Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Право государственной и муниципальной собственности (Понятие и содержание права государственной и муниципальной собственности)

Содержание:

Введение

Государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами.

Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации в нашей стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности [1]. Таким образом, на уровне конституционно-правовой нормы в российском законодательстве было признано разграничение государственной и муниципальной формы собственности, в связи с чем, неизбежно возникают проблемы, связанные, во-первых, с определением государственной и муниципальной собственности как объектов управления, во-вторых, с разграничением государственной и муниципальной собственности.

Целью этой работы является изучение особенностей механизма реализации права государственной и муниципальной собственности, в соответствии с которой необходимо решить следующие задачи:

-раскрыть сущность права государственной и муниципальной собственности;

-изучить содержание права государственной и муниципальной собственности;

-проанализировать правовые аспекты осуществления права государственной и муниципальной собственности;

-охарактеризовать особенности и состав субъектов и объектов права государственной и муниципальной собственности.

Объектом курсовой работы является правовое регулирование государственной и муниципальной собственности, а предметом - теоретические и практические аспекты регулирования правоотношений в сфере реализации государственной и муниципальной собственности.

Указанные цели и задачи формируют структуру курсовой работы, которая состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Понятие и содержание права государственной и муниципальной собственности

1.1. Понятие права государственной и муниципальной собственности

Участниками отношений, регулируемых гражданским правом, совместно с физическими и юридическими лицами являются государство и другие публично-правовые образования, которые участвуют в имущественных отношениях для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных, региональных или местных задач.

Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности.

В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности [1].

Согласно действующему гражданскому законодательству Российской Федерации имущество может принадлежать на праве собственности различным публично-правовым образованиям – Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям [2].

Публично-правовые образования в качестве собственников независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты [3].

Имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации), является государственной собственностью [2]. А имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью [2].

Особенностью правового положения государства является то, что оно само регулирует имущественные отношения, устанавливает общеобязательные правила поведения для всех участников. При этом также определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы [4]. Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила. Государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами [2].

Публичные образования в сфере имущественных и личных неимущественных отношений обладают гражданско-правовым статусом, соответствующим статусу юридического лица, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов [2], т.е. могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, возлагать на себя и исполнять гражданско-правовые обязанности, выступать в суде и т. д.

Выступление государства и других публично-правовых образований в гражданском обороте на равных началах с другими его участниками вытекает из общих принципов гражданского (частного) права и требуется самой природой гражданско-правовых отношений [3].

1.2. Содержание права государственной и муниципальной собственности

Право государственной собственности в субъективном смысле включает в себя правомочия владения, пользования и распоряжения.

Право владения имуществом, принадлежащим РФ и субъектам РФ, означает, что в их охраняемом законом обладании находятся материальные ценности. Право владения связано с возможностью осуществлять учет имущества и его охрану. При передаче части имущества своим организациям (учреждениям и предприятиям) государство, субъект РФ сохраняют за собой право владения этим имуществом, поскольку правомочие владения государственной организации не исчерпывает право владения субъекта права государственной собственности, оно не совпадает с ним ни по объему, ни по назначению [3].

Правомочие владения государственной организации (предприятия, учреждения) производно, вторично по отношению к праву владения государства, субъекта РФ. В конечном итоге, само государственное предприятие, а также казенное унитарное предприятие, государственное учреждение, как определенный имущественный комплекс (ст. 132 ГК), являются объектом государственной собственности, а следовательно, находятся во владении государства, субъекта РФ.

Право пользования означает закрепленную за государством, субъектом РФ возможность целенаправленно извлекать из имущественных ценностей выгоду в интересах всего народа Российской Федерации, субъекта РФ в целях удовлетворения его материальных потребностей и создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Право распоряжения субъектов права государственной собственности должно состоять в их возможности определять юридическую судьбу имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения с учетом публичных интересов [5].

В науке гражданского права существовала точка зрения, в соответствии с которой право распоряжения государства заключалось «в установлении им порядка владения и пользования народным достоянием, распределении имущества, определении наилучших правовых форм, в которых должно осуществляться управление государственной собственностью", т.е. по существу сводилось к праву государства путем издания законодательных актов, а также административных актов самому устанавливать рамки своих прав собственника и пределы их осуществления [3].

