Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий

Содержание:

Введение

Актуальность темы. До настоящего времени приватизация государственного и муниципального имущества в России не закончена, хотя следует отметить, что уже осуществлено отчуждение значительной части государственного и муниципального имущества в собственность юридических и физических лиц. В то же время законодательные и иные нормативно-правовые акты, регулирующие механизм осуществления приватизации, требуют нового осмысления и научных рекомендаций с целью их дальнейшего совершенствования и стабилизации гражданско-правовых отношений, направленных на повышение жизненного уровня и благосостояния граждан России.

В научных кругах ранее подвергалось сомнению необходимость продолжения приватизации государственных и муниципальных предприятий как одной из необходимых предпосылок перехода от командного управления экономикой к рыночным отношениям в сфере экономики, в результате чего некоторые авторы, придерживающиеся этой позиции, приходят к выводу, что правовое регулирование процессов приватизации исчерпало свой потенциальный ресурс.

В курсовой работе рассматривается иная точка зрения на продолжение и совершенствование гражданско-правового регулирования приватизационного процесса. Определенные трудности процесса приватизации, с которыми сталкивается законодатель в настоящее время, накладывают отпечаток на реформирование экономики России и правового регулирования приватизации. Приватизация государственных и муниципальных предприятий остается одним из источников пополнения бюджетов всех уровней, но, что особенно важно, в этой связи встает задача переориентации целей приватизации и ее правового регулирования в направлении структурной перестройки экономики, что, несомненно, требует совершенствования правового регулирования гражданско-правового процесса приватизации в новых условиях. На это косвенно обращают внимание некоторые авторы.

Степень разработанности темы курсового исследования - наиболее активно исследованием проблем приватизации деятели разных отраслей науки (экономической, социально-политической и, естественно, гражданско-правовой) начали заниматься с середины 90-х годов прошлого столетия и продолжают научный анализ до настоящего времени.

Среди авторов, анализирующих процесс приватизации государственной и муниципальной собственности в России в современный период, можно условно выделить две группы: первые отрицают необходимость приватизации, вторые, критикуя процесс приватизации, предлагают усовершенствовать сам правовой механизм приватизации.

Объектом исследования является механизм гражданско-правового регулирования приватизации в Российской Федерации.

Предметом исследования являются общественные отношения в рамках приватизации государственных и муниципальных предприятий в России.

Целью и направлением курсового исследования являются не все аспекты процесса приватизации государственных и муниципальных предприятий, а лишь гражданско-правовое регулирование приватизации.

Для достижения этой цели в рамках курсового исследования поставлены следующие задачи:

- проанализировать и сформулировать подход к гражданско-правовому определению понятия «приватизация»;

- выделить этапы развития гражданско-правового законодательства о приватизации предприятий в Российской Федерации;

- подчеркнуть необходимость перспективного планирования законодательного процесса, регулирующего приватизацию;

- уточнить содержание гражданско-правового механизма регулирования форм и способов приватизации предприятий на различных этапах ее проведения;

- выявить отличия приватизации и договора купли-продажи предприятий (ст. ст. 559 - 566 ГК РФ);

- подчеркнуть объективную необходимость совершенствования правовой базы приватизации.

Гипотеза – на основании подвергнутой анализу и сопоставлениям имеющихся в литературе научных концепций и с учетом объективных условий развития общества, всегда следует один и тот же вывод, в избегании ошибок единственным выходом является необходимость совершенствования гражданского законодательства при проведении приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Значимость результатов курсового анализа - проведен анализ гражданско-правового механизма изменения организационно-правовой формы государственного и муниципального имущества предприятий и перехода собственности на приватизируемое имущество в частную собственность.

Методы курсовой работы – сравнительно-правовой метод, исторический метод, метод анализа, метод гражданско-правового регулирования, диалектический метод.

Теоретическая база работы представлена современными аналитическими трудами, затрагивающими проблемные аспекты приватизационных процессов относительно государственного и муниципального имущества.

Нормативную базу составляют федеральные законы РФ, прежде всего Гражданский кодекс РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств РФ.

Структура работы – введение, тематические главы, заключение, глоссарий, список использованных источников, приложения.

Объем выполненной работы – 30 стр.

Основная часть

1 Общие сведения о приватизации – теоретические данные и нормативная база

1.1 Процесс приватизации – общие данные

1. Приватизация является особым видом договора купли-продажи предприятий, предусмотренным ст.ст.559-571 ГК РФ.

