8 ст. 17 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково”»), все это вряд ли может компенсировать дефицит демократической легитимности как самой управляющей компании, так и факта передачи ей публично-властных полномочий. Возникают проблемы с реализацией не только конституционных основ демократического государства, но и принципов самостоятельности местного самоуправления, защиты конкуренции, федеративного устройства, правового государства»[15].

4. Государственно-частное партнерство. С 1 января 2016 г. вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», создавший правовую основу для такого вида привлечения финансовых ресурсов коммерческих организаций к реализации публичных функций. ГЧП в зарубежной и отечественной юридической литературе воспринималось как одна из форм деконцентрации государственной власти. Если углубляться в историю вопроса, то можно найти примеры выдачи государственных концессий частным компаниям с одновременной передачей части суверенных полномочий. ОстИндская компания, учрежденная в 1613 г., была уполномочена на формирование собственных судов (а чуть позже военно-полевых судов), имела свои тюрьмы и полицию, обладала правом издавать законы на подконтрольной территории. Ей было передано также такое суверенное право, как право объявления войны и заключения мир (у нее были свои армия и флот). Данные права обеспечивались монопольной торговлей, а особый статус был предоставлен специальной королевской хартией. Только в 1858 г. управление Индией полностью перешло под контроль английского правительства[16].

5. Передача отдельных функций государственных органов субъектам частного права. При этом не происходит наделение властью, поскольку агент выполняет функцию, ранее реализуемую государственным органом. Сам орган не ликвидируется, он осуществляет контроль. Практический результат деятельности агента обусловливает уже принятие государственного решения. Часть 3 ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» предусматривает: «Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки и не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». На основании данного правила у банка появляется ряд публичных полномочий (от которых он не может отказаться) в отношении своих клиентов: например, контроль за осуществлением валютных операций. В соответствии с Положением о государственной аккредитации образовательной деятельности, утвержденным Постановление Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 1039, в проведении аккредитационной экспертизы участвуют эксперты, имеющие необходимую квалификацию в области заявленных к государственной аккредитации образовательных программ, и (или) экспертные организации, деятельность которых соответствует установленным требованиям. С экспертами заключается гражданско-правовой договор, а результатом их экспертизы уже выступает действие органа государственной власти — Приказ Рособрнадзора о государственной аккредитации (или о ее лишении) образовательной организации. Формы передачи функций государственных органов разнообразны. Но и в данном случае не следует их путать с передачей функций государства: оборона и безопасность, внешняя политика и т.д., хотя в зарубежной науке высказывались опасения по поводу «приватизации» указанных классических функций. Так, участие частных военных компаний в различных локальных конфликтах стало столь популярным явлением, что в международный оборот входит такой термин, как «приватизированная война»[17].

Выделяется «приватизация сверху», когда ЧВК нанимаются официальными органами власти, и «приватизация снизу», когда повстанческие группы не подчиняются единому центру, а представляют собой децентрализованные группы, зачастую враждующие между собой. Украина в этом вопросе продвинулась так сильно, что официально действуют частные добровольческие батальоны («добробаты»), финансируемые крупными бизнесменами (например, частные батальоны «Днепр-1» и «Днепр-2», формально подчиняющиеся МВД Украины, но выполняющие указания только своего спонсора — олигарха Коломойского). В Германии констатируют «приватизацию полицейских задач», влекущую «отступление государства». Это связано с сокращением полицейских служб и ростом числа частных охранных организаций. В этом случае происходит наем дешевой непрофессиональной рабочей силы: охранник с трехмесячными курсами на смену полицейскому с пятилетним специальным образованием и постоянным повышением квалификации (не говоря о текущем административном контроле). Итог: череда скандалов с обязательным участием охранников, посягающих на жизнь, собственность, права и свободы немецких обывателей. Аналогичные истории не сходят с экранов и российских телевизионных передач. Таким образом, благодаря правотворческой и судебной практике открыта дорога делегированию властных полномочий негосударственным организациям, получившей в зарубежной науке условный термин «приватизация власти». Формы делегирования разнообразны.

Приведем только некоторые из них: создание организации со специальным статусом, совмещающей в себе признаки как государственного органа, так и некоммерческой организации; наделение государственно-властными полномочиями отдельных лиц; вывод определенной части территории из-под ряда юрисдикционных полномочий государства для создания особого режима экономической деятельности; государственно-частное партнерство; передача отдельных функций государственных органов субъектам частного права. При этом концепция, которая бы определяла условия и правила такого перераспределения властной компетенции, не разработана современными отечественными конституционалистами. Отсутствует четкая позиция и у российского законодателя, хотя вопрос о субъекте — один из центральных в порядке осуществления государственной власти.

Такая передача должна отвечать, как минимум, следующим принципам: осуществление государственного контроля за процессом реализации властных полномочий; ответственность за реализацию публичных интересов (их приоритет в деятельности должен быть безусловен); установление ограничений для конкретных лиц, задействованных в реализации властных полномочий, по примеру ограничений, установленных для государственных служащих; прозрачность деятельности организаций при осуществлении властных полномочий; осуществление общественного контроля; распространение порядка обжалования действий (бездействий) и решений, предусмотренного для органов государственной власти.

