Право хозяйственного ведения и право оперативного управления (Глава Право хозяйственного ведения)

Содержание:

Введение

В настоящее время вещные права находятся в центре внимания отечественной науки гражданского права. Чем ближе то или иное вещное право к стержню системы вещных прав – праву собственности – тем более велика его роль. Значение вещного права как частноправового средства регулирования общественных отношений возрастает при условии, что законодатель предназначил его не только для формирования цивилизованной рыночной экономики, но и для опосредования отношений по обеспечению и защите общественно- полезных интересов, в том числе для реализации права государственной и муниципальной собственности. Таковы право хозяйственного ведения и право оперативного управления – вещные права, призванные служить правовым механизмом управления имуществом собственника, не ставящего перед собой цель максимального извлечения прибыли в качестве единственной и первостепенной.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления неоднократно были предметом пристального внимания исследователей. Однако, специфика отношения государства к степени свободы регулирования гражданского оборота на конкретном историческом отрезке времени, объем правомочий, включенных в право хозяйственного ведения и право оперативного управления в конкретный период, часто отодвигали на второй план их предназначение, не отражали их правовую сущность и определенное единство одного и другого, а также права собственности. Названные два вещных права в результате нередко именуются « ограниченными вещными правами» и таким образом оказываются поставленными ближе к сервитутам и известным правам землепользования ( право постоянного ( бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения), нежели к праву собственности. Ввиду этого, нуждается в особом исследовании вопрос, объединяет ли право хозяйственного ведения, право оперативного управления с правом собственности только то, что первые производны от второго, либо существуют характеристики этих прав, позволяющие выявить существенные и внутренне присущие им и праву собственности общие свойства.

Выявить сущность хозяйственного ведения и оперативного управления, их место среди вещных прав вряд ли возможно без экскурса в историю, что позволит определить, для чего и в каких политических и правовых условиях возникали соответствующие правовые конструкции. Той же цели должно содействовать изучение социально-экономического предназначения данных вещных прав в современной правовой системе, что будет способствовать выявлению причины, по которой именно право хозяйственного ведения и право оперативного управления на сегодняшний день стали наиболее используемыми средствами управления имуществом публичного собственника. Те или иные ответы на указанные вопросы могут привести к различным, в том числе неожиданным и практически важным выводам относительно отдельных аспектов правовой регламентации вопросов хозяйственного ведения и оперативного управления ( объекты указанных прав; характер взаимоотношений их носителей с собственником и пр.) Некоторые из указанных проблем либо не подвергались детальному исследованию, либо выводы по соответствующим вопросам без специального исследования рассматривались как не подвергаемый сомнению факт.

Актуальность темы настоящей работы возрастает в связи с очевидным отказом в российской действительности от распространенной на определенном этапе концепции вредоносности всего государственного в экономике. Практика правоприменения в России наконец-то перестала односторонне воспринимать подходы других развитых стран к государственному регулированию экономики, а также к сходным формам участия государства в юридических лицах. Важность данной темы для российского государства трудно переоценить. Речь идет о вещных правах организаций, создаваемых публичным собственником – о правах, на основе которых создаются и функционируют учреждения и унитарные предприятия.

1. Право хозяйственного ведения

В соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. 

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования вправе создавать юридические лица, передавая им имущество на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В соответствии с гражданским законодательством к таким юридическим лицам относятся унитарные предприятия и учреждения. Унитарные предприятия относятся к коммерческим организациям и могут быть созданы как на праве хозяйственного ведения, так и оперативного управления. Учреждения являются некоммерческими организациями и создаются на праве оперативного управления. 
Учреждением признается некоммерческая организация, образованная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (ст. 120 ГК РФ).

В соответствии со ст. 3 Закона N 175-ФЗ^[1] в ГК РФ внесены изменения, определившие понятия частного и государственного или муниципального учреждения. Частным является учреждение, созданное гражданином или юридическим лицом. Государственным или муниципальным является учреждение, созданное соответственно РФ, ее субъектом или муниципальным образованием. 