2. В ст. 128 и ст. 129 ГК РФ А.М. Гатин предлагает внести следующие изменения: включить в объекты гражданских прав имущественные комплексы предприятий (что предусмотрено ст.217 ГК РФ) как единый объект, а также их оборотоспособность как объекта гражданских прав. В ст. 130 ГК РФ следует внести дополнение, что к недвижимым вещам относятся предприятия как имущественные комплексы, а не только здания, сооружения и объекты незавершенного строительства.

3. В самом процессе приватизации предлагается выделить этапы развития гражданско-правового законодательства в приватизации государственных и муниципальных предприятий в России:

- Дочековый этап (1990 – 1993 г.г.), в котором выделяются периоды:

а) период выработки нормативных актов вступления в процесс приватизации;

б) период формирования правовой базы приватизации;

- Чековый этап приватизации (1993 – 1994 г.г.) (период принятия законодательных и иных нормативно-правовых актов приватизации по приватизационным чекам); - Этап приватизации за денежные средства (утверждение гражданско-правовых норм приватизации за денежные средства);

Конец 90-х годов по настоящее время-период принятия нормативных актов, регулирующих индивидуальный подход к приватизации.

4. На современном уровне приватизации требуется выделить приватизационные принципы на базе общих принципов гражданского права (ст. 1 ГК РФ). К специфическим приватизационным принципам автор относит:

- равные права покупателей на приобретение государственного и муниципального имущества в процессе приватизации;

- состязательность при проведении торгов в процессе приватизации;

- обязательная возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества;

- прозрачность, открытость и максимальная информированность о приватизации государственных и муниципальных предприятий [7, с. 384].

По мнению Т.М. Рассоловой, приватизация как отчуждение имущества есть возмездная передача государственной либо муниципальной собственности в собственность физических или юридических лиц. Приватизация как переход права собственности означает процессуальную процедуру передачи права собственности из государственной, муниципальной собственности в частную собственность.

Приватизация как специфический правовой процесс есть совокупность мероприятий административно-правового и гражданско-правового характера, в результате которых право собственности на приватизируемое имущество переходит от государства к юридическому или физическому лицу. В результате исследования на этом этапе автор приходит к выводу, что, во-первых, с приватизацией изменился социально-экономический строй в России, появилась, а точнее, возродилась частная собственность в России, создались экономические предпосылки для формирования среднего класса частных собственников. Изменилась экономическая направленность интересов граждан. Изучению этого аспекта уделяют значительное внимание ученые-экономисты.

Во-вторых, постепенно происходят изменения в мышлении и идеологии населения. Как известно, сознание людей – наиболее инертный, наименее динамичный элемент. Но, тем не менее, став самостоятельными в гражданско-правовом плане и получив возможность без ограничения получать доходы от своей деятельности, граждане России активнее стали проявлять самостоятельность и в оценке явлений общественной жизни.

И, наконец, в-третьих, приватизация государственных и муниципальных предприятий объективно потребовала создания новой гражданско-правовой юридической базы, обеспечивающей этот процесс. Фактически открылось новое направление в юридической науке – правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий в России, которое тесно связано с такими вновь появившимися правовыми направлениями и юридическими институтами, как правовое регулирование рынка ценных бумаг, правовое регулирование банкротства и др.

На сделки по приватизации государственных и муниципальных предприятий распространяются все гражданско-правовые нормы, регулирующие и дифференцирующие приватизационные сделки:

- каузальные и абстрактные;

- односторонние, двухсторонние и многосторонние (ст.154 ГК РФ);

- сделки, совершаемые под условием (ст.157 ГК РФ);

- форма сделки – устная или письменная (простая или нотариально удостоверенная) (ст.158 ГК РФ); для приватизационных сделок устная форма не предусмотрена (ст. 158 ГК РФ);

- при заключении приватизационных сделок с недвижимостью необходима их государственная регистрация (ст.164 ГК РФ); следует отметить, что государственная регистрация сделки не является какой-то дополнительной формой сделки или частью ее формы. Факт регистрации сделки означает, что государство признает эту сделку законной, так как факт волеизъявления сторонами на ее совершение уже выражен;

- приватизационные сделки могут быть признаны оспоримыми и ничтожными (ст.166 ГК РФ) [12, с. 374].