1.2 Правовое регулирование процессов приватизации государственных и муниципальных предприятий

Законное основание приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации в настоящее время определено Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[18]. Этот закон вводит ряд улучшений в управление процессом приватизации[19]. Во-первых, устраняется двойственность правовой основы приватизации, что было вызвано параллельным принятием приватизационных законов и программ приватизации на определенный период (1-2 года). Во-вторых, полномочия разных ветвей власти4 сбалансированы: Президент (который обычно не считается ветвью власти, потому что в Российской Федерации Президент имеет высшие исполнительные полномочия, принимает решения, обязательные для правительства, и высшие законодательные права – издание указов, имеющих силу закона для всего населения и всех юридических лиц), правительства и Федерального Собрания Российской Федерации. Закон устанавливает четкую последовательность действий государства в проведении государственной политики приватизации. В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации обеспечивает включение стратегических предприятий и акционерных обществ и определяет возможность их приватизации.

Приватизация естественных монополий может осуществляться только на основе законов, принятых Федеральным Собранием. Правительство, принимая во внимание решения Президента и Федерального Собрания, планирует и направляет процессы приватизации и ежегодно докладывает депутатам о результатах. Кроме того, специфика компиляции активов организаций атомного энергетического комплекса Российской Федерации, подлежащих приватизации, а также федеральных государственных унитарных предприятий, для которых Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» решает от имени Российской Федерации, права по полномочиям собственника имущества. Специфика состава активов Государственной корпорации Роскосмоса по космической деятельности, подлежащей приватизации, в том числе государственных унитарных предприятий, для которых Государственная корпорация Роскосмоса по космической деятельности осуществляет полномочия собственника имущества от имени Российской Федерации и также определяет расчет их балансовой стоимости. Закон о приватизации, в отличие от предыдущего законодательства, не указывает, что была создана комиссия для составления всех документов, необходимых для приватизации, акта инвентаризации, акта передачи.

Таким образом, создание комиссии по приватизации в составе, указанном в предыдущем законодательстве закона о приватизации, не предусмотрено. Балансовая стоимость активов, нормативная цена предприятия как имущественного комплекса, начальная цена приватизированного имущества, фактическая цена покупки приватизированного имущества различна. Балансовая стоимость активов5 состоит из суммы чистых активов в соответствии с промежуточным балансом предприятия и стоимостью земельных участков, занятых предприятием.

Нормативная цена – это минимальная цена отчуждения государственного имущества, рассчитанная на основании Правил определения регулирующей цены государственной или муниципальной собственности, подлежащей приватизации, утвержденной Правительством Российской Федерации. Правила определения регулирующей цены государственной или муниципальной собственности, подлежащей приватизации, были признаны недействительными Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2011 года № 71. Подготовка решений об условиях приватизации федерального имущества предусматривает определение состава имущества, подлежащего приватизации, способа его приватизации и начальной цены, если иное не установлено законом, а также другую информацию, необходимую для приватизации имущества. Начальная цена (рыночная цена объекта), созданная на основе отчета об оценке независимого оценщика, составленная в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, при условии, что с даты составления оценочного отчета объекта оценки день размещения на официальном интернет-сайте объявления о продаже государственной или муниципальной собственности составляло не более шести месяцев. Решение о приватизации определяет способ приватизации имущественного комплекса. Методы приватизации выбираются в определенной последовательности.

Если размер уставного капитала (стоимость чистых активов компании превышает минимальный размер уставного капитала (1000 минимальных заработных плат), установленный федеральным законом на дату регистрации компании, приватизация осуществляется только путем пре-образования унитарного предприятия в открытое акционерное общество (пункт 2 статьи 13 Закона о приватизации)[20].

В других случаях приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия осуществляется другими способами приватизации имущественного комплекса, предусмотренного в пункте 1 статьи 13 закона, о котором идет речь:

– преобразование унитарного предприятия путем его преобразования в общество с ограниченной ответственностью;

– продажа предприятия как имущественного комплекса на аукционе и т.д. Основываясь на анализе ст. 13 Закона о приватизации, можно утверждать, что преобразование государственного муниципального предприятия в открытое акционерное общество является основным способом приватизации: в конце концов, когда сумма чистых активов превышает 1000-кратный минимум заработной платы, единственный способ приватизации – превратить предприятие в акционерное общество. Статья 4 вышеуказанного закона устанавливает, что законодательство Российской Федерации о приватизации состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных нормативных актов Российской Федерации, принятых в соответствии с ним.

Важнейшим аспектом нашего рассмотрения является законодательная новелла, закрепленная в статье 11, определяющая состав имущественного комплекса унитарного предприятия, которое будет приватизировано.

Согласно ст. 559 ГК РФ[21]: – по договору купли-продажи предприятия10 продавец обязуется передать в собственность покупателя предприятие в целом как имущественный комплекс;

– права на торговое (фирменное) название, товарный знак, знак обслуживания и другие средства индивидуализации продавца и его товаров, работ или услуг, а также права на использование таких средств индивидуализации, принадлежащих ему на основании лицензии, являются переданными покупателю;

– права продавца, полученные им на основании разрешения (лицензии), не подлежат передаче покупателю предприятия, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами.

Передача обязательств покупателю на предприятии, исполнение которого покупателем невозможно при отсутствии такого разрешения (лицензии), не освобождает продавца от соответствующих обязательств перед кредиторами. За невыполнение таких обязательств продавец и покупатель совместно отвечают кредиторам; – предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимым имуществом, поэтому предприятие в целом или его часть может быть предметом покупки, продажи, залога, аренды и других операций, связанных с созданием, модификацией и прекращением прав собственности;

– согласно ст. 132 Гражданского кодекса Российской Федерации предприятие как имущественный комплекс11 включает все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая землю, здания, объекты, оборудование, инвентарь, сырье, продукты, претензии, долги и т.д.; – акт передачи должен основываться на акте инвентаризации государственного унитарного предприятия и аудиторском заключении, соответствующем положениям ст. 561 Гражданского кодекса Российской Федерации о сертификации структуры проданного предприятия, где состав и стоимость продаваемого предприятия определяются в договоре купли-продажи предприятия на основе полной инвентаризации предприятия, проводимой в соответствии с установленными правилами такой инвентаризации. До подписания договора купли-продажи предприятия должны быть составлены и приняты сторонами:

1) акт инвентаризации,

2) бухгалтерский баланс,

3) заключение независимого аудитора о составе и стоимости предприятия,

4) перечень всех долгов (обязательств), включаемых в состав предприятия, с указанием кредиторов, характера, размера и сроков их требований.

