Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности (Исторически обоснованные проблемы оперативно-розыскной деятельности)

Содержание:

Введение

Конституция Российской Федерации, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, обязывает правоохранительные органы направлять главные усилия на соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Прокуратура призвала решительно пресекать всякие проявления беззакония, неукоснительно стоять на страже законности.

За последние годы в России приняты законы и другие нормативные акты, существенно изменившие реализацию правоохранительных функций государства и условия надзора за их исполнением. Прежде всего это касается оперативно-розыскной деятельности (ОРД), впервые законодательно признанной в качестве самостоятельного предмета правового регулирования. Традиционно правовое регулирование ОРД отождествлялось с правовым регулированием дознания.

Новые законодательные акты установили, что оперативно-розыскную деятельность могут проводить службы внешней разведки, оперативные подразделения Главного управления охраны Российской Федерации, т. е. структуры, не являющиеся органами дознания. Негласные операции могут проводить подразделения ФСБ. Появилось новое понятие - органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. Часть ОРД включена в рыночные отношения. Закон «О частной детективной и охранной деятельности» разрешает детективам проведение сыска, что является видом ОРД. В связи с принятыми законами оперативно-розыскная деятельность изменяется не только по числу субъектов ОРД, но и качественно. В ней появляются новые, признанные законом направления - обеспечение безопасности органов власти и высших должностных лиц, собственная защита органов, ведущих оперативно-розыскную деятельность, борьба с уклонением от уплаты налогов, нарушением таможенных правил. Изменяется территориальный аспект распространения ОРД. Если раньше только органы внутренних дел и государственной безопасности имели в структуре городские, районные и вышестоящие территориальные подразделения, то потом к ним прибавились органы Главного управления налоговых расследований, государственной налоговой службы.

В юридической литературе фактически нет работ по проблемам прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Объясняется это тем, что в законодательстве до сравнительно недавнего времени отсутствовали прямые указания относительно задач функций и полномочий органов прокуратуры по надзору за оперативно-розыскной деятельностью.

В связи с принятием Федеральных законов «О прокуратуре Российской Федерации» и «Об оперативно-розыскной деятельности» перед органами прокуратуры поставлена задача осуществления постоянного и непрерывного прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.

Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность остаются спорными и в современной науке.

Основные из них:

определение объектов прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности;

концептуальные расхождения в законах и проблемы прокурорского надзора;

направления совершенствования правового регулирования надзора прокурора за осуществлением ОРД;

политико - правовые и информационные основы надзора за ОРД и их исторический аспект.

Исследование этих и других вопросов требует решения данных проблем, имеющих не только теоретическое, но и практическое значение.

В данной курсовой работе предпринята попытка дать оценку как позитивных, так и негативных элементов современного состояния проблем прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.

Предметом исследования, проведенного в работе, являются основные положения оперативно-розыскной деятельности, задачи, цели, формы осуществления и основные проблемы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, а также условия и способы применения закона, регламентирующего прокурорский надзор в данной сфере, на практике.

Цель работы состоит в выявлении и решении наиболее значимых теоретических и практических проблем прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, возможности усиления надзора прокуратуры за осуществлением этого важного, сложного и противоречивого вида правоохранительной деятельности.

Глава 1. Исторически обоснованные проблемы оперативно-розыскной деятельности

Проблемы, связанные с производством оперативно-розыскных мероприятий, являются весьма сложными прежде всего потому, что эта деятельность оперативно-розыскных органов и осуществление ведомственного контроля и надзора прокурора за исполнением законов в этой деятельности до сих пор не была законодательно регламентирована. Из-за отсутствия законодательного регулирования ни руководство органов дознания и оперативно-розыскной службы, ни тем более прокуроры и следователи не могли оценить ход и результаты деятельности оперативно-розыскных органов. Применяемые технические и иные средства, а также результаты выполнения оперативно-розыскных мероприятий на протяжении всей истории уголовного судопроизводства находились «за семью печатями». Более того, в 1960-1970 гг. Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера, которыми строго предписывал прокурорам и следователям не вмешиваться в оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел, а тех прокуроров и следователей, которые вмешивались, он строго наказывал. Только в настоящее время в соответствии с Законом «О прокуратуре РФ» прокуроры приобрели прерогативу надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. В развитие и в дополнение принятого Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ 9 августа 1996 г. издал приказ № 48 руководящего характера»Об организации надзора за исполнением Федерального закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», в котором даны основополагающие указания подчиненным прокурорам относительно их полномочий, предмета надзора и средств прокурорского реагирования по устранению нарушений закона органами оперативно-розыскной службы.