Согласно внесенным изменениям государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным и автономным. Бюджетное учреждение относится к государственным или муниципальным организациям, так как может быть создано соответственно РФ, ее субъектом или муниципальным образованием. В силу п. 1 ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение создается для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера. Его деятельность финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основании сметы доходов и расходов. 

В соответствии с Законом N 174-ФЗ^[2] автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Автономное учреждение не является бюджетным, поскольку его деятельность не финансируется учредителем. Последний возмещает автономному учреждению только расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходы на уплату налогов, объектом налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также на финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. 

При праве хозяйственного ведения собственник имущества, на базе которого создается государственное или муниципальное предприятие, решает следующие вопросы:

- создание, реорганизация и ликвидация предприятия;

- определение предмета и цели деятельности предприятия;

- назначение руководителя предприятия;

- осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества;

- предоставление согласия на продажу, сдачу в аренду, отдачу в залог, внесение в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных товариществ и обществ и на иное распоряжение имуществом.

Собственник имеет право на часть прибыли от использования находящегося в хозяйственном ведении имущества.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются вещными правами. Они урегулированы гл. 19 ГК РФ.

Субъект права хозяйственного ведения обладает всеми правомочиями, составляющими право собственности, однако данные правомочия, согласно ст. 294–295 ГК РФ, ограничены волей собственника.

Лицу, которое владеет объектами на праве оперативного управления, также предоставляются права владения, пользования и распоряжения (как и в случае с правом хозяйственного ведения имуществом) в ограниченном объеме.

Отметим, что право хозяйственного ведения и право оперативного управления на недвижимое имущество возникают с момента их госрегистрации^[3].

К субъектам права хозяйственного ведения относятся только унитарные предприятия (ГУП, МУП).

На праве оперативного управления имущество закрепляется за частными, автономными, бюджетными учреждениями, казенными предприятиями.

Лица, владеющие правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления, не приобретают имущество в связи с отсутствием одного из важных оснований к применению приобретательной давности — владения имуществом как своим собственным, что подразумевает отношение лица к имуществу как к своему. Разумеется, получив вещь от собственника на ограниченном вещном праве, субъект не считает ее своей. Данное положение подтверждается судебной практикой.

В качестве примера приведем постановление ФАС Дальневосточного округа по делу № А51-8234/2011 от 06.03.2012. В рамках данного дела истец-учреждение просил установить факт владения имуществом в порядке приобретательной давности. В удовлетворении требования было отказано. Суд указал на то, что данный способ приобретения прав на имущество не может использоваться заявителем. Обладая статусом учреждения, он не мог становиться собственником находящегося в его ведении имущества.

Объект данных вещных прав — имущество.

При этом имущество является объектом указанных прав независимо от того, передано ли оно собственником или относится к плодам, продукции и доходам от его использования (п. 2 ст. 299 ГК РФ).

В хозяйственное ведение и оперативное управление передаются движимые и недвижимые вещи.

Право хозяйственного ведения предполагает следующие ограничения^[4]:

- распоряжение недвижимостью — по разрешению собственника (имеется в виду как продажа, так и залог, аренда, совершение иных сделок);

- распоряжение движимыми вещами и недвижимостью не должно лишать субъекты возможности осуществлять уставную деятельность.

По ГК РФ право оперативного управления является более узким, чем право хозяйственного ведения. Установленные ограничения имеют разный объем в зависимости от того, какому субъекту передано на праве оперативного управления имущество и каким учредителем данный субъект создан.

Указанное вещное право доступно только для 3 форм юридических лиц: казенных предприятий (разновидность ГУП, МУП), учреждений и автономных учреждений. Причем ширина полномочий учреждений различается в зависимости от того, созданы они частным лицом или государством (РФ, регионом), муниципальным образованием.

Общие для всех субъектов ограничения:

- потребность в разрешении собственника для продажи недвижимости и особо ценных движимых вещей;

- право собственника изъять любое имущество, переданное в оперативное управление.

Единого понятия особо ценного движимого имущества не существует: его устанавливают ведомственными распоряжениями и положениями (примерный критерий отнесения к «особо ценному» — невозможность осуществления без этого имущества уставной деятельности).