В соответствии с пунктом 1 ст. 11 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» для обеспечения достоверности бухгалтерских данных и финансовой отчетности организаций необходимо провести инвентаризацию имущества и обязательств, в течение которых они проверяются и задокументировали их доступность, состояние и оценку. Согласно ст. 6 Федерального закона от 30 декабря 2008 года № 307-ФЗ (с изменениями от 03.07.2016) «Об аудиторской деятельности» представляют собой официальный документ, предназначенный для пользователей финансовой (бухгалтерской) отчетности аудированных лиц. Форма, содержание и порядок представления аудиторского отчета определяются федеральными стандартами (стандартами) аудита. По мнению аудитора, данные имущественного комплекса и данные инвентаризации должны соответствовать данным баланса. Баланс в соответствии с пунктом 2 ст. 13 Федерального закона «О бухгалтерском учете» является неотъемлемой частью бухгалтерской отчетности организаций. Пунктом 3 ст. 13 Федерального закона «О бухгалтерском учете» установлено, что формы счетов организаций, а также инструкции о том, как их заполнять, утверждаются Министерством финансов России.

Состав, содержание и методологическая основа для формирования бухгалтерской отчетности организаций, являющихся юридическими лицами в соответствии с законодательством Российской Федерации, в дополнение к кредитным организациям и бюджетным организациям, установлены Положением по бухгалтерскому учету «Организация бухгалтерской отчетности» (ПБУ 4/99), утвержденным Приказом Министерства финансов от 6 июля 1999 года №43н (ред. от 08.11.2010, с изм. от 29.01.2018)[22]. Образец формы баланса (форма № 1) прилагается к Приказу Минфина РФ от 02.07.2010 № 66н (ред. от 06.03.2018) «О формах счетов организаций»16, в котором также были утверждены инструкции по размеру форм финансовой отчетности и инструкции о порядке составления финансовой отчетности. Согласно п. 2 ст. 15 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» стоимость чистых активов государственного или муниципального предприятия определяется на основании финансовой отчетности в соответствии с порядком, установленным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

При расчете стоимости чистых активов государственного или муниципального предприятия применять порядок оценки стоимости чистых активов акционерных обществ, утвержденный Приказом Минфина РФ от 28 августа 2017 года № 84н «Об утверждении «Порядок определения стоимости чистых активов» (зарегистрирован в Министерстве юстиции России 14 октября 2014 года № 3429)18. Статья 11 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178- ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» устанавливает правила определения стоимости земельных участков, подлежащих приватизации, в составе имущественного комплекса. Стоимость земли принимается равной их кадастровой стоимости в случае создания хозяйственного общества путем преобразования унитарног

о предприятия. В других случаях стоимость земельных участков равна рыночной стоимости земельных участков, определенных в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Согласно п. 2 ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2001 года « 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» перечень объектов (включая исключительные права), которые не подлежат приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, должен быть утвержденный решением об условиях приватизации федерального имущества. Таким образом, подытоживая, можно сказать, что правовое регулирование процессов приватизации государственных и муниципальных предприятий затруднено, поскольку оно осуществляется во всех взаимосвязанных экономических, правовых, организационных, технических и земельных аспектах, которые определяют размер, цели и результат приватизации. Законодательство о приватизации содержит нормы, регулирующие финансовые инструкции и определенные бюджетные отношения, которые обсуждаются в этой и другой форме. Нынешний гражданский закон, закон о приватизации не предусматривает предконтрактный состав ответственности субъектов приватизационной компании. Автор считает, что необходимо установить ответственность стороны, которая несправедлива по отношению к своим обязанностям при осуществлении действий по приватизации государственных предприятий. Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о выделении законодательства о приватизации в подотрасль гражданского права, сохраняя при этом единство метода гражданского регулирования процессов приватизации с учетом их разнообразия. При проведении приватизационных процессов предусмотреть административную ответственность за надежность, доступность, состояние и оценку приватизируемого имущества.

2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО СПОСОБАМ И ПРИНЦИПАМ ПРИВАТИЗАЦИИ. 

2.1 Проблемы современного законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации

Очевиден тот факт, что в связи со сменой целевых приватизационных программ законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества начала XXI века существенно отличается от законодательства конца прошлого столетия. Несомненно, современная приватизация — это уже не массовая программа по разгосударствлению экономики страны. К настоящему времени сформирована достаточно разветвленная система законодательства, регулирующего отношения, связанные с изменением формы собственности имущества, принадлежащего государству или муниципальным образованиям. Тем не менее, на сегодняшний день процессы приватизации остаются весьма значительными, и требуют активного и действующего контроля над процессом приватизации и ее результатами. В связи, с чем нормативно-правовая база не должна отставать от темпов приватизации государственного и муниципального имущества, а на оборот четко регламентировать все ее процессы и деятельность.