По данным А.Г. Балтиева способы приватизации и заключаемые при этом договоры купли-продажи отличаются по ряду характеристик и другим объективным элементам договора.

Во-первых, это касается определения соглашения, о цене приватизируемого и продаваемого объекта. Цена может определяться рыночной стоимостью объекта либо сложившейся при проведении открытого аукциона, специализированного аукциона, либо продажи путем публичного предложения, либо продажи без объявления цены, либо продажи акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Во-вторых, выполнение условий в договорных отношениях, что предусмотрено ст. 427 ГК РФ. Эти условия выдвигаются при продаже предприятий на конкурсе.

В-третьих, продажа на аукционе регулируется аналогичными нормами (ст.ст. 380, 447-449 ГК РФ). В отличие от конкурса на аукционе не должны выставляться какие-либо условия продажи государственных или муниципальных предприятий. Единственным критерием для победы является самая высокая сумма, которую покупатель готов заплатить за выставленный лот.

В-четвертых, продажа государственного и муниципального имущества без объявления цены может регулироваться ч. 3 ст. 424 ГК РФ и ст. 23 Федерального Закона РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества», определяющего, что продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены осуществляется, если не состоялась продажа этого имущества посредством публичного предложения.

В-пятых, элементы приватизационных договоров купли-продажи могут отличаться по месту совершения сделки, например, продажа находящихся в государственной собственности акций за пределами Российской Федерации. Кроме того, место заключения договора регулируется ст.444 ГК РФ.

В-шестых, приватизационные договоры купли-продажи могут отличаться по моменту возникновения права собственности. По нашему мнению подавляющее количество договоров – это договоры консенсуальные и на них распространяются положения, установленные ст.433 ГК РФ. Практика Высшего Арбитражного суда подтверждает нашу мысль. В-седьмых, в зависимости от персонификации покупателя. Либо покупатель не определен, либо продажа акций осуществляется доверительному управляющему по итогам доверительного управления. К сожалению, в ГК РФ нет прямого указания на правовую норму, регулирующую данный вид договора купли-продажи. ГК РФ не содержит прямого указания на такой вид приватизационного договора купли-продажи. Эту новеллу желательно ввести в гл. 30 ГК РФ.

В-восьмых, продажа государственного и муниципального имущества посредством публичного предложения. Поскольку прямое указание на регулирование этого вида приватизационного договора купли-продажи в ГК РФ отсутствует, то по аналогии можно применять положения, установленные ст. 426 ГК РФ, а также ст. 23 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества от 21.12.2001 г., которая устанавливает, что продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения осуществляется в случае, если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся.

И, наконец, в-девятых, продажа акций открытых акционерных обществ через организаторов торговли на рынке ценных бумаг [5, с. 29].

В данном случае, прежде всего, необходимо заключить договор представительства (ст.182, 184 ГК РФ). Только после этого представитель вправе заключать договоры купли-продажи акций открытых акционерных обществ. Прекращение доверенности и последствия прекращения доверенности установлены ст. ст. 128, 129 ГК РФ.

1.2 Варианты реорганизации государственных (муниципальных) унитарных предприятий

В необходимости реорганизации института унитарных предприятий на данный момент, по мнению А.П. Сергеева сомнений нет ни у государственных органов власти, ни у экспертного сообщества. Все стороны и участники исследовательских проектов в этой области сходятся во мнении, что количество унитарных предприятий должно быть значительно сокращено. Значительно - это до 90 %, поскольку сохранение сектора унитарных предприятий в прежнем объеме нецелесообразно и не соответствует способности государства эффективно управлять принадлежащим ему имуществом. Существует даже точка зрения, что сам институт унитарных предприятий должен быть реорганизован, однако не в ближайшем будущем, несмотря на недостатки правовой конструкции права хозяйственного ведения целесообразно сохранить сектор государственных и муниципальных унитарных предприятий на достаточно длительный переходный период, однако в существенно реструктурированном виде. Предполагаемая общая схема реструктуризации указанного сектора включает два основных направления:

сокращение числа унитарных предприятий;

совершенствование управления унитарными предприятиями, остающимися в прежней организационно-правовой форме, и регулирования их деятельности со стороны органов власти.