Необходимо отметить, что многие теоретики права под предлогом охраны неприкосновенности личности, его жилища, тайны переписки и других конституционных гарантий выступали против «узаконивания» оперативно-розыскной деятельности. Если согласиться с такой позицией, то надо признать, что как деятельность оперативно-розыскной службы, так и прокурорский надзор за законностью ее осуществления будут закамуфлированы, они будут выведены из сферы государственного и общественного контроля. Поэтому закон и только закон должен быть регулятором оперативно-розыскной деятельности.

Первый и весьма важный шаг в этом плане сделан принятием 12 июня 1990 г. Верховным Советом СССР Закона СССР «О внесении изменений и дополнений в Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик», в соответствии с которым в ст. 29 Основ были внесены дополнения относительно того, что на органы дознания возлагаются обязанности принятия оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступления и лиц, их совершивших, выявления фактических данных, которые могут быть использованы в качестве доказательств по уголовному делу после их проверки в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. На органы дознания Законом возложены обязанности выполнения оперативно-розыскной деятельности с использованием звукозаписи, видеозаписи и кинофотосъемки.

Тем же Законом в Основы уголовного судопроизводства была введена дополнительная норма (351), предусматривающая возможность прослушивания телефонных и иных переговоров, ведущихся с телефонов и других переговорных устройств.

Закон от 12 июня 1990 г. предусмотрел необходимость детального правового регулирования в масштабах союзных республик. Впредь до принятия Закона РФ правоохранительные органы руководствовались ведомственным актом «Рекомендации по применению средств видео-, звукозаписи, кинофотоаппаратуры, телефонной связи и использованию полученных результатов при раскрытии и расследовании преступлений», разработанным и утвержденным 30 июля 1990 г. Министерством юстиции СССР, Верховным Судом СССР, КГБ СССР и МВД СССР. В «Рекомендациях» было предусмотрено применение указанных криминалистических и иных технических средств как до возбуждения уголовного дела, так и в процессе расследования преступления. Безусловно, этот нормативный акт на определенное время и в определенной мере восполнял пробел уголовно-процессуального закона, но тем не менее он не мог заменить закона, поэтому сразу же после принятия Закона от 12 июня 1990 г. началась активная подготовка проекта Закона об оперативно-розыскной деятельности. Вносилось также предложение о создании оперативно-розыскного кодекса. Однако первый закон об ОРД Российской Федерации был принят только 13 марта 1992 г. Этот закон определил понятие ОРД, перечень оперативно-розыскных мероприятий и основания их применения, предусмотрел систему органов контроля и надзора за ОРД. Этим же законом были определены полномочия прокуроров при осуществлении надзора за законностью оперативно-розыскных мероприятий.

Но данные положения просуществовали недолго. В эйфории демократических преобразований, стремлении приблизиться к образу западной демократии в принятой в 1993 г. Конституции РФ были предусмотрены следующие нормы: «Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения» (ч. 2 ст. 23). «Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных Федеральным законом, или на основании судебного решения» (ст. 25). Через несколько дней после принятия Конституции РФ Пленум Верховного Суда РФ издал Постановление № 13 от 24 декабря 1993 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением стст. 23, 25 Конституции РФ» где дал рекомендации судом о порядке дачи разрешения на производство оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением права гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Таким образом, нормы, требовавшие санкции прокурора на производство оперативно-розыскных мероприятий, оказались противоречащими Конституции РФ и в связи с этим неприменимыми.

Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами вытекают из положений Конституции Российской Федерации (ст. 129) и УПК РСФСР (ст. 2, 3, 6-11, 12, 20, 25, 116, 118-120, 122, чч. 3 и 4 ст. 127, ч. 3 ст. 132, ст. 196-197, пп. 1, 3-4 ст. 211, ст. 212, 218, 219, ч. 6 ст. 415, п. 3 ст. 416), а также Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации», Закона РСФСР «О милиции» и других законов, регулирующих организацию и деятельность оперативно-розыскных органов. При осуществлении надзора на прокурора не могут быть возложены функции, не предусмотренные данными законодательными актами (ст. 3 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Закон «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает ранее не урегулированное законодательством СССР и РСФСР направление прокурорской деятельности: «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие» (гл. 3 разд. 3). Объединение данного направления прокурорского надзора не случайно. Это свидетельствует, что не только при надзоре за уголовно-процессуальной деятельностью органов расследования, но и при надзоре за деятельностью оперативно-розыскных органов методы надзора относительно одинаковы. Они заключаются в прокурорском руководстве соответственно уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью.

Глава 2. Прокурорский надзор при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

Чтобы определиться с исходной терминологией и, соответственно, предметом прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, обратимся к Закону о прокуратуре. Согласно ст. 1 данного Закона прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Именно надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов выступает базовой посылкой при определении предмета прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Поэтому, говоря о прокурорском надзоре за оперативно-розыскной деятельностью, мы имеем в виду, прежде всего, надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением Закона об ОРД и других законов, регламентирующих данный вид деятельности. Таким образом, надзор за оперативно-розыскной деятельностью является лишь видом надзора за исполнением законов.

В связи с этим возникает вопрос: входит ли в предмет прокурорского надзора соблюдение должностными лицами оперативных подразделений положений ведомственных нормативных правовых актов? Они, как известно, законом не являются. Прокурорские работники, осуществляя надзор за оперативно-розыскной деятельностью, склонны расширительно толковать термин «закон». Это просматривается даже в учебниках по прокурорскому надзору. Так, Н. В. Ласкина в учебнике «Прокурорский надзор» высказывает парадоксальную мысль: «Под термином «законы» в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» понимаются: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств, нормативно-правовые акты, издаваемые представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, нормативные акты органов местного самоуправления». Непозволительно вольное толкование в учебном издании ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре способно изначально неправильно ориентировать студентов — будущих юристов в части предмета надзора и полномочий прокурора. Действительно, при такой трактовке понятия закона приказ МВД России, объявляющий Наставление об организации и тактике оперативно-розыскной деятельности и изданный в соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД, следует считать законом.

Несмотря на нелепость тезиса, нужно учитывать, что он отражает суждение, широко распространенное среди прокурорских работников и реализуемое ими в ходе осуществления надзора за ОРД. Так, в протестах и представлениях прокурора часто можно встретить указания о нарушении или невыполнении какого-либо пункта ведомственного нормативного акта МВД России. Между тем под законом применительно к прокурорскому надзору за оперативно-розыскной деятельностью следует понимать федеральные конституционные и федеральные законы. Иное противоречило бы п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, Таким образом, надзор за исполнением ведомственных нормативных правовых актов МВД России в предмет прокурорского надзора не входит. Этот вывод касается формально юридической стороны прокурорского надзора за ОРД.

Уясняя содержательную сторону прокурорской проверки, следует обратиться к указанию Генпрокуратуры России № 215/69, МВД России № 1/7818 от 29 сентября 2008 г. «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». В соответствии с этим указанием вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств осуществления оперативно-розыскной деятельности, в предмет прокурорского надзора не входят. Это положение прокурорами практически игнорируется, и камнем преткновения здесь выступают понятия организации и тактики оперативно-розыскной деятельности. В частности, прокуроры считают вправе в представлениях и протестах давать оценку количеству и содержанию версий, выдвигаемых по делам оперативного учета, высказывать суждения о полноте планирования, требовать проведения конкретных мероприятий. Между тем эти компоненты являются составляющими организации и тактики оперативно-розыскной деятельности, определение которым дано в Наставлении об организации и тактике оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, утвержденном приказом МВД России. Здесь же определено, что планирование является элементом организации (п. 8). Таким образом, вопросы планирования, выдвижения версий, исполнения пунктов плана и др. не могут быть предметом прокурорского надзора.