Нельзя не учитывать, что государство, субъекты РФ как политические суверены не могут не воздействовать на установление границ содержания права собственности. Однако с установлением равенства защиты всех форм собственности и утратой государством некоторых преимуществ перед другими участниками гражданских правоотношений положение изменилось.

Муниципальное образование, так же как и любой другой собственник, обладает правом владения, пользования и распоряжения. Вместе с тем необходимо учитывать ту специфику, которая свойственна муниципальному образованию как собственнику муниципального имущества в контексте содержания его субъективного права собственности. От имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Возможность органов местного самоуправления принимать указанные нормативные правовые акты свидетельствует о том, что муниципальное образование своей властью определяет содержание права муниципальной собственности, равно как и то, какими способами его осуществлять. Если любой другой собственник, будь то физическое или юридическое лицо, все же ограничен в реализации своих правомочий требованиями нормативных правовых актов, содержание которых он сам не определяет, то муниципальное образование своей властью создает эти правила поведения [6]. Исходя из содержания главы 8 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7] (далее - Закон о местном самоуправлении), можно сделать вывод о том, что муниципальное образование в целом организует управление муниципальным имуществом, осуществляет контроль целевого использования муниципального имущества - для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, осуществляет охрану и учет объектов культурного наследия. Думается, указанные действия вполне охватываются триадой правомочий собственника. Однако в научной литературе можно встретить и противоположные точки зрения, согласно которым необходимо выделять и другие правомочия публичного собственника. В основном речь идет о таких действиях, как осуществление управления и контроля. Первые указания на необходимость выделения дополнительного правомочия в виде управления имуществом в научной литературе можно встретить у А.В. Павлова применительно к описанию содержания права государственной собственности на землю [8]. Впоследствии данная позиция, также в отношении земель, находящихся в государственной собственности, была поддержана Г.А. Аксененком, который вслед за А.В. Павловым называл правомочие управления землей «в качестве элемента содержания права исключительной государственной собственности на землю» [9]. В обоих случаях авторы выстраивают свои рассуждения, руководствуясь теми действиями, которые государство как собственник вправе осуществлять в отношении земельных участков. Вместе с тем наука гражданского права неоднократно указывала на тот факт, что указанные выше действия государства вполне охватываются триадой правомочий собственника. Например, исходя из общепринятого определения правомочия пользования, можно утверждать, что все перечисленные действия государства вполне могут быть раскрыты посредством данного правомочия собственника, поскольку направлены они на эффективное использование государственных земель, максимальное получение пользы от их использования. Правомочия собственника по своему содержанию и тому смыслу, что в них заложен, являются очень широкими понятиями, и поэтому, на наш взгляд, совершенно не удивительно, что в своей совокупности они способны охватывать любое действие собственника в отношении принадлежащего ему имущества. Если какое-либо действие собственника можно описать с помощью одного из правомочий триады, какой смысл в выделении нового, не суть важно - в виде управления имуществом или какого-то иного? В этой связи стремление дополнить известную триаду правомочий собственника способно внести ненужное нагромождение в науку гражданского права и стать причиной противоречивости правоприменительной практики. На наш взгляд, управление в целом не является гражданско-правовой категорией и характеризует только те отношения, которые регулируются с помощью метода власти-подчинения. Однако такие отношения не входят в предмет гражданско-правового регулирования, а значит, они не могут выстраиваться в плоскости института собственности [6].