До этого этапа расхождения в подходах минимальны, и согласно аналитическим выкладкам при последовательном проведении реструктуризации по этим направлениям итогом может стать:

значительное сокращение сектора унитарных предприятий (70-90% их сегодняшнего количества) путем ликвидации, приватизации и корпоративизации;

уточнение границ и задач сектора региональных и муниципальных унитарных предприятий при постепенном расширении роли частного сектора в ряде отраслей локальной экономики;

улучшение управляемости унитарными предприятиями, сохраняющими свою прежнюю организационно-правовую форму, которое выразится в повышении эффективности и прозрачности их деятельности, лучшей сохранности принадлежащих регионам и муниципалитетам активов, большем контроле со стороны органов власти;

усиление стратегической направленности деятельности унитарных предприятий, обретение ими видения своего места и роли в локальной экономике на среднесрочную перспективу;

увеличение доходов соответствующих уровней бюджетов за счет увеличения налоговых поступлений, средств от приватизации государственного и муниципального имущества и перечислений из имущественных источников возобновляемого характера (арендная плата за использование недвижимости и земли, дивиденды, отчисления части чистой прибыли унитарных предприятий) [14, с. 384].

Далее, при общей схожести целей, подходы и практические шаги начинают в значительной степени различаться. В частности, по критериям принятия решений о сохранении, преобразовании или приватизации унитарных предприятий. Разница в критериях отбора обусловлена различиями во взглядах на задачи, возлагаемые на сектор унитарных предприятий, объективные ограничения и последствия сокращения масштабов данного сектора, а также подходами к оптимизации данного процесса во времени для получения наибольшего организационного и финансового эффекта.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона Российской Федерации № 161-ФЗ от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» государственное или муниципальное предприятие может быть создано только в случае, если деятельность будущего унитарного предприятия связана с обеспечением безопасности государства, с решением социальных задач, с производством продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. В настоящее время деятельность большей части существующих унитарных предприятий не связана или косвенно связана с работой по указанным направлениям.

В рамках первого подхода предприятия, не отвечающие критериям закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», необходимо включить в план приватизации и в конечном итоге ликвидировать или преобразовать в независимые от государства акционерные общества. Преобразование, исходящее из этих предпосылок, основными целями реструктуризации провозглашает:

Первой и основной целью, направленной на повышение эффективности управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями, является уменьшение количества унитарных предприятий и предприятий с государственным участием, деятельность которых не соответствует функциям соответствующего органа власти, а также поставленным целям и задачам.

Второй целью является уменьшение количества унитарных предприятий и предприятий с государственным участием, деятельность которых не приносит прибыль, либо не приводит к требуемым результатам.

Подобные предприятия, содержание которых не приносит какого-либо ощутимого результата для государства, как в плане получения прибыли, так и в плане достижения цели, ради которой создавалось унитарное предприятие, определить довольно легко. Так, в случае если единственным клиентом ряда предприятий в одной отрасли является государство (подобная ситуация складывается, например, в секторе производства военной техники), а общий объем производимой продукции превышает потребности, то часть данных предприятий следует ликвидировать или «законсервировать» как убыточные.

Третьей целью является снижение государственного влияния на ряд отраслей в виде уменьшения количества действующих предприятий с государственным участием.

Основными критериями, на которые согласно этому подходу следует обратить внимание при принятии решения о дальнейшей судьбе предприятия, становятся четыре пункта:

1. Соответствие деятельности унитарного предприятия и/или иного имущества, находящегося в государственной собственности, функциям государства, а также поставленным целям и задачам.

2. Эффективность работы предприятия, а именно отношение объема производимой данным предприятием продукции (услуг) к общему объему продукции (услуг), необходимому для осуществления государственных функций, для достижения поставленных целей и задач.

3. Эффективность работы предприятия в плане превышения доходов над расходами или в плане значения нормы прибыли при осуществлении своей деятельности в виде унитарного предприятия или предприятия с государственным участием.

4. Экономическое значение отрасли, в рамках которой осуществляет свою деятельность унитарное предприятие или предприятие с государственным участием.

Подходы к оценке по каждому из критериев изложены ниже [14, с. 392].

Второй подход может быть признан производным от первого, в нем критерием отбора становится утверждение, что первоочередными объектами приватизации и ликвидации являются те государственные и муниципальные предприятия, чей профиль деятельности не соответствует кругу полномочий соответствующего уровня власти.