Не входят в предмет прокурорского надзора и вопросы работы с лицами, оказывающими в соответствии со ст. 17 Закона об ОРД содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Согласно ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Под сведениями о таких лицах следует понимать любые оперативно-служебные документы (учетно-регистрационная документация, сообщения, записки, дела и др.), посредством анализа которых можно раскрыть установочные данные лиц, оказывающих конфиденциальное содействие полиции. Определяя предмет прокурорского надзора, сформулируем промежуточный вывод:

1. Надзор за оперативно-розыскной деятельностью является видом надзора за исполнением законов.

2. В предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью не входит проверка соблюдения требований ведомственных нормативных правовых актов, поскольку это предмет ведомственного контроля.

3. Организация, тактика, методы и средства осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят.

4. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурорам только с письменного согласия указанных лиц.

Переходя к рассмотрению процедуры прокурорской проверки, следует заметить, что этот вопрос до недавних пор был недостаточно четко урегулирован. Прокуроры произвольно, без всяких оснований и поводов истребовали (впрочем, и продолжают истребовать) оперативно-служебные документы, проводили надзорные проверки, направляли требования и т. п. Аксиоматичное положение о трех составляющих правосознания — правовой идеологии, правовой психологии и поведенческих элементах (привычки, установки и др.) — находит проявление и при осуществлении прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Как свидетельствует практика прокурорского надзора, в настоящее время основной проблемой выступает именно дефектность правосознания правоприменителя, а именно гонка за показателями. Что же касается деформированных критериев оценки деятельности, то они способны свести к нулю эффективность любого закона. Это относится и к прокурорским работникам. Здесь мы сталкиваемся с явлением, описанным известным русским философом И. А. Ильиным, когда уродливое правосознание «извращает свое содержание, оно обращается к идее права, но берет от нее лишь схему, пользуется им по-своему, злоупотребляет им и наполняет его недостойным, извращенным содержанием».

7 марта 2017 г. в Закон о прокуратуре были внесены изменения, касающиеся процедуры прокурорской проверки. Нельзя утверждать, что этот закон изменил практику: инерция слишком велика. Но все-таки он определил рамки, режим проверки, и со временем прокурорские проверки будут введены в правовое русло. Так каков же порядок прокурорской проверки и как должен действовать прокурор согласно Закону об ОРД и Закону о прокуратуре?

Итак, в соответствии с Законом о прокуратуре (в ред. от 7 марта 2017 г.):

Проверка исполнения законов проводится только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре). Таким образом, плановые, инициативные и прочие (например, по указанию вышестоящего прокурора) надзорные проверки незаконны.
Проверка исполнения закона проводится по письменному решению прокурора или его заместителя и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки (ч. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Уполномоченный прокурор, кроме письменного решения, руководителю оперативно-розыскного органа предъявляет:

а) предписание на выполнение задания, подписанное руководителем прокуратуры и заверенное печатью (форма 5 — приложение к Инструкции «О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне»). В предписании указывается основание для командирования и надзорной проверки;

б) документ, удостоверяющий личность;

в) справку о допуске по соответствующей форме (п. 66 Инструкции «О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне»),

Руководитель оперативно-розыскного органа на предписании накладывает резолюцию и указывает, какие документы необходимо представить прокурору, в каком помещении будет проходить ознакомление с документами, перечисляет конкретных сотрудников, которые будут при этом находиться. Прокурор может иметь доступ в присутствии работников принимающей организации только к тем сведениям, составляющим государственную тайну, которые ему необходимы в рамках предмета проверки (п. 71 Инструкции «О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне»).
Предписание на выполнение задания и справка о допуске по соответствующей форме регистрируются в журнале. После регистрации справка о допуске по соответствующей форме остается в режимно-секретном подразделении органа внутренних дел, а предписание на выполнение задания с отметкой о форме допуска прокурора передается принимающему его руководителю. Руководитель заполняет на оборотной стороне предписания на выполнение задания справку, после чего данное предписание передается в режимно-секретное подразделение органа внутренних дел, где хранится в отдельном деле не менее 5 лет. Справка о допуске по соответствующей форме возвращается прокурору для сдачи в выдавшее ее режимно-секретное подразделение. На обороте справки о допуске по соответствующей форме делается запись с указанием степени секретности сведений, с которыми ознакомился прокурор, и даты ознакомления, заверяемой подписью руководителя режимно-секретного подразделения органа внутренних дел.