Вместе с тем даже самый поверхностный анализ нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что законодатель довольно активно оперирует термином «управление» в отношении объектов муниципальной собственности. Так, Конституция РФ в ст. 132 указывает на то, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью [1], в то время как ст. 51 Закона о местном самоуправлении говорит об осуществлении органами местного самоуправления от имени муниципального образования прав владения, пользования и распоряжения, равно как и в отношении самого муниципального образования закон оперирует теми же правомочиями. То есть Закон о местном самоуправлении ничего не говорит о таком правомочии, как "управление" имуществом. Не сложно заметить, что, во-первых, категория "управление" применена лишь в отношении органов местного самоуправления, а не муниципального образования в целом, а во-вторых, законодатель таким образом заменяет термином "управление" и владение, и пользование, подразумевая, вероятно, что первое охватывает собой второе. Поскольку органы местного самоуправления выступают от имени собственника, который согласно гражданско-правовой традиции обладает указанными правомочиями, значит, именно эти правомочия собственника, а не "правомочие управления" вправе осуществлять органы местного самоуправления. Управление имуществом в этой связи не является неким дополнительным правомочием, которое необходимо для отражения содержания права муниципальной собственности, а скорее, охватывает собой такие из них, как пользование и распоряжение.

Причина, по которой одни ученые настаивают на использовании термина «управление имуществом» или дополнении им триады правомочий собственника, а другие придают последней универсальный характер и не считают необходимым дополнение триады другими правомочиями, кроется в следующем. Конструкция содержания права собственности является гражданско-правовой конструкцией, поэтому не может применяться в том виде, в котором она сложилась в рамках гражданского права, в отношениях, осложненных участием публичного собственника. Ясно, что особенность указанным отношениям придает участие в них муниципального образования, которое действует в интересах населения, т.е. в публичных интересах. Поэтому, обладая властными полномочиями, как и всякая другая, власть на местах находит свое выражение в действиях органов местного самоуправления [10].

1.3. Осуществление права государственной и муниципальной собственности

Осуществление права государственной или муниципальной собственности означает реализацию собственником гарантированных законом возможностей удовлетворения определенных потребностей и законных интересов за счет принадлежащего ему имущества, составляющих содержание субъективного права собственности.

Собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Одновременно он несет и бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором [2].

Согласно п. 2 ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону или иным правовым актам и не нарушающие прав и охраняемых законом интересов других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом [2].

В частности, органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Они, представляя интересы собственника, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (п. 3 ст. 209 ГК РФ).

Собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу — доверительному управляющему (п. 4 ст. 209 ГК).

Риск случайной гибели или случайного повреждения имущества несет его собственник, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 211 ГК РФ) [2].

Право государственной или муниципальной собственности осуществляется различными способами. Способы осуществления права государственной и муниципальной собственности зависят от того, закреплено ли имущество за унитарным предприятием, учреждением либо находится в государственной (муниципальной) казне.

Органы государственной власти субъекта Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Федерации. Причем эта деятельность должна соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и издаваемыми в соответствии с ними нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, а также соответствовать конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации.

Кроме того, органы государственной власти субъекта Федерации вправе передавать имущество субъекта Федерации во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также с принятыми в соответствии с ними законами субъекта Федерации.

Порядок и условия приватизации имущества субъекта Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Доходы от использования и средства от приватизации имущества субъекта Федерации поступают в бюджет соответствующего субъекта Федерации [11].

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 1 ст. 51 Закона о местном самоуправлении) [7].

При осуществлении правомочий собственника органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Однако они должны соответствовать федеральным законам. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

В соответствии со ст. 54 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение муниципального заказа осуществляется, как правило, на конкурсной основе. Исключение составляют случаи, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаи закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа определяется в уставе муниципального образования, а также устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации [7].

Глава 2. Субъекты и объекты права государственной и муниципальной собственности

2.1. Субъекты права государственной и муниципальной собственности

Особым субъектом права собственности наряду с юридическими лицами и гражданами является государство.

Государственная собственность, в свою очередь, подразделяется на два вида: федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, входящих в ее состав).

В соответствии с положениями, закрепленными в ст. 124 ГК РФ, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами [2]. В подобных случаях применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

В отличие от частной собственности федеральная собственность характеризуется множественностью субъектов публично-правовых отношений, связанных с ее конституционным режимом (см. рис. 1).

В гражданско-правовом смысле собственником федерального имущества является Российская Федерация. Однако публично-правовое регулирование статуса Российской Федерации предполагает разграничение компетенции между федеральными государственными органами, в т.ч. в области федерального имущества[12].