При этом, как показывает анализ, для подавляющей доли данных предприятий не существует серьезных экономических оснований, препятствующих выведению их из сектора унитарных. В то же время на некоторых рынках общественных услуг с ограниченной возможностью конкуренции в небольших городах и особенно в сельской местности приватизация муниципальных унитарных предприятий может иметь нежелательные экономические последствия. Например, в населенных пунктах с низким уровнем благоустройства жилищного фонда достаточно остро стоит вопрос сохранения муниципальных бань, наличие которых прямо влияет на поддержание гигиенических норм и санитарно-эпидемиологическую обстановку.

Последовательность действий по реструктуризации унитарных предприятий, чей профиль деятельности соответствует полномочиям соответствующих органов власти, и дальнейшие перспективы использования организационно-правовой формы унитарного предприятия в рамках этого подхода в значительной степени зависят от эффективности управления ими на уровне региона и муниципалитета, в том числе от степени освоения и прикладного использования того инструментария, который был заложен в Концепции управления государственным имуществом в Российской Федерации (1999 г.) и Федеральным законе об унитарных предприятиях (2002 г.).

Поскольку такие инструменты регулирования, как наличие обновленных и согласованных с органами по управлению имуществом уставов предприятий и трудовых договоров с их руководителями, должны быть само собой разумеющимися для унитарных предприятий, то критериями сохранения того или иного предприятия в составе сектора унитарных являются своевременное и полное представление отчетности, успешное прохождение аттестаций его руководителем, а самим предприятием - аудиторских проверок, а самое главное - наличие согласованной с органами управления программы деятельности предприятия.

Третий подход более глобален, согласно ему процесс сокращения числа унитарных предприятий потребует четких критериев для принятия решения о сохранении, реорганизации, акционировании или ликвидации предприятий. Законодательство Российской Федерации содержит такие критерии, но они слишком размыты и не могут привести к значительному сокращению числа предприятий. Поэтому базисом для работы следует выбрать предложение, что организационно-правовая форма унитарного предприятия будет предусматривать исключительно некоммерческий характер деятельности. В качестве основного критерия отнесения предприятия к унитарному станет производство общественных благ. Под этим понимаются социально значимые товары и услуги, производством которых не готовы заниматься частные предприниматели в силу особенностей и специфики отрасли в средне- и долгосрочной перспективе.

Предполагается, что изначально будет проводиться анализ портфеля унитарных предприятий и разделение его на три группы: чисто коммерческие, чисто некоммерческие и смешанные. В отношении каждой из групп тактика реформирования может быть применена в кратко- , средне- и долгосрочном периоде соответственно.

В целом к производству общественных благ в чистом виде можно отнести деятельность унитарных предприятий, работающих в секторах транспорта и ЖКХ. Существуют и особые случаи — например, магазины в отдаленных районах, представляющие собой локальную монополию, или предприятия, связанные с обеспечением общественной безопасности и оборонного комплекса [13, с. 14].

Таким образом, при развитии ситуации в соответствии с предлагаемой программой, в результате должно остаться не более 10-15 % унитарных предприятий. Все остальные государственные и муниципальные предприятия будут функционировать в форме акционерных обществ.

Для возможности обоснованного выбора подхода к реструктуризации унитарных предприятий ниже приведен анализ международного опыта в этой сфере.

2 Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий

2.1 Приватизация муниципального имущества

Устанавливая собственные процедуры принятия решений по распоряжению муниципальным имуществом, муниципальные образования должны в максимально возможной мере использовать конкурсные процедуры. Однако, если при приватизации муниципального имущества требования преимущественно конкурсного распоряжения имуществом были изначально заложены в императивных требованиях федерального законодательства, то при предоставлении муниципального недвижимого имущества третьим лицам во временное владение и пользование до 2 августа 1997 года (даты вступления в силу Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» №123-ФЗ) федеральное законодательство практически блокировало конкурсное предоставление имущества. Дело в том, что в соответствии с п.2.6 Государственной программы приватизации, утвержденной Указом Президента РФ от 28.12.93г. №2284 и п.4.5. Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных указом президента РФ от 22.07.94г. №1535, арендуемые объекты нежилого фонда, полученные в аренду по конкурсу или аукциону, могли быть выкуплены арендатором за довольно умеренную плату (стоимость выкупа не превышала трех годовых арендных плат). Понятно, что перспектива выкупа объектов нежилого фонда заставляла органы местного самоуправления использовать преимущественно процедуры неконкурсного предоставления их в аренду (так называемое целевое предоставление).