Наиболее жесткие требования действуют для казенных учреждений и предприятий. Казенные учреждения не могут распоряжаться без дозволения собственника любым имуществом; доходы от ведения деятельности казенному учреждению не принадлежат, а направляются в бюджет. Казенное предприятие также лишено неограниченного права распоряжения имуществом; доходы его распределяет собственник имущества без учета мнения предприятия.

Бюджетное учреждение вправе самостоятельно продать вещь, когда имуществозакрепляется на праве оперативного управления, если эта вещь является движимой и не относится к особо ценным.

Автономное учреждение также не способно распоряжаться имуществом в оперативном управлении, зато вправе распределять доходы и тратить прибыль в целях своей уставной деятельности. Сходные ограничения установлены и в отношении частного учреждения.

2. Право оперативного управления

Основные отличительные черты, присущие праву оперативного управления сводятся к следующему:

Казенное предприятие и учреждение осуществляют в отношении закрепленного за ними на праве оперативного управления имущества правомочия владения, пользования и распоряжения в пределах, установленных действующим законодательством РФ, в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Собственник вправе изъять излишнее, неиспользованное или использованное не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Казенное предприятие и учреждение отличаются друг от друга по правомочиям в отношении закрепленного за ними имущества:

а) Казенное предприятие вправе отчуждать или другим способом распорядиться закрепленным имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Оно самостоятельно реализует произведенную продукцию (если иное не установлено законом), однако порядок распределения доходов, в т.ч. полученных от реализации продукции, определяется собственником имущества.

б) Учреждение не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет выделенных по смете средств. Если в учредительных документах учреждению предоставляется право осуществления приносящих доход видов деятельности, то полученные от этого доходы и приобретенное имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на его отдельном балансе.

Согласно п. 1 ст. 296 Гражданского Кодекса РФ (далее – ГК РФ)  учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

В соответствии с п. 1, 2 ст. 299 ГК РФ право оперативного управления возникает на основании акта собственника о закреплении имущества за учреждением, а также в результате приобретения учреждением имущества по договору или иному основанию.

Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности

В силу абз. 5 п. 1 ст. 216 ГК РФ право оперативного управления относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками. В этой связи право оперативного управления на недвижимое имущество возникает с момента их государственной регистрации.

Ст. ст. 297, 298 ГК РФ четко регламентирует пределы правомочий различных учреждений и казенных предприятий по распоряжению имуществом.

Так, казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

Частное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Частное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение частного учреждения.

Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 300 ГК РФ при переходе права собственности при переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество.

Право оперативного управления имуществом прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника^[5].

Право оперативного управления представляет собой производное от права собственности вещное право. Субъектами права оперативного управления могут быть только казенные предприятия и учреждения. Основы правового режима имущества, передаваемого казенным предприятиям на праве оперативного управления, установлены ГК РФ, Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 "Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия" и Постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 "О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)". Собственником имущества казенного предприятия является Российская Федерация. Полномочия собственника имущества казенного предприятия в основном совпадают с полномочиями собственников предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Как дополнительное можно выделить предусмотренное законодательством право собственника изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Права владения, пользования, распоряжения имуществом казенные предприятия осуществляют:

- в пределах, установленных законом;

- в соответствии с целями своей деятельности;

- в соответствии с заданиями собственника;

- в соответствии с назначением имущества.

Так, в силу ст. 297 ГК РФ казенное предприятие вправе распоряжаться имуществом, как движимым, так и недвижимым, лишь с согласия собственника. Самостоятельно предприятие вправе реализовать только производимую им готовую продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Собственником определен порядок использования прибыли предприятия. За счет прибыли от реализации продукции (работ, услуг), произведенной в соответствии с планом-заказом и в результате разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельности, предприятие создает фонды. Средства фондов могут использоваться на финансирование мероприятий, обеспечивающих выполнение плана-заказа, плана развития завода, на другие производственные цели, а также на социальное развитие. Фонды создаются по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом. Свободный остаток прибыли, остающейся после ее направления на указанные цели, подлежит изъятию в доход федерального бюджета. Гражданским кодексом РФ предусмотрена обязанность Российской Федерации как собственника нести субсидиарную ответственность по обязательствам предприятия в случае недостаточности его имущества. Право оперативного управления возникает с момента передачи имущества. Закон не устанавливает обязанности заключения договора между собственником и казенным предприятием, однако и не ограничивает их.