Сравнение полномочий Президента Российской Федерации, органов законодательной и судебной ветвей власти показывает, что главную роль в управлении федеральным имуществом играет исполнительная власть, которая обладает полномочиями непосредственно осуществлять управление федеральным имуществом. Все федеральные органы исполнительной власти в той или иной мере принимают участие в управлении федеральным имуществом. Аналогичный вывод можно сформулировать и в отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации исходя из их компетенции, установленной федеральным законодательством. Эти выводы позволили выделить систему органов управления федеральным имуществом (см. рис. 2).

Рис. 1

Организация управления государственной собственностью

┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

┌──────┤ Организация управления государственной собственностью │

│ └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │определение и выработка целевых ориентиров государственной │

├─────>┤политики в области государственной собственности │

│ └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │образование институциональной основы управления (формирование │

├─────>┤органов исполнительной власти и наделение их компетенцией) │

│ └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение │

├─────>┤государственной собственностью (установление правового статуса │

│ │функционирования, осуществление системного учета, регистрации, │

│ │определение направлений стратегического развития) │

│ └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │создание системы контроля над деятельностью объектов │

├─────>┤государственной собственности (инвентаризация, классификация │

│ │объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними) │

│ └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │осуществление непосредственного управления в различных формах │

└─────>┤(приватизация, разграничение государственной собственности, │

│национализация, гражданско-правовые сделки, управление │

│пакетами акций, банкротство и пр.). │

└───────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 2

Система органов управления федеральным имуществом

┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

┌────┤ Система органов управления федеральным имуществом │

│ └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

├───>┤ Правительство Российской Федерации │

│ │ Министерство экономического развития Российской Федерации │

│ │является федеральным органом исполнительной власти,│

│ │осуществляющим функции по выработке государственной политики и│

│ │нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и│

│ │прогнозирования социально-экономического развития, развития│

│ │предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого│

│ │бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней│

│ │торговли), имущественных отношений, несостоятельности│

│ │(банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной│

│ │деятельности, земельных отношений (за исключением земель│

│ │сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра│

├───>┤недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и│

│ │кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки│

│ │земель, государственного мониторинга земель (за исключением│

│ │земель сельскохозяйственного назначения), государственной│

│ │регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии,│

│ │государственной статистической деятельности, инвестиционной│

│ │деятельности и государственных инвестиций, формирования│

│ │межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных│

│ │целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и│

│ │реализации программ социально-экономического развития Российской│

│ │Федерации, создания и функционирования особых экономических зон│

│ │на территории Российской Федерации, управления государственным│

│ │материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров,│

│ │выполнение работ, оказание услуг для государственных и│

│ │муниципальных нужд. Министерство экономического развития│

│ │Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом│

│ │исполнительной власти, осуществляющим регулирование оценочной│

│ │деятельности │

│ │ Департамент имущественных отношений │

│ │является структурным подразделением центрального аппарата│

│ │Минэкономразвития России, осуществляющим реализацию функций│

├───>┤Министерства по выработке государственной политики и нормативно-│

│ │правовому регулированию в сфере имущественных отношений, а также│

│ │контроля и координации находящегося в ведении Министерства│

│ │Росимущества, за исключением вопросов в сфере оценочной│

│ │деятельности и финансового оздоровления (банкротства) │

│ │ Федеральное агентство по управлению государственным имуществом │

│ │является уполномоченным федеральным органом исполнительной│

│ │власти, осуществляющим функции в области приватизации и│

│ │полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере│

│ │управления имуществом Российской Федерации (за исключением│

│ │случаев, когда указанные полномочия в соответствии с│

├───>┤законодательством Российской Федерации осуществляют иные│

│ │федеральные органы исполнительной власти); │