В настоящее время в силу масштабности, а также определенных постоянно меняющихся особенностей приватизации основной проблемой законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества является отсутствие систематизации нормативно-правовых актов. В связи с постоянно вносимыми изменения и совершенствованием принятых нормативных актов, законодательство о приватизации характеризуется большим количеством актов, в том числе и подзаконных, восполняющих существующие пробелы законодательного регулирования, что в свою очередь говорит о необходимости определенного контроля за законодательством о приватизации[23]. Обстоятельное мнение о законодательном регулирование приватизации государственного и муниципального имущества привела О. Б. Соколова, утверждая: «Возникновение законодательства о приватизации в России обусловлено проведением радикальной экономической реформы. Вопросы регулирования такой трансформации и призвано решать приватизационное законодательство, которое требует определенных изменений и строгого контроля»[24]. В настоящее время основным нормативным актом, регулирующим приватизацию, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее по тексту — Закон о приватизации). Данным Федеральным законом устанавливается правовая основа для регулирования отношений, возникающих при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанных с ними отношений по управлению этим имуществом. Федеральный закон о приватизации является центром вокруг которого формируется и образуется остальное законодательство о приватизации.

Законом закреплено понятие приватизации государственного и муниципального имущества, законом регулируются все сферы приватизационных отношений. Так в соответствии с Законом о приватизации регулируются отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, определены основные принципы, закон определяет компетенцию органов государственной власти по вопросам приватизации, устанавливает участников приватизационных отношений, законом установлены организационно-правовые основы в области планирования приватизации, определены способы и порядок приватизации, раскрыты особенности приватизации отдельного вида имущества, а также закреплен механизм защиты государства и муниципальных образований как собственников имущества[25]. Однако, несмотря на то, что Законом о приватизации регулируются основные положения о приватизации государственного и муниципального имущества, законодательством предусмотрено, что оно включает в себя и принимаемые в соответствии с Законом о приватизации другие федеральные законы и иные нормативно правовые акты Российской Федерации. То есть приватизация регулируется не только федеральным законодательством, но и издаваемым в соответствии с ним законодательством субъектов Российской Федерации. Данное обстоятельство обусловлено тем, что в связи с наличием в законодательстве большого количества устаревших нормативно-правовых актов о приватизации, во многом разрозненных и противоречивых актов, регламентирующих вопросы приватизации и управления государственным имуществом, Федеральным Законом о приватизации предусматриваются развернутые переходные положения. Гражданский кодекс Российской Федерации дает общее понятие приватизации. Так, например, согласно статье 217, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества[26]. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные Гражданским кодексом РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Необходимо констатировать, что закон о приватизации является основным регулятором отношений в сфере приватизации государственного и муниципального имущества, однако в случае отсутствия соответствующих норм при отчуждении имущества государством или муниципальным образованием применяются нормы гражданского законодательства. Так наряду с Законом о приватизации, приватизационные отношения также регулируются и иными Федеральными законами, регламентирующими в основном особый порядок приватизации отдельных видов государственного и муниципального имущества. В основном к таковому имуществу, требующему особого внимания, можно отнести жилищный фонд, природные ресурсы, а также земли. Например, законодательное регулирование приватизационных отношений жилищного фонда представлено «персональным» законом о приватизации — Законом РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», однако не исключает его из источников правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества.

К особому законодательству, регулирующему приватизационные отношения, возможно отнести законодательство о приватизации земельных ресурсов. К которому по мимо, Земельного кодекса РФ относится и федеральное законодательство, например, Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Данное законодательство необходимо в силу того, что согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 3 Закона о приватизации под действия закона о приватизации попадают исключительно земельные участки, на которых располагаются объекты недвижимости и имущественные комплексы. Все же остальные виды земельных участков, подлежащих приватизации, регулируется нормами земельного законодательства. Помимо земель требующих особого порядка приватизации в Российской Федерации могут подлежать приватизации и другие виды природных ресурсов, являющихся государственным и муниципальным имуществом. В отношении данных объектов устанавливается особый порядок, что в сою очередь говорит о необходимости специального законодательства регулирующего отношения приватизации в данной сфере. Соответствующий порядок приватизационных отношений закреплен в Федеральном законе от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Несомненно, вышеуказанные нормативно-правовые акты, регулирующие приватизационные отношения в рамках особого порядка являются прямым сводом для приватизации имущества исключительно под контролем такового законодательства. Однако следует обратить внимание, на тот факт, что некоторые нормы такового законодательства, носят отсылочный характер, возвращая к Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества», установившему общий порядок приватизации государственного и муниципального имущества[27].

Также в силу того, что в законодательстве на федеральном уровне закреплены правовые нормы, уполномочивающие Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации нормотворческими полномочиями, необходимость в рассмотрение данных подзаконных актов очевидна. В России в соответствии с частью 1 статьи 90 Конституции РФ Президент РФ имеет право издавать указы и распоряжения, таким образом, через принятие определенных указов Президент РФ уполномочен осуществлять функции по урегулированию приватизационных отношений[28]. Законодательство совершенствуется и практически все нормы о приватизации находят свое отражение в статьях Федеральных законов, однако этот факт не освобождает от регулирования приватизационных отношений посредством нормотворческой деятельности Президента РФ. В настоявшее время Указы Президента РФ в области приватизации государственного и муниципального имущества немногочисленны, связано это, прежде всего с тем, что законодательство о приватизации не стоит на месте.