В ст. 16 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» не указало такого способа приватизации, как выкуп арендованного имущества, полученного в аренду по конкурсу или аукциону. В ст. 26 указанного закона предусмотрен внеконкурсный выкуп лишь арендованных имущественных комплексов (предприятий). При этом ставится условие, чтобы договор аренды выкупаемого имущественного комплекса был заключен до вступления в силу Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (т.е. до 17 июля 1991 года), а в самом договоре был определен размер выкупа, сроки и порядок его внесения. Таким образом, после 2 августа 1997 года муниципальные образования могут в полной мере использовать потенциал, заложенный в конкурсном порядке предоставления в аренду муниципальной собственности.

Особые правовые предпосылки существуют в отношении условий и порядка предоставления объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, третьим лицам (инвестору) для целей инвестиционной деятельности, например, для завершения строительства, реконструкции или капитального ремонта. Правовую основу такого предоставления составляют Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.99 №39-ФЗ, Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26.06.91 №1488-1 (действует в части, не противоречащей Федеральному закону № 39-ФЗ), Федеральный закон «Об оценочной деятельности в российской Федерации» от 29.07.98 №135-ФЗ, Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21.07.97 №123-ФЗ [13, с. 14].

Взаимоотношения между муниципальным образованием и инвестором строятся по следующей схеме. Муниципальное образование передает инвестору объект недвижимости для реализации инвестиционного проекта в соответствии с условиями инвестиционного договора. При этом производится рыночная оценка стоимости передаваемого объекта. После завершения инвестиционного проекта возникает долевая собственность инвестора и муниципального образования на реконструированный (завершенный строительством, капитально отремонтированный) объект. Доли сторон в этом объекте будут определяться исходя из величины рыночной стоимости объекта, определенной на этапе его передачи инвестору и рыночной стоимости неотделимых улучшений в объекте, произведенных инвестором. Отношения сторон инвестиционного договора, касающиеся объекта, находящегося в долевой собственности, будут строиться на основе уже других соглашений между ними.

Не противоречит ли предложенная схема действующему законодательству о приватизации в Российской Федерации? Насколько она укладывается в рамки дозволенных способов приватизации, упомянутых в ст.16 Федерального закона №123-ФЗ?

Здесь возникает два принципиальных вопроса:

1) возможна ли передача муниципального имущества в долевую собственность с физическими или юридическими лицами? и

2) является ли такая передача актом приватизации имущества? Ответ на первый вопрос однозначен - да, возможна. Ответ на второй вопрос - не всегда.

Передача муниципального имущества в долевую собственность является актом приватизации только в том случае, когда в частную собственность передается доля в праве муниципальной собственности на объект приватизации (в качестве такового мы рассматриваем здесь объект недвижимости), а не весь объект как таковой. При передаче объекта недвижимости инвестору передается именно весь объект, но не в собственность, а для цели реализации оговоренного сторонами инвестиционного проекта [13, с. 15].

Передача муниципального имущества инвестору для реализации инвестиционного проекта (за счет инвестора) актом приватизации не является. Долевая собственность участников инвестиционной деятельности в этом случае возникает не в силу акта приватизации, а в силу закона. Объект инвестиционной деятельности находится у ее участников в долевой собственности - см. п.3 ст.7 Закона РФ «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (указанная норма ни в коей мере не противоречит Федеральному закону № 39-ФЗ). После завершения инвестиционной деятельности дольщиками останутся только два участника - муниципальное образование и инвестор. Сособственники теперь вправе выбрать следующие юридически возможные варианты поведения в отношении объекта инвестиционной деятельности:

муниципальное образование продает свою долю в соответствии с законодательством о приватизации (покупателем в этом случае может стать и третье лицо);

инвестор продает свою долю муниципальному образованию или третьему лицу по правилам, установленным в гл. 16 ГК РФ;

инвестор отчуждает свою долю муниципальному образованию, с обязательством последнего передать объект инвестиционной деятельности в аренду или доверительное управление инвестору с освобождением инвестора на определенный промежуток времени от арендной платы или от обязательства перечислять часть дохода выгодоприобретателю;

долевая собственность сохраняется, а сособственники строят свои отношения, касающиеся объекта инвестиционной деятельности, на договорных началах;

сособственники в соответствии с законодательством о приватизации создают хозяйственное общество путем внесения своих долей в его уставный капитал.