│ │- осуществляет полномочия государственного финансового│

│ │контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным│

│ │законом «О несостоятельности (банкротстве)», а также полномочия│

│ │собственника имущества должника - федерального государственного│

│ │унитарного предприятия при проведении процедур банкротства; │

│ │- является уполномоченным федеральным органом исполнительной│

│ │власти в случаях, предусмотренных пунктом 3 статьи 77│

│ │Федерального закона «Об акционерных обществах» │

└───>┤ Отраслевые и межотраслевые федеральные органы исполнительной │

│ власти │

└──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

Осуществлять права собственника от имени муниципального образования призваны органы местного самоуправления. Глава 8 Закона о местном самоуправлении содержит перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, определяя при этом право органов местного самоуправления самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом от имени муниципального образования[7]. Таким образом, законодатель указал на то, что имущество находится «в собственности муниципальных образований», от имени которых права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Вместе с тем до настоящего времени в науке гражданского права не утихают споры, предметом которых является выяснение вопроса о том, кто же собственник муниципального имущества: муниципальные образования, органы муниципального образования или население соответствующего муниципального образования?

Так, А.А. Хорев полагает, что указанные выше нормы об определении субъекта права муниципальной собственности нисколько не проясняют решение этого вопроса [13]. «Фактически полномочия собственника признаются только за органами местного самоуправления, но де-юре собственником они не считаются» [13]. И далее: «...все это косвенно означает предоставление местному самоуправлению правомочий собственника» [13].Такой вывод А.А. Хорев делает исходя из конституционной нормы о том, что за местным самоуправлением признается право обеспечивать самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. С мнением автора сложно согласиться. Согласно ст. 1 Закона о местном самоуправлении под местным самоуправлением понимается «форма осуществления народом своей власти...» [7]. Как форма осуществления власти местное самоуправление в принципе не может быть субъектом муниципальной собственности. Законодатель в ст. 130 Конституции Российской Федерации [1] имел в виду то, что такая форма осуществления власти, как местное самоуправление, призвана обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, и это вовсе не означает факта признания местного самоуправления субъектом муниципальной собственности [6].

Н.А. Модин предлагает признать население соответствующего муниципального образования субъектом гражданского права в силу закона. С целью реализации такого законодательного признания населению необходимо придать статус муниципальной организации, при наличии которого оно сможет участвовать в гражданских правоотношениях. Данная позиция, на наш взгляд, весьма спорна. Для участия населения в гражданском правоотношении его необходимо будет наделить таким качеством, как правосубъектность. Каким образом определить это качество применительно к населению? Более того, само по себе признание за населением правосубъектности не наделяет его муниципальным имуществом и, соответственно, не определяет население как субъекта муниципальной собственности. Принимать участие в осуществлении местного самоуправления население может непосредственно (местный референдум, сход граждан) или опосредованно (через представительные органы местного самоуправления и должностных лиц). В первом случае именно граждане выражают свою волю с целью решения вопросов местного значения, а не население в целом, как некий коллективный субъект в виде муниципальной организации. Во втором случае представительные органы и должностные лица реализуют соответствующие права на осуществление местного самоуправления населения в пределах установленной для них компетенции. Однако «осуществлять местное самоуправление» и "выступать собственником" муниципального имущества не идентичные высказывания [14].

Специфика права муниципальной собственности как раз и заключается в том, что осуществляют это право другие лица: органы местного самоуправления или созданные муниципальным образованием предприятия, учреждения, но это вовсе не означает того факта, что органы должны обладать известной самостоятельностью. В отрыве от муниципального образования орган местного самоуправления не может существовать, так же как не может действовать и орган юридического лица обособленно от самого юридического лица. Если напротив, органы местного самоуправления являются всего лишь "частью" "целого", то не ясно, каким образом она (часть) может быть самостоятельным участником гражданского правоотношения и, соответственно, выступать как самостоятельный субъект права. В противном случае в гражданском обороте участвует правосубъектное муниципальное образование и такой же правосубъектный орган местного самоуправления. Таким образом, субъектом гражданского правоотношения может быть только само муниципальное образование.