Следует отметить, на сегодняшний день до сих пор действуют указы Президента РФ, которые были приняты в период массовой приватизации начала 1990 годов, в период становления законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества. Одним из таких является Указ Президента РФ от 24.12.1993 № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», с момента его принятия в него вносилось множество изменений, действующая на сегодняшний день 19 редакция претерпела последние поправки 16 ноября 2017 года, однако это не умаляет его значимости в области регулирования приватизационных отношений.

Говоря об указах, которые принимались в период первой волны приватизации можно сказать, что Президент РФ принимал нормативные указы в области приватизации государственного и муниципального имущества, с целью устранения пробелов в законодательстве о приватизации. На сегодняшний день указы Президента РФ, направленные на урегулирование приватизационных отношений, издаются на базе федерального законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества исключительно в целях его развития. Так в соответствии с Законом о приватизации и Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», с учетом основных задач социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочной и долгосрочной перспективах, разработан Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2017 — 2019 годы[29].

Особого внимания среди источников правового регулирования приватизационных отношений занимают Постановления Правительства РФ. Правительство РФ орган государственной власти, наделенный полномочиями по управлению государственной собственностью, а его нормотворческая функция в сфере приватизации государственного и муниципального имущества закреплена в самом Законе о приватизации. Соответственно реализуя свои полномочия, Правительство РФ выражает нормы, регулирующие приватизацию в рамках принятых постановлений и распоряжений. С момента появления приватизации как правового явления в России принято множество актов Правительства РФ по вопросам приватизации, некоторые из них принятые еще в конце прошлого столетия распространяются на отдельные виды имущества до сих пор. Некоторые из таких Постановлений направлены на урегулирование приватизационных отношений в рамках конкретных категорий имущества, например, Постановление Правительства РФ от 26.07.1994 № 870 «О приватизации объектов научно-технической сферы»[30].

Также Правительством РФ принимаются Постановления, согласно которым устанавливаются цели, задачи и условия приватизации государственного и муниципального имущества на будущее время, в настоящее время таким является Постановление Правительства РФ от 26.12.2005 № 806 «Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества»[31].

На основании вышеизложенного, следует констатировать, Законодательное регулирование приватизации осуществляется нормативными актами различного уровня: федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства РФ. А также, хотелось бы отметить, те фактические обстоятельства приватизационных отношений, которые оказывают определенное воздействие на эффективность правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества и на законодательство о приватизации в целом.

В первую очередь, необходимо констатировать, что нормативно-правовая база приватизации государственного и муниципального имущества по сей день остается несистематизированной. Подтверждается это, прежде всего, тем, что сегодняшний объем только одних Федеральных законов, содержащих отдельные нормы, регулирующих приватизацию очень большой.

Во-вторых, правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества разделено на самостоятельные автономные блоки. Связано это, прежде всего с особенностями имущества подлежащего приватизации. Так приватизация земельного фонда регулируется помимо Земельного Кодекса РФ еще несколькими Федеральными законами, которые в свою очередь отличаются регулированием приватизации разных категорий земель. У приватизации жилищного фонда также есть «свой» Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», регулирующий соответствующие приватизационные отношения. Таким же образом в отдельный Федеральный закон выделена и приватизация природных ресурсов.

2.2 Положительные и отрицательные свойства приватизации государственной и муниципальной собственности

Понятие государственной собственности находит свое отражение в части 1 пункта 1 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая гласит, что государственной собственностью в Российской Федерации является:

1) имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность);

2) имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

Государственная собственность является одним из основополагающих элементов системы экономики государства. Владение государством данной собственностью без формирования четкой структуры экономической политики по управлению такой собственностью не имеет никакого смысла. Система управления государственной собственностью включает в себя:

1) механизм управления (методы, принципы, цели);

2) функции и органы управления государственной собственностью;

3) все необходимые процессы управления такой собственностью;

4) учет, оценку, контроль эффективности.

В ходе смены социально-экономической формации 90-х годов прошлого века Российская Федерация прошла «через самую большую по масштабам и самую сложную по исполнению приватизационную программу в истории человечества», можно согласиться с мнением Е.Т. Гайдара относительно того, что «не насильственная, а правовая трансформация собственности, учитывающая по возможности интересы всех социальных групп, – сложнейшая процедура». Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Правительство Российской Федерации является уполномоченным органом, утверждающим прогнозный план (программу) приватизации, представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год, издает нормативные правовые акты по вопросам приватизации, принимает решения об условиях приватизации федерального имущества, осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества. Программа приватизации составлена в соответствии с правилами разработки прогнозного плана (программы) федерального имущества, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2005 № 806. Реализация Программы приватизации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Федеральный закон о приватизации) и направлена на выполнение целей и задач, предусмотренных подпунктом «в» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» (далее – Указ) и государственной программой «Управление федеральным имуществом» (далее – Госпрограмма), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 327, в том числе предусматривающих:

– выход государства из капитала компаний «не сырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса;

– отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте;

– достижение оптимального состава и структуры федерального имущества путем сокращения доли государства в экономике, а также оптимизацию состава федеральных организаций, действующих в конкурентных отраслях экономики.

В целях обеспечения непрерывности процесса приватизации в план приватизации также включены объекты федерального имущества, приватизация которых не завершена в предыдущем плановом периоде. Далее рассмотрим некоторые особенности понятийного аппарата термина приватизация. В законодательстве о приватизации широко употребляется понятие сервитут, которое согласно гражданскому законодательству (пункт 1 статьи 275) представляет собой право ограниченного пользования чужим земельным участком, сохраняемое в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. Очевидно, что закон в данном случае под обременением понимает права третьих лиц на объекты собственности. Публичным сервитутом в законодательстве о приватизации становится («может являться») «обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного имущества иными лицами».