Все опрошенные нами руководители оперативных подразделений и оперуполномоченные неоднократно сталкивались с ситуациями, когда прокурор по телефону требует доставить к нему для проверки оперативно-служебные документы. Нужно заметить, что нормативными актами предусмотрено, что документы, содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне, могут быть направлены только по письменному запросу. При этом сотрудники органов внутренних дел должны руководствоваться не указаниями прокуроров, а нормативными правовыми актами МВД России, регулирующими порядок работы с документами, содержащими государственную тайну.

Оперативно-служебные документы представляются прокурору по правилам, которые установлены для работы со сведениями, содержащими государственную тайну. Прокурор не уполномочен проводить выемку, принудительное изъятие или поисковые действия в служебных помещениях органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Например, он не может требовать, чтобы сотрудник оперативного подразделения открыл сейф или шкаф и представил хранящиеся там документы для осмотра.

Согласно ст. 21 Закона об ОРД по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя:

1) дела оперативного учета;

2) материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств;

3) учетно-регистрационную документацию;

4) ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения оперативно- розыскных мероприятий. Применительно к надзору за оперативно-розыскной деятельностью перечень оперативно-служебных документов, представляемых прокурору, носит исчерпывающий характер.

Еще раз подчеркнем, прокурору представляются лишь те документы, которые отражают сведения, входящие в предмет проверки. Казалось бы, именно они имеют правовое значение, «интересны» для прокурора и должны им изучаться. Но делопроизводство в сфере оперативно-розыскной деятельности построено таким образом, что подобные документы находятся в делах вместе с содержащими сведения, не входящие в предмет надзора. Речь идет, прежде всего, о делах оперативного учета, которые заводятся в целях собирания и систематизации сведений, проверки и оценки результатов оперативно-розыскной деятельности, а также принятия на их основе соответствующих решений органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ст. 10 Закона об ОРД). В них концентрируются и сведения, не входящие не только в предмет проверки, но и в предмет прокурорского надзора. Это планы, отчеты, справки, сводки и т. п.

На страницах научных изданий предлагались варианты обеспечения конспирации и режима секретности при представлении материалов прокурорам. Так, А. П. Киселев предлагает материалы дела оперативного учета, из которых можно получить сведения о конфиденциальных источниках, упаковывать в конверты, исключающие прочтение текста, и после этого представлять уполномоченному лицу. Возникает вопрос, что же помешает прокурору или другому должностному лицу вынуть из конверта документ и ознакомиться с ним?

В настоящее время имеется нормативное решение этой проблемы. В Наставление об основах организации и тактики оперативно-розыскной деятельности внесены изменения, и теперь допускается формирование второго раздела дела оперативного учета, куда могут помещаться документы, содержащие сведения, не входящие в предмет прокурорского надзора. Это информация о лицах, внедренных в организованные преступные группы; о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе; об организации, тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности; о результатах оперативно-розыскной деятельности. Соответствующие разделы могут формироваться по решению оперуполномоченного или указанию руководителя оперативно-розыскного органа в тех делах, где такая необходимость существует.

При представлении оперативно-служебных документов прокурору необходимо соблюдать требования законодательства в сфере охраны государственной тайны. Несоблюдение режима секретности может повлечь привлечение к дисциплинарной или уголовной ответственности сотрудников оперативных подразделений и руководителей полиции. Здесь необходимо проявлять принципиальность и учитывать, что на прокуроров полностью распространяются требования Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», ч. 2 ст. 32 которого гласит, что доступ лиц, осуществляющих прокурорский надзор, к сведениям, составляющим государственную тайну, осуществляется в соответствии со ст. 25 данного Закона. Согласно ч. 1 названной статьи порядок доступа должностного лица или гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну, устанавливается нормативными документами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Руководители органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций несут персональную ответственность за создание таких условий, при которых должностное лицо (в данном случае — прокурор) знакомится только с теми сведениями, составляющими государственную тайну, и в таких объемах, которые необходимы ему для выполнения его должностных (функциональных) обязанностей.