Имеющееся различие в понимании и определении субъекта права муниципальной собственности, на наш взгляд, связано с отсутствием содержательных признаков муниципального образования в Законе о местном самоуправлении. Отправным, основополагающим в определении муниципального образования, согласно Закону о местном самоуправлении, является территориальный признак. Однако наличие населения и территории в числе признаков, посредством которых закон определяет типы муниципальных образований, является юридически безразличным с точки зрения гражданского права. В имущественных отношениях публично-правовая природа муниципального образования проявляется в порядке, способах и границах осуществления права собственности, тесно связанных с вопросами местного значения.

Таким образом, муниципальное образование - это вид публично-правового образования, при котором население установленной законом территории непосредственно и (или) посредством органов местного самоуправления совершает действия, направленные на осуществление местного самоуправления путем решения вопросов местного значения, исходя из собственных интересов с учетом исторических и иных местных традиций [6].

2.2 Объекты права государственной и муниципальной собственности

Согласно гражданскому законодательству государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом [2].

Согласно постановлению ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1»О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» исключительно к федеральной собственности относятся следующие объекты государственной собственности:

-Ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации.

- Охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение).

- Объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.

- Государственная казна Российской Федерации (средства республиканского бюджета Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации; золотой запас, алмазный и валютный фонды).

- Имущество вооруженных сил, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел Российской Федерации и других учреждений, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета Российской Федерации, а также расположенных на территории Российской Федерации учреждений, финансировавшихся из государственного бюджета СССР.

- Высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предприятия и другие объекты Российской Академии наук, отраслевых академий наук, Министерства образования Российской Федерации, Министерства науки и технической политики Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, государственных научных центров.

- Предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля за состоянием и охраны окружающей природной среды и природных ресурсов.

- Предприятия и учреждения санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, службы защиты растений.

- Предприятия патентной службы, стандартизации и метрологии, машиноиспытательные станции и полигоны.

- Государственные запасы и мобилизационные резервы, а также предприятия, обеспечивающие их сохранение.

- Предприятия исправительно-трудовых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев Министерства внутренних дел Российской Федерации.

- Все предприятия, производящие системы и элементы вооружения, взрывчатые и отравляющие вещества, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, ракетные носители, космические и летательные аппараты, военное снаряжение, предприятия и объекты, обеспечивающие обслуживание, запуск и сопровождение космических аппаратов, осуществляющие НИР и ОКР в указанных областях - независимо от доли военных заказов.

- Защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления всех органов государственной власти и управления, а также объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные для использования в особый период.

- Федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации.

- Предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры.

- Государственные племенные и конные заводы и совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадромных видов рыб, серпентарии.

- Предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов.

- Предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции [15].

Гражданский Кодекс Российской Федерации не устанавливает круг объектов права муниципальной собственности, тем самым и не ограничивает его. Ст. 50 Закона о местном самоуправлении исходит из принципа пообъектного перечня муниципального имущества для всех типов муниципальных образований. Таким образом, позиция законодателя в части определения того имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований выражена посредством установления функционального перечня объектов права муниципальной собственности, построенного с учетом назначения этих объектов [7].