Данная обязанность имеет ряд направлений, включая беспрепятственные доступ, проход, проезд, а также размещения межевых, геодезических и иных знаков, возможность прокладки и использования различных технико-хозяйственных систем (водоснабжения, мелиорации, линий электропередачи, связи и трубопроводов). Обременение может быть прекращено или изменено уполномоченным органом или в судебном порядке, причем основаниями для такого решения могут быть исключительно отсутствие или изменение государственного либо общественного интереса, а также отсутствие невозможности (существенного затруднения) использования имущества по его прямому назначению. Очевидно, что установление обременения (сервитута) является существенным условием сделки и должно приниматься одновременно с решением об условиях приватизации государственного имущества. Причем в случае нарушения собственником установленного обременения в порядке гражданского законодательства с указанного лица могут быть взысканы убытки в доход государства, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Практический интерес также представляет понятие обязательство, которое выступает в качестве основного при определении сущности обременения приватизируемого имущества. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации относительно толкования данной категории и возможности отнесения его к числу «обременений» состоит в том, что под обязательством понимаются установленные законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условия, запрещения, стесняющие правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества. Кроме того, позиция Конституционного Суда состоит в том, что наличие обременений влияет на стоимость имущества. В отраслевом законодательстве содержится существенный перечень возможных запретов, применяемых в отношении приватизируемого имущества, в том числе при установлении особого статуса имущественных объектов – инфраструктурных, культурных или стратегических. В этом плане могут устанавливаться запреты, связанные со сносом зданий и сооружений, строительством, осуществлением определенной хозяйственной деятельности.

Ограничение права частной собственности – это ограничение особого рода, которое состоит в обязательном требовании от собственников совершать определенные действия (обычно позитивного характера) со своим имуществом – нести бремя его содержания, закрепленное в нормах конституционного и гражданского права. Государство, обязывая хозяйствующие субъекты соблюдать конкретные требования, устанавливает механизмы контроля, отвечающие критериям соразмерности и пропорциональности государственного вмешательства.

Последнее обстоятельство обеспечивает баланс частного и публичного начала в хозяйственной системе, а также направлено на реализацию конституционного принципа недопустимости искажения самого существа права на занятие экономической, в том числе предпринимательской деятельностью, которая не должна быть направлена на монополизацию рынка, ограничение конкуренции, тем более носить противозаконный характер. Очевидно, что контроль за ходом приватизации должен иметь сквозной характер, затрагивающий все этапы приватизационного процесса, среди них выделим следующие. Во-первых, на этапе подготовки имущества к приватизации государственный контроль должен включать собственно контроль за обоснованностью выбора тех или иных параметров, определяющих решения о приватизации (определение имущества подлежащего приватизации, способа и сроков приватизации, цены приватизируемого имущества). Данный этап контрольных процедур в обязательном порядке должен учитывать анализ спроса на приватизируемое имущество.

Во-вторых, контроль непосредственной реализации приватизационных процедур включает анализ потенциальных покупателей и их права участвовать в торгах (сведения о наличии и источниках средств, деловая репутация), материальных возможностей и планов претендентов на государственное имущество в полном объеме реализовать взятые на себя обязательства.

В-третьих, необходим постприватизационный контроль, то есть контроль выполнения новым собственником взятых на себя обязательств. Данный этап включает разработку показателей развития предприятия после приватизации с учетом отраслевых особенностей, специфики производимой продукции и других факторов, а также в ряде случаев сопровождается необходимой поддержкой новых собственников (включая льготные режимы налогообложения, предоставление консалтинговых услуг и финансовой поддержки, стимулирование к созданию продукции). Учитывая широкий перечень объектов приватизируемого имущества, стоит отметить, что государственный контроль за ходом приватизации в широком плане определен в нормах законодательства о приватизации регулирующих выбор способа продажи государственного имущества. Вместе с тем конкретное содержание этапов контрольных мероприятий отчасти раскрывается в отраслевом законодательстве при отчуждении конкретных объектов государственного имущества, обладающих особым статусом.

Одними из наиболее сложных с точки зрения осуществления приватизации являются объекты культурного наследия, экономическая ценность которых является вторичной по отношению к социальной функции, которую они выполняют. К объектам культурного наследия законодатель относит в основном объекты недвижимого имущества, а также иные объекты, связанные с ними территориями, предметами материальной культуры, возникшими в результате исторических событий. Для целей настоящего исследования научный интерес представляют только те объекты, которые внесены в единый государственный реестр, являющийся основным источником информации о самих объектах и их территориях, а также о защитных зонах и зонах охраны. Данная информация необходима и используется при реализации хозяйственной деятельности различных видов. Соответственно объекты государственного имущества, не включенные в реестр и не имеющие формального статуса объектов культурного наследия, должны подлежать приватизации по общим основаниям, предусмотренным в законодательстве о приватизации.

Кроме того, не подлежат отчуждению из государственной собственности объекты, отнесенные к особо ценным, включенные в Список всемирного наследия, историко-культурные заповедники, объекты, предоставленные государственным музеям-заповедникам, объекты археологического наследия. Объекты культурного наследия, относящиеся к имуществу религиозного назначения, отчуждаются исключительно в собственность религиозных организаций – безвозмездно. Рассматривая собственно включенные в реестр объекты, стоит обратить внимание на то, что в данном случае ключевым остается вопрос о принципиальной целесообразности отчуждения таких объектов из государственной собственности в частную.