Таким образом, содержание права оперативного управления определяется:

1) организационно-правовой формой и типом субъекта права:

казенное государственное или муниципальное предприятие;

частное учреждение;

государственное (муниципальное) автономное учреждение;

государственное (муниципальное) бюджетное учреждение;

государственное (муниципальное) казенное учреждение;

особенностями правового статуса субъекта - наличием специальных правомочий, предусмотренных законом для данного вида учреждений;

видом имущества:

движимое;

недвижимое;

особо ценное движимое;

источником приобретения имущества:

закрепление собственником;

приобретение за счет выделенных собственником средств;

самостоятельное приобретение за счет самостоятельных доходов.

Концепцией развития гражданского законодательства предусматривается устранение дуализма прав на управление государственным или муниципальным имуществом с оставлением только одного права - оперативного управления, которое следует определить как право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника в пределах, установленных законодательством. Объем ограничений может зависеть от категории субъекта и вида объекта данного права. Право оперативного управления может быть дифференцировано на виды в зависимости от того, насколько ограничено правомочие распоряжения.

Заключение

С учетом установленных различий права хозяйственного ведения и оперативного управления следует отметить, что первое предоставляет больше прав предприятию по владению, пользованию и распоряжению переданным ему имуществом, чем второе. Юридические лица, созданные на праве оперативного управления, не могут распоряжаться переданным им имуществом без согласия его собственника. Данное правило не является исключением и для нового вида учреждения - автономного (п. 2 ст. 3 Закона N 174-ФЗ). 

Различия в указанных вещных правах, на наш взгляд, объясняются тем, что государственное и муниципальное имущество в первую очередь предназначено для выполнения государственных задач. Поэтому РФ, ее субъекты и муниципальные образования, обладая имуществом разного государственного значения, создают юридические лица либо на праве хозяйственного ведения, предоставляя широкие правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, либо оперативного управления, оставляя за собой право распоряжения имуществом.

Таким образом, право хозяйственного ведения и право оперативного управления различаются по ряду параметров. С точки зрения налагаемых ограничений субъектам права хозяйственного ведения предоставлено больше свободы. Указанные права являются вещными. Однако они ограничены в пользу собственника имущества, поскольку возникают на основании изданного им акта, то есть являются производными от права собственности.

Список литературных источников

1. "Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ ( редакция от 28/12/2016г)

2. Федеральный закон от 03.11.2006 N 175-ФЗ ( ред. От 05/05/2014г) "О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений"

3. Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 03/07/2016г) "Об автономных учреждениях"

4. Беляков В. Г. Правовое регулирование предпринимательской деятельности. — СПб.: Издат.дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2014.

5. Боровская М.А. Генезис муниципальной собственности и становление систем муниципального управления. -- Таганрог: ТРТУ, 2012.

6. Капелюшников Р. Право собственности (очерк современной теории). -- Отечественные записки: № 6 (20), 2014.

7. Макаров И.Н. Отношения собственности и государственно-частное партнерство: постановка проблемы. -- Вести высших учебных заведений Черноземья. -- №1(19), 2010. 

8. Моргунов Е.В., Калинин А.Д. О совершенствовании управления государственной собственностью в России. / В сб. «Теория и практика институциональных преобразований в России» /Под ред. Б.А. Ернзкяна. Вып. 9. -- М.: ЦЭМИ РАН, 2013.

9. Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. — СПб.: Юридический Центр Пресс, 2012. 

10. Ю.Суханов Е. А. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. II "Экономика и жизнь", 2011.

1. Федеральный закон от 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" вступает в силу по истечении 60 дней с момента официального опубликования. ↑

2. Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" вступает в силу по истечении 60 дней с момента официального опубликования. ↑

3. абз. 2 п. 5 постановления пленума Верховного суда РФ № 10, пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 ↑

4. закреплены ГК РФ и федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 № 161-ФЗ ↑

5. п.3 ст. 299 ГК РФ ↑