По мнению некоторых авторов, такая «классификация не отвечает целям познания сущности объектов муниципальной собственности…» [17] в виду целого ряда обстоятельств. Дело в том, что ст. 50 Закона о местном самоуправлении указывает на то имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, и предназначено для решения вопросов местного значения; осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, работников муниципальных предприятий и учреждений. Цирин А.М., ссылаясь на работу Авакьяна С.А. [18] полагает, что в упомянутом перечне наблюдается противопоставление вопросов местного значения осуществлению отдельных государственных полномочий и считает такую «классификацию» мало продуктивной, в том числе, из за того, что одно и то же имущество может быть необходимо как для решения вопросов местного значения, так и, например, для обеспечения деятельности муниципального служащего или выполнения отдельных государственных полномочий. Такое рассуждение ученого Цирина А.М. представляется весьма спорным, поскольку содержание ст. 50 Закона о местном самоуправлении представляется автору следующим. Во-первых, данная норма содержит не классификацию объектов, а их перечень . Определять при указании перечня объектов «цель в познании сущности объектов муниципальной собственности» — задача науки гражданского права, а не отдельно взятого закона. Равно как и классификация того или иного объекта должна осуществляться в рамках науки, а не закона. Во-вторых, п. 1 ч. 1 ст. 50 Закона о местном самоуправлении содержит правило, согласно которому в собственности муниципальных образований может находиться имущество, перечисленное в ч. ч. 2—4 данной статьи и предназначенное для решения вопросов местного значения. Во всех остальных случаях, предусмотренных п. п. 2—4 ч. 1 ст. 50 Закона о местном самоуправлении, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для: осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также имущество необходимое для решения вопросов, по которым право принимать решения предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами (если эти вопросы не отнесены к вопросам местного значения). Таким образом, законодатель ставил перед собой цель, определить различное предназначение для имущества как объекта права муниципальной собственности, не противопоставляя при этом имущество, которое может находиться в собственности для решения вопросов местного значения и для других целей, например, для выполнения отдельных государственных полномочий. Устанавливая в дискутируемой ст. 50 Закона о местном самоуправлении перечень имущества муниципальных образований, законодатель указывает на то, что эта категория имущества предназначена именно для решения вопросов местного значения. В отношении иного имущества, как то имущества, предназначенного для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, надлежит учитывать следующее. Согласно ст. 19 Закона о местном самоуправлении отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, осуществляются только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В свою очередь, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Не мало вопросов для дискуссий вызывает и ч. 5 ст. 50 Закона о местном самоуправлении. Так по смыслу закона, в случае возникновения у муниципального образования права собственности на имущество, не соответствующее требованиям частей 1—4 данной нормы, указанное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению. В части отчуждения муниципального имущества применяется механизм приватизации, в то время как режим перепрофилирования для такого рода имущества не установлен. В законе речь идет об изменении целевого назначения имущества, а вот порядок данной процедуры, закон не определяет, ссылаясь лишь на специальный закон, который до настоящего времени не принят. Кроме того, из содержания статьи не ясно, на какой орган возложен контроль за соблюдением содержащегося здесь правила и какова ответственность органов местного самоуправления за его несоблюдение. Вероятно, применению подлежит ст. 38 Закона о местном самоуправлении, которая возлагает на контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) осуществление контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Изначально складывается впечатление о том, что вопреки общему правилу о недопустимости ограничения количества и стоимости имущества, находящегося в собственности субъектов гражданского права, муниципальные образования обладают правом собственности в отношении лишь тех объектов, которые прямо указаны в законе. Иными словами, перечень муниципального имущества носит исчерпывающий характер и не подлежит расширению. По мнению автора вывод об исчерпывающем характере перечня муниципального имущества, указанного в ст. 50 Закона о местном самоуправлении, не обоснован. Перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, федеральный законодатель не ограничивает последних в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Закон о местном самоуправлении в ст. ст. 14.1—16.1 предоставляет право органам местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления производится, как было сказано выше, только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления наделены правом дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Осуществление предоставленных органам местного самоуправления полномочий, обеспечивается правом на создание муниципальных предприятий и учреждений, правом участия в создании хозяйственных обществ, установлением тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, правом привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг [16].

Указанное полностью соответствует позиции Конституционного Суда РФ [19], согласно которой статья 50 Закона о местном самоуправлении не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Поэтому совершенно логичен вывод о том, что ст. 50 Закона о местном самоуправлении не может рассматриваться как норма, формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, и не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, которое имеет такое же целевое назначение, что и имущество, перечисленное в данной статье.

Вышеуказанное позволяет автору ставить вопрос о целесообразности установления перечня муниципального имущества, равно как и режима его перепрофилирования. Перечислить все имущество, которое может находиться в собственности муниципального образования не только не представляется возможным, но и, как полагает автор, совершенно бессмысленным. Достаточно, по мнению автора, указания на целевое назначение муниципального имущества и установление дополнительных полномочий для представительного органа, который бы мог давать свое заключение на приобретение того или иного имущества в муниципальную собственность. При таких обстоятельствах утрачивается и потребность в перепрофилировании муниципального имущества, не соответствующего требованиям частей 1—4 ст. 50 Закона о местном самоуправлении [16].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

Проблема управления государственной собственностью является одной из самых насущных в условиях переходной экономики. Эта проблема особенно актуальна в сложившейся ситуации, когда мы переживаем кризис бюджета и дефицит финансовых ресурсов. В этой связи повышение эффективности управления объектами государственной собственности может стать одним из способов снижения дефицита бюджета и повышения платежеспособности страны.