Необходимо затронуть еще один вопрос: имеет ли право прокурор истребовать для проверки дела оперативного учета, находящиеся в производстве, по которым решение еще не принято и продолжается осуществление оперативно-розыскных мероприятий?

В настоящий момент прокуроры повсеместно знакомятся с делами, по существу, изымая их на длительный период из оперативно-розыскного производства. Подобную практику следует признать порочной и не соответствующей закону по ряду причин. Первая. Временно изымая дела, прокуроры, по сути, парализуют оперативную разработку и проверку проходящих по таким делам лиц. Вторая. Проверка находящихся в производстве дел оперативного учета фактически превращает прокурорский надзор в текущий контроль за работой по делам, что грубо нарушает закон (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре). Третья. При таком подходе к надзорной проверке трудно обеспечить режим секретности и конспирации в оперативно-розыскной деятельности, без чего, как неоднократно отмечалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, оперативно-розыскная деятельность утрачивает смысл10. Четвертая. Работу по делам оперативного учета следует рассматривать как негласное производство (негласное расследование), соответственно, такие дела должны истребоваться для надзорной проверки в порядке, установленном для истребования материалов проверок. Здесь целесообразно обратиться к решениям Верховного Суда Российской Федерации, где формулируется правовая позиция относительно права прокурора истребовать материалы проверки у следователя.

Оговорившись, что ст. ст. 29 и 30 Закона о прокуратуре включены в главу третью указанного закона, устанавливающую предмет надзора и полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, Верховный Суд Российской Федерации отмечает, что в соответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия прокурора по надзору за такими органами устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Из буквального толкования этой нормы следует, что прокурор вправе истребовать материалы проверок лишь в том случае, если по их окончании вынесены соответствующие процессуальные решения1 11. Представляется, что данная правовая позиция может быть распространена и на порядок истребования дел оперативного учета.

Прокуроры часто требуют представления им не только статистических и иных сведений в рамках предмета проверки, но и проведения аналитической работы и систематического (например, раз в неделю или месяц) представления каких-либо материалов и сведений, вводя тем самым не предусмотренные нормативными актами формы отчетности12. Такие решения прокурора возлагают дополнительные обязанности на оперативно-розыскные органы и могут быть обжалованы в суд.

Анализ практики показывает, что прокурор, надзирающий за исполнением Закона об ОРД, далеко не всегда прав, и интересы борьбы с преступностью требуют от оперативных подразделений отстаивать свою позицию. Для того чтобы обеспечить законность и режим секретности при осуществлении прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, руководителям органов внутренних дел и оперативных подразделений необходимо предпринять ряд организационных мер.

Перечислим предлагаемые меры.

В оперативном подразделении надлежит выделить сотрудника по взаимодействию с прокурором, осуществляющим надзор за оперативно-розыскной деятельностью. Это может быть заместитель начальника оперативного подразделения либо оперуполномоченный, закрепленный по линии организации оперативной работы (линия «А»), В должностной инструкции сотрудника требуется предусмотреть соответствующие обязанности.
В УМВД по области или органе внутренних дел целесообразно издать нормативный правовой акт, регулирующий порядок представления прокурору оперативно-служебных документов.
Практиковать регулярные выступления на служебных совещаниях и занятиях по служебной подготовке сотрудника, осуществляющего взаимодействие с прокурором, уполномоченным надзирать за оперативно-розыскной деятельностью.
В органе внутренних дел выделить помещение для представления прокурору оперативно-служебных документов.
Провести в подразделении изучение законов об ОРД, о прокуратуре, о государственной тайне, постановления Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. № 63 (ред. от 29.12.2016) «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне», указания Генпрокуратуры России № 215/69 и МВД России № 1/7818 от 29 сентября 2008 г. «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» с принятием зачетов.
Регулярно рассматривать типичные нарушения закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и разрабатывать меры по их недопущению.