С одной стороны, объекты культурного наследия, включая памятники культуры и истории народов России, представляют собой уникальную ценность для всего народа и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. При этом государство гарантирует их сохранность в интересах не только настоящего, но и будущих поколений. С другой стороны, существенной проблемой остается критическое состояние исследуемых объектов в нашей стране. Приватизация объектов культурного наследия оправдана при условии обеспечения новым собственником их сохранности, восстановления и привлечения внимания. Отмеченное обстоятельство учтено в статье 29 Закона о приватизации. В частности, такого рода объекты государственного имущества могут приватизироваться рядом способов, а именно в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, преобразуемого в хозяйственное общество, путем продажи на конкурсе, а также внесением объектов культурного наследия в качестве вклада в уставный капитал акционерного общества. Условием приватизации являются обременения требованиями к содержанию и использованию соответствующих объектов, к сохранению и обеспечению доступа к данным объектам. Таким образом, приватизация государственного и муниципального имущества представляет собой, прежде всего не столько способ отчуждения государственного имущества, сколько способ управления им, дальнейшая судьба имущества имеет принципиальное значение для публично-правового образования. Законодательство о приватизации не содержит норм, регулирующих осуществление контрольных мероприятий, однако основы организации, в том числе цель и этапы контроля за ходом проведения приватизации, имеются в Концепции управления государственным имуществом и приватизации. Так, уменьшение рисков использования государственного имущества, безусловная реализация новыми собственниками социальных и инвестиционных обязательств, а также гарантированное получение средств от приватизации в планируемых объемах и в установленные сроки являются, собственно, объектом контроля. Ключевым моментом в обеспечении действенной приватизации являются контроль за исполнением условий и последствия для покупателя в случае их несоблюдения. В соответствии с законодательством о приватизации неисполнение победителем конкурса установленных условий, а равно ненадлежащее исполнение, включая различного рода нарушения промежуточных или окончательных сроков выполненных работ, ведет к расторжению договора купли-продажи по соглашению сторон или в судебном порядке с одновременным взысканием с покупателя неустойки. Данное имущество остается соответственно в собственности публичного субъекта, в то время как полномочия покупателя прекращаются. Кроме того, если неустойка не покрывает убытки, причиненные неисполнением договора, последние могут быть взысканы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Специфика приватизации как одного из базовых направлений реализации современной экономической реформы в России заключается в том, что данный процесс фактически начался задолго до января 1992 г., то есть до официального перехода к рыночным преобразованиям. Более того, тезис о необходимости разгосударствления советской экономики стал неотъемлемой частью разного рода программных документов, возникавших на рубеже 1980–1990-х гг.

Идея отказа от преобладания государственной собственности на средства производства прозвучала уже на прошедшей в ноябре 1989 г. Всесоюзной научно-практической конференции, на которой были рассмотрены варианты дальнейшего углубления начатой в 1988 г. реформы в народном хозяйстве СССР. В итоговом документе конференции «Радикальная экономическая реформа: первоочередные и долговременные меры» отмечалось, что государство признает равноправие различных форм собственности и обеспечивает «суверенное право собственников пользоваться принадлежащими им средствами производства по своему усмотрению в рамках действующего законодательства».

Помещенные в приложение «Основные направления по углублению радикальной экономической реформы и характеристики ее развития» даже открывались разделом 1 «Развитие многообразных форм социалистической собственности», включавшем в себя такие программные мероприятия, как перевод государственных предприятий на арендные отношения, создание акционерных обществ и других форм совместного владения, преобразование всех убыточных государственных предприятий в арендные, кооперативные и акционерные и т.д. Ожидаемым итогом этого процесса должна была стать мобилизация все большей части трудовых доходов населения и свободных средств трудовых коллективов на инвестирование развития производства через акционерные, смешанные и иные формы совместного владения собственностью3 . Необходимо уточнить, что в тот период «радикальной» называлась экономическая реформа, инициированная решениями июньского (1987) Пленума ЦК КПСС. В рамках идущей в стране «перестройки» заявленные тогда преобразования, действительно, могли показаться кардинальными, однако степень их радикализма не идет ни в какое сравнение с тем, что осуществлялось в 1990-е гг.

Таким образом, приватизация по праву может считаться главным символом рыночных преобразований в России в 1990-е гг. Если иные инструменты современной экономической реформы (либерализация цен, жесткая кредитно-финансовая политика и т.д.) при всей своей значимости использовались либо одномоментно, либо без внешне видимых и легко оцениваемых результатов, то переход государственного и муниципального имущества в частные руки происходил в течение достаточно продолжительного промежутка времени и сопровождался разного рода негативными эффектами. Первые оценки итогов данного процесса уже даны, однако приватизация, как и вся современная экономическая реформа в России в целом, в силу необъятности имеющегося фактического материала по-прежнему нуждаются в дальнейшем изучении.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

  1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
  2. Федеральный закон Российской Федерации от 23 июля 2013 г. № 244-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
  3. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 26. — Ст. 2519.
  4. О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации : Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 20.12.2017) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 28. — Ст. 959.
  5. О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации : Указ Президента РФ от 24.12.1993 № 2284 (ред. от 28.09.2017, с изм. от 16.11.2017) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1994. — № 1. — Ст. 2.
  6. Белицкая А.В. Правовой статус и правовая природа управляющих компаний территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности // Право и экономика. 2015. № 7. С. 10–15.
  7. Власенко Н.А. Индивидуализация как закономерность развития современного российского законодательства // Журнал российского права. 2015. № 12. С. 11–17.
  8. Губин, Е. П., Лахно, П. Г. Предпринимательское право Российской Федерации : учебник. — М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2016. — 1008 с.
  9. Железнов Б.Л., Левакин И.В., Малый А.Ф. и др. Государственная власть в субъектах Российской Федерации: понятие, организация, принципы / под ред. Г.Б. Романовского. М.: Юрлитинформ, 2016. 288 с.
  10. Зенин, И. А. Гражданское право : учебник для вузов / под ред. И. А. Зенина. — М.: Юрайт, 2017. — 811 с
  11. Катаргина Н. А., Носов А. Л. Человеческий капитал и мобильность трудовых ресурсов как определяющие факторы повышения конкурентоспособности экономики в современных условиях // Вопросы новой экономики. - 2014. - С. 68-74.
  12. Магомедова К. М. Совершенствование управления акционерными обществами с государственным участием: региональный аспект. Монография. Махачкала, 2014. С. 115
  13. Нечепуренко А.А., Борков В.Н. Коррупционные преступления в сфере управления государственной собственностью // Современное право. 2015. № 8. С. 100-107.
  14. Пушкин А. Специфика приватизации государственных предприятий. Tenzor Consulting Group / На стол руководителю. 2015. С.46.
  15. Пашков Р., Юденков Ю. Управление рыночным риском во ВПОДК банка // Бухгалтерия и банки. 2018. № 5. С. 32-48.
  16. Сиротюк А.З. О подходах к пониманию судебной власти и судебной системы // Российская юстиция. 2017. № 11. С. 40-44. 4. Судебная и административная практика // Вестник Института госзакупок: электрон. журн. 2017. № 1. С. 7-9. URL: http://roszakupki.ru/publications/list.php?sec=219 (дата обращения: 06.07.2019).
  17. Сухарев О.С. Приватизация, национализация и экономическая реформа (принципы, критерии, теория дисфункции). Монография. М.: Финансы и статистика, 2015, 352 с.

  1. Нечепуренко А.А., Борков В.Н. Коррупционные преступления в сфере упрвления государственной собственностью // Современное право. 2015. № 8. С. 100-107 ↑

  2. Пашков Р., Юденков Ю. Управление рыночным риском во ВПОДК банка // Бухгалтерия и банки. 2018. № 5. С. 32-48. ↑

  3. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22, ст. 2491. ↑

  4. Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 5 ↑

  5. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 49, ст. 6078. ↑

  6. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 31, ч. I, ст. 4767. ↑

  7. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27, ч. I, ст. 4169. ↑

  8. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 1, ч. I, ст. 26. ↑

  9. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49, ч. 5, ст. 7070. ↑

  10. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. I, ст. 4338. ↑

  11. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. 2, ст. 3127 ↑

  12. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 40, ст. 4970. ↑

  13. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 27, ст. 3951 ↑

  14. Белицкая А.В. Правовой статус и правовая природа управляющих компаний территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности // Право и экономика. 2015. № 7. С. 10–15 ↑

  15. Гриценко Е.В. Конституционные основы и правовые формы привлечения частных субъектов к решению муниципальных задач в России в сравнительной перспективе // Закон. 2013. № 2. С. 113–128. ↑

  16. Романовский Г.Б. Правовой статус частных военных компаний // Гражданин и право. 2015. № 12. С. 15–28. ↑

  17. Heupel M., Zangl B. Die empirische Realität des «Neuen Krieges». Bremen: Institut für Interkulturelle und Internationale Studien, 2008. 38 р ↑

  18. Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 29.06.2018) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // www.pravo.gov.ru. ↑

  19. Нечепуренко А.А., Борков В.Н. Коррупционные преступления в сфере управления государственной собственностью // Современное право. 2015. № 8. С. 100-107 ↑

  20. Судебная и административная практика // Вестник Института госзакупок: электрон. журн. 2017. № 1. С. 7 – 9. URL: http:// roszakupki.ru/publications/list.php?sec=219 (дата обращения: 07.07.2019). ↑

  21. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // www.pravo.gov. ru. ↑

  22. Приказ Минфина РФ от 06.07.1999 N 43н (ред. от 08.11.2010, с изм. от 29.01.2018) «Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету «Бухгалтерская отчетность организации» (ПБУ 4 / 99)» // www.consultant.ru. ↑

  23. Зенин И. А. Гражданское право : учебник для вузов / под ред. И. А. Зенина. М.: Юрайт, 2017. 811 с ↑

  24. Соколова О. Б. О развитии современного законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации // Государство и право. Юридические науки. Имущественные отношения в Российской Федерации. Екатеринбург, 2006. Ст. 33–42 ↑

  25. Губин Е. П., Лахно П. Г. Предпринимательское право Российской Федерации : учебник. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2016; Зенин И. А. Гражданское право : учебник для вузов / под ред. И. А. Зенина. М.: Юрайт, 2017 ↑

  26. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. 03.08.2018). // Российская газета. 1994. № 238–239. ↑

  27. Соколова О. Б. О развитии современного законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации // Государство и право. Юридические науки. Имущественные отношения в Российской Федерации. Екатеринбург, 2006. Ст. 33–42 ↑

  28. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. ↑

  29. О долгосрочной государственной экономической политике : Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 596 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2333. ↑

  30. О приватизации объектов научно-технической сферы : Постановление Правительства РФ от 26.07.1994 № 870 // Собрание законодательства РФ. 1994. № 15. Ст. 1783 ↑

  31. Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества : Постановление Правительства РФ от 26.12.2005 № 806 (ред. от 02.03.2017) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 150. ↑

СПИСОК ДЛЯ ТРЕНИРОВКИ ССЫЛОК