Государственная форма собственности характеризуется тем, что субъектами - распорядителями ее являются органы государственной власти, а объектами собственности могут быть земля, природные ресурсы, основные средства, здания и сооружения, материальные ресурсы, финансы, информация, культурные и духовные ценности.

Основными задачами реформы управления государственной собственностью являются обеспечение формирования предпосылок научно-технического прогресса, структурного развития объектов государственной собственности и повышения их конкурентного потенциала. Реализация этих задач направлена на достижение тактических и стратегических целей развития экономики страны и повышение благосостояния нашего народа.

Реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной собственностью, представляющей собой совокупность государственных органов законодательной и исполнительной власти, территориальных органов управления, их функций, связей и отношений, а также объектов государственной собственности. В систему обязательно включаются средства связи и вычислительные средства, обеспечивающие эффективное решение информационных и аналитических задач в интересах принятия рациональных управленческих решений.

Характерными особенностями системы управления государственной собственностью является территориальная распределенность объектов и существенные нормативно-правовые ограничения на выбор управленческих решений.

Муниципальная форма собственности представляет собой такую форму организации присвоения имущества, которая выражает принадлежность этого имущества муниципальным образованиям как самостоятельным субъектам права собственности.

Установлено, что при исследовании права муниципальной собственности, с учетом ее публичного характера, на первый план выходит объективный элемент - совокупность правовых норм, устанавливающих принципы, правила и порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим муниципальным образованиям. В этой связи право муниципальной собственности обладает свойственной только ему спецификой: особое значение в правовом регулировании отношений муниципальной собственности приобретает императивный метод правового регулирования; отношения муниципальной собственности регулируются как правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов федерации, так и муниципальными правовыми актами; отношения муниципальной собственности регулируются нормами различной отраслевой принадлежности.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). // Российская газета. № 237. 1993, 25 дек.
Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. ст. 330.
Наумов Д.А. Право государственной и муниципальной собственности. М.: Издательские решения, 2017.
Соловьев М.М., Кошкин Л.И., Свирина А.А. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации: Учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2014.
Еремин С.Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью: учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2014.
Чердакова Л.А. О субъектах права муниципальной собственности: дискуссии продолжаются // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 5. С. 25 - 26.
Федеральный закон от 06.10. 2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации: // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. ст. 3822.
Павлов А.В. Конспект курса земельно-колхозного права. М., 1938. С. 23.
Аксененок Г.А. Земельное право: Учебник. М., 1969. С. 169.
Синдеева И.Ю., Воробьева И.О., Черникова Е.В. Способы защиты права государственной и муниципальной собственности // Современное право. 2014. № 12. С. 51 - 54.
Камышанский В.П., Коршунов Н.М., Иванов В.И. (ред.) Гражданское право. В 2 ч. Ч. 2Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция». — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. — 751 с.
Камаев Р.А. Управление государственной собственностью в условиях формирования новой социально-экономической парадигмы. Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. № 8.
Хорев А.А. О субъектах права муниципальной собственности // Юридический мир. 2003. N 6. С. 4.
Модин Н.А. Возможно ли участие населения муниципального образования в управлении муниципальной собственностью // Современное право. 2009. N 7. С. 25.

15. Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

16. Чердакова Л.А. ОБЪЕКТЫ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ: ОСОБЕННОСТИ СОСТАВА // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. XXIV междунар. науч.-практ. конф. – Новосибирск: СибАК, 2013.

17. Цирин А.М. Понятие права муниципальной собственности и ее место в системе прав собственности: Дисс. канд. юр.наук. — Москва. 2006. — 208 с.

18. Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепция и решение нового закона // Вестник Московского университета. — 1996. — № 2.

19. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 02.11.2006 г. № 540-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.