2.2 Варианты приватизации государственного имущества

Первый вариант. Преобразование предприятия в другую форму бюджетной организации, в случае появления необходимости в его работе в новом статусе. Необходимость в этом может возникнуть для унитарных предприятий, которые выполняют управленческие функции. В этом случае создание унитарных предприятий обусловлено не объективной необходимостью соответствующей организационно-правовой формы, а стремлением вывести ряд квалифицированных управленческих работников из-под ограничений по оплате труда. К подобным предприятиям могут быть отнесены, в частности, структуры, осуществляющие заказ работ и услуг за счет средств соответствующего бюджета, некоторые аналитические подразделения и т. п. Для подобных предприятий дальнейшая трансформация может предусматривать создание на базе их имущества казенных предприятий на праве оперативного управления или бюджетных учреждений.

1. Создание казенных предприятий (унитарных предприятий на праве оперативного управления). Федеральный закон «О государственных и муниципальных предприятиях» 2002 г. предусматривает возможность создания регионами и муниципалитетами унитарных предприятий на праве оперативного управления, чего не допускал ранее Гражданский кодекс Российской Федерации.

Достоинством правовой конструкции казенного предприятия является ее наибольшее (среди коммерческих организаций) соответствие интересам государства, поскольку ее рамки не дают возможности распоряжаться без согласия собственника имуществом, готовой продукцией и доходами. В отношении казенных предприятий собственник, помимо общего набора прав, установленных частью 1 статьи 20 указанного выше Федерального закона для любых унитарных предприятий, обладает дополнительными правами:

изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;

доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

Еще одно дополнительное преимущество казенного предприятия состоит в том, что согласно статье 65 Гражданского кодекса Российской Федерации оно не может быть признано несостоятельным (единственный тип среди коммерческих организаций).

Однако при этом казенные предприятия несут все хозяйственные риски, закрепленное за ними на праве оперативного управления имущество де-юре и де-факто вовлечено в гражданский оборот. Соответственно, недостатками правовой конструкции казенного предприятия являются:

ответственность перед кредиторами закрепленным за ним имуществом, собственником которого казенные предприятия не являются (по аналогии с унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения);

дополнение имущественного риска региона (муниципалитета) обязанностью собственника нести субсидиарную ответственность по обязательствам этих предприятий при недостаточности их имущества, т.е. возникновение потенциальной возможности увеличения расходов региона (муниципалитета) и нагрузки на бюджетную систему этих публично-правовых образований.

По всей вероятности, именно по этой причине казенные предприятия не получили широкого распространения в госсекторе российской экономики на федеральном уровне [9, с. 55].

Таким образом, относительно массовая трансформация унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения в казенные маловероятна и возможна только после радикального количественного сокращения сектора в целом.

2. Создание бюджетных учреждений. Достоинства и недостатки организационно-правовой формы учреждения, относящегося к некоммерческим организациям, в основном схожи с теми, что были указаны для казенного предприятия.

Важным дополнительным преимуществом учреждения является ограничение его ответственности находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности или отказе основного должника субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества (статья 120 Гражданского кодекса Российской Федерации). Таким образом, в случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете[5]. Как и казенное предприятие, учреждение не может быть признано банкротом.

Вторым вариантом является ликвидация предприятий. Этот вариант должен касаться убыточных предприятий в тех отраслях, которые не являются первостепенными для государства, а также для «избыточных» предприятий (т. е. уменьшение количества однотипных предприятий при их неполной загрузке и использовании).

Третий вариант - приватизация унитарных предприятий и перевод в акционерное общество со 100 %-ым участием государства. Так как институт хозяйственного ведения был создан как переходный, то необходим отход от данной формы собственности. Часть существующих унитарных предприятий, деятельность которых зависит от государства, необходимо оставить, но при этом изменить форму собственности. С точки зрения акционеров, это поможет контролировать работу предприятия, легче оценивать эффективность его деятельности. Вновь образованное предприятие будет являться самостоятельной единицей с собственными ресурсами, активами и обязательствами, поэтому появится возможность оценки прибыльности предприятия, анализа его деятельности (так как можно будет оценить его согласно существующим общепринятым критериям). С точки зрения руководителя предприятия, у него появится стимул для более эффективной работы, ответственность, нацеленность на результат (так как у собственника появится возможность стимулировать руководителя в зависимости от полученных результатов) [9, с. 57].