Заключение

Подводя итог необходимо отметить, что результативность оперативно-розыскной деятельности может иметь место лишь в случае проведения целенаправленной, активной работы, соблюдения всех необходимых законодательно закрепленных требований ее проведения, в противном случае полученные результаты будут признаны ничтожными и неприменимыми в качестве доказательств.

Таким образом, прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью - это вид деятельности, осуществляемой уполномоченными работниками прокуратуры в пределах их компетенции посредством использования ими определенных законом методов проверки и средств реагирования в целях обеспечения исполнения на территории Российской Федерации законов всеми оперативно-розыскными органами.

Однако данное направление прокурорского надзора, в соответствии с Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации» является составной частью надзора за предварительным следствием и дознанием, что в действительности осложняет полноту прокурорского надзора и реагирования на нарушения законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.

Для преодоления данных проблем необходимо устранить пробелы, существующие в законодательстве, четко закрепить механизм контроля за ОРД, ее законностью и обоснованностью. Отсутствие четкой законодательной регламентации порядка и оснований проведения оперативных мероприятий, их чрезмерная засекреченность, невозможность исследования полного объема оперативных документов, все это создает широкое поле для злоупотреблений, пресечение которых не всегда возможно.

Библиографический список

Об оперативно-розыскной деятельности : федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (ред. от 06.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33, ст. 3349.
О прокуратуре Российской Федерации : федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 19.12.2016) // Рос. газета. 1992. 18 февр.
Ласкина Н. В. Прокурорский надзор : учебник. М., 2012.
Ильин И. А. О сущности правосознания. М„ 1993. С. 20.
О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : федеральный закон от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. № 11, ст. 1536.
Типовая форма решения о проведении проверки утверждена приказом Генпрокуратуры России от 17 марта 2017 г. № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне: постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. № 63 (ред. от 29.12.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 7, ст. 762.
Киселев А. П. Комментарий к Федеральному закону от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (постатейный) (Подготовлен для системы «Консультант Плюс», 2008). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
Прокуроров нет в числе адресатов результате^ оперативно-розыскной деятельности (Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю и в суд: приказ МВД России № 776,
СВР России № 42, ФСИН России № 535, ФСКН России № 398, СК России № 68 от 27 сентября 2013 г. // Рос. газета. 2013.
Постановление Верховного Суда Российской Федера ции от 7 октября 2013 г. № 18-АД13-21.
Такая практика была признана не соответствующей Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 г. № 2-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 9, ст. 1389).
В.И. Гладких, П.В. Федотов, Р.Н. Шумов. Прокурорский надзор. Курс лекций. – М.: Эксмо, 2011. – 256 с.
А.Г. Маркушин. Оперативно-розыскная деятельность. - М.: Юрайт, 2012. - 400 с.
А.Л. Протопопов. Прокурорский надзор за расследованием убийств. - М.: Юридический центр, 2006. - 288 с.
И.И. Бранчель, А.В. Солтанович, А.М. Хлус, В.М. Хомич. Оперативно-розыскная деятельность. Пособие для студентов вузов. - М.: Тетралит, 2014. - 352 с.
А.Г. Маркушин. Оперативно-розыскная деятельность. Учебник. - М.: Юрайт, 2015. - 400 с.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". - М.: Эксмо, 2015. - 128 с.
А.Г. Маркушин. Оперативно-розыскная деятельность. Учебник. - М.: Юрайт, 2016. - 400 с.
Федеральный закон "О прокуратуре РФ". - М.: Эксмо, 2016. - 96 с.
А.Г. Маркушин. Оперативно-розыскная деятельность. Учебник и практикум. - М.: Юрайт, 2016. - 302 с.
С.И. Захарцев, Ю.Ю. Игнащенков, В.П. Сальников. Оперативно-розыскная деятельность в XXI веке. - М.: Норма, 2015. - 400 с.
В.Ф. Луговик, С.М. Лугович. Правовой статус оперуполномоченного при проведении оперативно-розыскных мероприятий. - М.: Инфра-М, 2018. - 156 с.