Заключение

До настоящего времени приватизация государственного и муниципального имущества в России не закончена, хотя следует отметить, что уже осуществлено отчуждение значительной части государственного и муниципального имущества в собственность юридических и физических лиц. В то же время законодательные и иные нормативно-правовые акты, регулирующие механизм осуществления приватизации, требуют нового осмысления и научных рекомендаций с целью их дальнейшего совершенствования и стабилизации гражданско-правовых отношений, направленных на повышение жизненного уровня и благосостояния граждан России.

Таким образом, внесение государственным (муниципальным) предприятием принадлежащего ему на праве хозяйственного ведения имущества в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ является отчуждением государственного (муниципального) имущества в частную собственность юридических лиц.

Однако согласно ст. 1 Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» приобретение акционерными обществами (товариществами) в частную собственность предприятий, материальных и нематериальных активов предприятий, в том числе принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), признается приватизацией.

Порядок и способы приватизации государственных (муниципальных) предприятий определяются законодательством о приватизации и Государственной программой приватизации.

Ни Закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий», ни Государственная программа приватизации не предусматривают такого способа приватизации, как внесение предприятиями вкладов (взносов) в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ.

Кроме того, в соответствии с п. 5.12.2 Государственной программы продажи имущества (активов) действующих государственных (муниципальных) предприятий осуществляется исключительно за деньги с разрешения соответствующего комитета по управлению имуществом на аукционе, организованном фондом имущества.

На мой взгляд, при решении указанных вопросов следует руководствоваться ст. 295 ГК РФ.

Список использованных источников

Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. с изм. 30.12.2008 г. [Текст]: Российская газета, № 237, 25.12.1993
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон Российской Федерации от 30.11.1994 г. N 51-ФЗ с изм. от 06.12.2016 N 333-ФЗ [Текст]: Российская газета, № 4824, от 08.12.2007 г.
О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14.11.2002 года N 161-ФЗ [Текст]: Российская газета, № 3097, от 03.12.2002 г.
О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества": Федеральный закон Российской Федерации от 31.05.2010 г. N 106-ФЗ [Текст]: Российская газета, № 5200 от 04.06.2010 г.
Бадтиев, А.Г. Правовое регулирование приватизации в субъекте Российской Федерации [Текст]: Российская юстиция. – М.: «Юридический Мир», 2005. - ISSN 0131-6761. 2015. - № 8, с. 29-34
Васильченко, Е.В. Государство прощается с собственностью [Текст]: Юрист. – М.: Издательская группа Юрист, 2012. - ISSN 1812-3929. 2002. - № 7, с. 22-24
Гатин, А.М. Гражданское право [Текст]: А.М. Гатин. – М.: «Дашков и К», 2015. – 684с. ISBN 978-5-394-00768-2
Гончаров, А. А. Гражданское право. (части общая и особенная) [Текст]: А.А. Гончаров. – М.: «Волтерс Клувер», 2015. – 512с. ISBN 978-5-466-00492-2
Доронин, А.О. Государственно-правовое регулирование приватизации государственной собственности [Текст]: Человек и закон. - М.: Человек и закон, 2007. - ISSN 0132-0831. 2007. - № 9, с. 54-58
Коган, Э.Э. Право собственности предприятий и организаций [Текст]: Человек и закон. - М.: Человек и закон, 2014. - ISSN 0132-0831. 2007. - № 4, с. 19-22
Козлова, М.Н. Гражданское право России [Текст]: М.Н. Козлова. – М.: «Эксмо», 2014. – 536с. ISBN 978-5-699-10615-8
Рассолова, Т.М. Гражданское право [Текст]: Т.М. Рассолов. – М.: «Юнити», 2015. – 847с. ISBN 978-5-238-01871-3
Седова, Н.П. Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации [Текст]: Юрист. – М.: Издательская группа Юрист, 2012. - ISSN 1812-3929. 2002. - № 1, с. 11-15
Сергеев, А.П. Гражданское право. В 3 тт. Т. 1. [Текст]: А.П. Сергеев. – М.: «Велби», 2014. – 1008с. ISBN 978-5-482-02056-2

Приложение 1

Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство Российской Федерации:

представляет Президенту Российской Федерации для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего в себя

представляет Президенту Российской Федерации предложения о внесении в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ изменений, касающихся

ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год

представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год

руководит работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества

принимает решения об условиях приватизации федерального имущества

Рисунок 1 - Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство Российской Федерации: