Понятие и нормативное регулирование государственной и муниципальной собственности

Содержание:

Введение

Актуальность темы. Право собственности является основой любой экономической системы и от его правового регулирования зависит уровень экономического развития каждого государства. С началом реформ в России возникла необходимость перераспределения объектов государственной собственности между федеральным, региональным, местным уровнями с позиций их наиболее эффективного использования и для обеспечения исполнения полномочий публичными собственниками. Право собственности тесно связано с социально-экономическим развитием Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, поэтому необходимы принципы и четкие критерии разграничения прав на объекты собственности, а их отсутствие является одной из причин возникновения нарушения прав и законных интересов участников отношений, а значит, и возникновения судебных споров.

В Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ) [5], в частности в п. 3 ст. 212, указано, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в государственной собственности или в собственности иных субъектов, могут устанавливаться лишь за-коном. Законом должны определяться и виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

При этом до настоящего времени не разработан специальный федеральный закон об отнесении имущества к государственной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности. Регулирование отношений в сфере разграничения права собственности осуществляется на уровне подзаконных актов. Однако в связи с отсутствием специальных законов, принятие которых предусмотрено ГК РФ (п. 5 ст. 214), на практике возникают трудности в решении вопросов отнесения тех или иных объектов к собственности федеральной, либо к государственной собственности субъектов федерации, либо к муниципальной собственности.

Степень разработанности проблемы. Несмотря на наличие определенного количества работ, которые перекликаются с данной темой, в имеющейся юридической литературе проблемы разграничения права государственной и муниципальной собственности являются малоисследованными, в частности, не выработаны критерии такого разграничения, не рассмотрены должным образом вопросы разграничения права собственности не только между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и между «сложноустроенными» субъектами Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормы права, с помощью которых осуществляется правовое регулирование государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

Целью работы является определение основ и правовых механизмов регулирования государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

- рассмотреть понятие государственной и муниципальной собственности как публично – правовых институтов;

- изучить нормативное регулирование государственной и муниципальной собственности;

- рассмотреть гражданско-правовое регулирование создания экономической основы муниципальных образований;

- проанализировать гражданско-правовые проблемы и последствия разграничения права государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

Методологическую основу составили современные общенаучные и специальные методы познания.

Источниковедческую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов по административному, конституционному, муниципальному и земельному праву, теории государства и права.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. понятие и нормативное регулирование государственной и муниципальной собственности

1.1. Государственная и муниципальная собственность : понятие, сущность, структура

Вопрос собственности остается главным вопросом всех коренных общественных преобразований, которые знало человечество. Это и понятно: независимо от политической природы того или иного общественного строя, от господствующих в нем идеологических взглядов преобразования в любом государстве становятся реальностью лишь с изменением форм и отношений собственности.

Следует отметить, что в соответствии со ст. 8 Конституции РФ[1] равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Тезис же о многообразии форм собственности и их равноправном взаимодействии, по сути, был выдвинут с появлением Закона СССР «О кооперации в СССР» от 25 мая 1988 г. Таким образом, 1988 год явился тем рубежом, который дал начало кардинальным изменениям в понимании форм собственности в СССР.

Отсчет отечественных разработок по праву государственной собственности следует начать с трудов академика А.В. Венедиктова [20.C.11]. Именно он в 20-х годах двадцатого столетия занялся вплотную юридическим оформлением нового института государственной социалистической собственности - собственности советского государства. Ему принадлежат основополагающие выводы по праву социалистической государственной собственности, статусу государственных предприятий, праву оперативного управления.

В 1922 г. был принят Гражданский кодекс РСФСР, в ст.ст. 52 и 53 которого особое внимание уделено государственной форме собственности. В середине 90-х годов среди ученых-цивилистов появляется идея о двойной конструкции государственной собственности. [16.C.3] В частности, С.А. Сосна предлагает дифференцировать государственную собственность на публично-правовую и частноправовую. [31.C.5] Публично-правовую разновидность автор отождествляет с понятием общественного достояния, как атрибута гражданского общества.

Частноправовая разновидность, по мнению С.А. Сосны [31.C.7], сохраняет свое нынешнее наименование - государственная собственность. Он предлагает пересмотреть ряд системных положений российского законодательства, начиная с Конституции РФ [1]. Так, «в Основном законе понятие государственной собственности должно быть заменено понятием общественного достояния, которое существует в Российской Федерации на трех уровнях, соответствующих уровням федеративного государственного устройства: федеральное (национальное) достояние народов Российской Федерации; общественное достояние субъекта РФ (республики, края, области, округа); муниципальное достояние». Смысл создания общественного достояния он видит в том, чтобы обеспечить равные возможности в обществе пользоваться природными и иными ресурсами. [19.C.2]

Эта концепция, несомненно, интересна и заслуживает пристального внимания. Бесспорно, что у части государственной собственности должен быть особый режим использования и охраны. Мы согласны с утверждением С.А. Сосны [31.C.10]о том, что, владея, пользуясь и распоряжаясь частью имущества, т.е. объектами общественного достояния, государство должно подчинять свои действия общественным интересам, которые иногда могут не совпадать с его частным интересом.

Однако эта концепция обладает рядом существенных недостатков. Автор идеи, на наш взгляд, упустил из виду такие важные объекты государственной собственности, как атомная промышленность, имущество вооруженных сил, все предприятия, производящие системы и элементы вооружения, а также некоторые другие предприятия.

Интересным является предложение В.С. Нерсесянца. Он высказывался за новую модель собственности - гражданскую собственность, «юридически означающую признание реального субъективного права каждого гражданина на равную долю во всей ранее социализированной собственности».[26.C.4]

По его мнению, «в концепции равной гражданской собственности речь идет именно о признании и закреплении равного права каждого на долю в десоциализируемой собственности, а вовсе не о вульгарном физическом делении «поровну» между гражданами самих объектов бывшей социалистической собственности, что, помимо всего прочего в принципе невозможно, поскольку равенство вообще (в том числе - и в отношениях собственности) возможно лишь в правовой форме».

Однако данную позицию критикует В.К. Андреев [17.C.22], отмечая: «Такое построение, имея философское обоснование с точки зрения категории всеобщности (абстрактно-безличностной и конкретно-индивидуальной), не выдерживает проверки с позиции формальной определенности права. Как выразить право гражданской собственности всех членов общества и право каждого в конкретных юридических формах, процедурах, механизмах и организационно-технических аспектах реализации этого права, автор не показывает. И это не случайно. Право собственности неизбежно ведет к индивидуализации его субъекта и объекта, а этого нельзя достигнуть с позиции В. Нерсесянца».[17.C.29]

В процессе преобразования отношений собственности центральное место отведено реформированию отношений по поводу государственной и муниципальной (публичной) собственности. Гражданский кодекс РФ закрепил общие юридические принципы регламентации отношений собственности в целом. В статьях 214 и 215 ГК РФ [5] определены правовые принципы функционирования отношений федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, основанные на общих подходах к праву собственности (ст.ст. 209-211 ГК РФ). Они являются исходными для всей гражданско-правовой регламентации отношений публичной собственности.

В целом, характеризуя право государственной собственности, следует выделить следующие основные признаки этого права:

• особый режим имущества (объектов права), находящегося в государственной собственности. Он обусловливается как специфическими признаками самого имущества (отражается в оборотоспособности объектов и иммунитете отдельных видов имущества от взысканий), так и целями его использования (осуществление государственных функций); [18.C.6]
• субъекты права государственной собственности. Наделение полномочиями собственника производится не в рамках гражданской правоспособности, а в силу наделения конкретного органа государственной власти публичными функциями по осуществлению правомочий собственника государственного имущества;
• особые производные вещные права, возникающие на основе права государственной собственности (право хозяйственного ведения и право оперативного управления); [35.C.71]
• наличие специальных оснований (юридических фактов) возникновения права собственности (национализация, выморочное имущество, конфискация) и прекращения права собственности (приватизация). [32.C.8]

Реформирование отношений государственной собственности предполагалось осуществлять по двум основным направлениям: первое - резкое уменьшение количества объектов, находящихся в публичной собственности (путем их приватизации); второе - улучшение управления оставшимся в публичной собственности имуществом.

Первое направление привлекло к себе приоритетное внимание законодателя. Были приняты законы: в 1991 г. - Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», в 1997 г. - Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», который утратил силу в связи с принятием в 2001 г. Федерального закона № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».[6]

Второе же направление осталось как бы в тени общественного внимания, хотя, по существу, его вряд ли можно признать менее важным, чем первое.

Говоря о государственной собственности как форме публичной собственности, следует также остановиться на другой ее форме - муниципальной собственности.

Понятие «муниципальный» вообще не использовалось в русском дореволюционном законодательстве вплоть до конца XIX в. Тогда в правовых актах России стали часто употребляться термины «городское, общественное, общинное имущество, “имущество земств”».[32.C.5]

В работе «Основы городского хозяйства» профессор Л.А. Велихов предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом» и значение термина «муниципалитет» объяснил следующим образом: «Munis, - по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а recipo - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом».[19.C.7]

Тем не менее термины «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» в 20-е годы утратили «свою общеупотребительность в СССР». В последнюю Конституцию СССР (ст. 13) были внесены изменения, поделившие государственную собственность на общесоюзную собственность, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев, областей и других административно-территориальных единиц (коммунальная собственность).

Отделение муниципальной собственности от государственной привело ее к юридическому оформлению как формы собственности наряду с государственной и частной. Однако процесс разграничения институтов публичной собственности еще не получил завершения.[23.C.5] По поводу практического разграничения права собственности продолжаются дискуссии и споры. Это создает конфликтные ситуации между федеральными органами власти и властными структурами субъектов РФ, а также между последними и муниципальными образованиями.

К примеру, вопросы передачи муниципальной собственности, собственности субъектов РФ в федеральную собственность явились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Проверяя конституционность положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, Конституционный Суд РФ принял постановление от 30 июня 2006 г.№ 8-п; определение от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П ; определение от 7 декабря 2006 г. № 542-о; определение от 2 ноября 2006 г. № 540-О, в которых указал, что с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления устанавливается порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. [22.C.54]

Причем важно заметить, что в результате проведения данных процедур необходимо учитывать волеизъявление субъекта РФ, органа местного самоуправления на такую передачу. Соответственно публичноправовые образования, осуществляющие правомочия собственника имущества, не могут в одностороннем порядке принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта РФ или в собственность Российской Федерации и обратно. При этом следует согласиться с мнением Е.С. Шугриной [35.C.11] о том, что «арбитражные суды часто не анализируют вопрос о волеизъявлении органов местного самоуправления, необходимости и компенсации органам местного самоуправления необходимых расходов» в связи с передачей имущества.

Таким образом, государство, муниципальные образования участвуют в гражданско-правовых отношениях, действуя через систему своих органов.

Однако, по мнению Ю.К. Толстого [32.C.61], «вопрос о круге субъектов права собственности в нынешнем российском законодательстве приобрел особую актуальность в связи с тем, что в последнее время у государственной собственности вроде бы появился новый субъект. Это государственные корпорации, которые прямо не могут быть отнесены ни к одному из субъектов, указанных в п. 2 ст. 212 и ст. 214 ГК РФ». [32.C.40]

В отношении муниципальных образований как субъектов публично-правовой деятельности за последние годы в юридической науке предпринято множество исследований. При этом обнаруживается явно недостаточное внимание, уделяемое изучению муниципального образования как участника гражданско-правового оборота, как собственника.

Необходимо отметить, что круг субъектов муниципальной собственности, в отличие от круга субъектов государственной собственности, определен недостаточно четко. В законодательстве употреблена только расплывчатая формулировка, из которой следует, что субъектом муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. Конституция РФ (ч. 1 ст. 130) перечисляет лишь полномочия собственника муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[12] не называет население субъектом права собственности. В пункте 2 ст. 2 ГК РФ указано, что субъектами гражданского права являются муниципальные образования: «В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования». [5]

Соответственно, если бы в ст. 51 закона № 131-ФЗ [12] было конкретное указание на то, что собственником муниципального имущества является население соответствующего муниципального образования, то у населения появились бы законные основания для контроля над действиями администрации по распоряжению муниципальной собственностью. Однако очевидно, что оперативное осуществление правомочий собственника требует строго определенного субъекта, имеющего гражданскую правоспособность, которую население как таковое не имеет.

1.2. Правовое регулирования формирования экономической основы муниципальной собственности

Согласно ст. 215 ГК РФ [5] муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. [23.C.7]

Муниципальное имущество делится на две части:

1. имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;
2. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ) [5].

Отдельные авторы, исходя из новых принципов формирования публичной собственности в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [12], предлагают отнести к муниципальной собственности:

• имущество, необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления;
• необходимое для осуществления деятельности муниципальных учреждений;
• имущество, приватизация которого запрещена. [13]

Как было отмечено, муниципальная собственность появилась путем выделения из государственной. Муниципальная собственность, формирующаяся в муниципальных образованиях России, еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании. [16.C.28]

Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельных, слабо защищенных слоев населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности. Но способы ее формирования не до конца изучены юридической теорией и практикой. [18.C.31]

Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности.

Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности. Статья 218 ГК РФ [5] посвящена основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации. Способы приобретения права собственности классифицируются на общегражданские и специальные.

Общегражданские способы еще со времен римского права принято подразделять на первоначальные и производные. Как отмечает Л.В. Щенникова [35.C.66], «к первоначальным способам возникновения права собственности относили случаи, когда право собственности на имущество устанавливается впервые либо помимо воли прежнего собственника. К производным - случаи возникновения права собственника у приобретателя по воле предшествующего собственника и с согласия самого приобретателя. Смысл и практическое значение этой классификации выражались известным римским принципом: “никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам”». [35.C.67]

По мнению Е.А. Суханова [25.C.8],«различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности делает возможным различие понятий “основания возникновения права собственности” (т.е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и “способы приобретения права собственности” (т.е. правоотношений, возникающих на основе соответствующих юридических фактов)». Таким образом, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности сводится, по его мнению, к отсутствию или наличию правопреемства, то есть преемства прав и обязанностей владельцев вещи. Также он отмечает, что «многие способы возникновения права собственности могут применяться любыми субъектами гражданского права (например, различные сделки). [32.C.76]

Имеются, однако, и специальные способы возникновения этого права, которые используются лишь строго определенными субъектами. Так, реквизиция, конфискация, национализация могут служить основанием возникновения только государственной собственности, а сбор налогов и пошлин - также и муниципальной собственности, ибо для всех других собственников они являются способами прекращения их права на соответствующее имущество».[25.C.10]

Источники формирования муниципальной собственности различны. Их можно условно разделить на две группы: общегражданские способы и способы, на основании которых может возникнуть только муниципальная собственность, т.е. специфические. Можно выделить также специальные способы формирования муниципальной собственности.

Возникновение муниципальной собственности (коммунальной), с точки зрения В. Мартемьянова, было «...связано, прежде всего, с безвозмездной передачей в местное хозяйство Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами принадлежащего им имущества. Возможны также и акты передачи в муниципальную собственность предприятий, организаций, учреждений, их структурных подразделений, а также иных объектов, относящихся к другим формам государственной собственности, если они имеют особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, для функционирования местного хозяйства». [24.C.72]

Рассматривая вопросы имущественного комплекса муниципального образования, Е.Г. Анимица и А.Н. Рябцев выделяют три способа его формирования. Первый способ реализуется в порядке разграничения и передачи объектов федеральной и областной собственности в муниципальную. Второй способ осуществляется в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений, а также предприятий смешанной формы собственности с долей муниципального образования. Третий способ - это приобретение имущества по сделкам и иным правовым основаниям. В муниципальную собственность может быть приобретено имущество, которое имеет собственника на основании договоров купли-продажи, дарения, иных сделок об отчуждении этого имущества.

В случае и в порядке, предусмотренных ГК РФ [5], право муниципальной собственности возникает на имущество при переработке вещей, самовольной постройке, находке, существовании на территории города бесхозных вещей и по другим основаниям.

Специфическим способом приобретения права собственности, присущим исключительно муниципальной форме собственности, является обращение в муниципальную собственность бесхозяйных недвижимых вещей. Согласно общему правилу, установленному в ст. 225 ГК РФ [5], бесхозяйные недвижимые вещи подлежат учету и последующему обращению в муниципальную собственность того муниципального образования, на территории которого они обнаружены. Однако можно согласиться с С.А. Хохловым в том, что если муниципалитет «никаких мер не будет принимать, то они, в конечном счете, могут быть приобретены в силу приобретательной давности теми, кто добросовестно и открыто ими владел».[34.C.20]

Одним из видов бесхозяйных вещей, а также специфическим основанием приобретения права собственности муниципальным образованием является находка. В соответствии с п. 3 ст. 227 ГК РФ [5] нашедший вещь вправе сдать ее в орган местного самоуправления.

В связи с этим для обеспечения прав собственника, потерявшего вещь, а также поощрения нашедшего уведомлять о находке орган местного самоуправления должен иметь право в случае, если нашедший не выполнил свои обязанности, установленные ст. 227 ГК РФ [5], требовать в судебном порядке передачи находки.

К специфическому способу возникновения права собственности муниципального образования относится поступление в муниципальную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать собственнику. Согласно п. 2 ст. 238 ГК РФ указанное имущество может перейти в собственность муниципального образования по его заявлению с соблюдением установленного порядка. Таким образом, прекращение права собственности граждан и юридических лиц является основанием для приобретения права собственности муниципальными образованиями.

При отчуждении имущества, которое не может принадлежать лицу в силу закона, изъятие его допускается только на основании решения суда и, по общему правилу, не ранее чем по прошествии одного года со дня приобретения такого имущества.[32.C.45] Реализация изъятого имущества производится на публичных торгах с последующей передачей денег собственнику за вычетом расходов по проведению торгов либо по оплате комиссионных услуг, если реализация проводилась на комиссионных началах.

В муниципальную собственность может перейти недвижимое имущество, выкупленное у собственника для муниципальных нужд, в том числе в связи с изъятием земельного участка в соответствии со ст. 239 ГК РФ [5]. Это тоже один из способов приобретения права собственности муниципальным образованием. Изъятию недвижимости у собственника должно предшествовать принятие недвижимых вещей на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся, и (или) решение суда. [23.C.5]

Изъятие этого имущества происходит вместе с изъятием земельного участка. Акт об этом может выносить орган федеральной или региональной власти, при несогласии собственника по истечении двух лет заинтересованное лицо обращается с этим требованием в суд. [18.C.33]

Согласно п. 1 ст. 239 ГК РФ [5] изъятие недвижимости у другого лица для муниципальных нужд осуществляется ввиду ненадлежащего использования земли путем выкупа или с публичных торгов.

К специальным способам формирования муниципальной собственности можно отнести следующие:

• разграничение и передача объектов из федеральной собственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собственность,
• на основании концессионных соглашений. [35.C.11]

Муниципальные образования в настоящее время могут создавать и использовать имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, на основании концессионных соглашений. Многие развитые страны и страны с переходной экономикой давно успешно привлекают инвестиции, используя договорные отношения - концессионные соглашения - между государством (муниципалитетом) и частным инвестором. Инвесторам сегодня нужны эффективные механизмы вложения и гарантирования инвестиций в отрасли экономики России, в которых должно быть обязательное присутствие государства и муниципальных образований. В связи с этим с целью привлечения инвесторов в государственные (муниципальные) инфраструктурные объекты 21 июля 2005 г. был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». [11]

К сожалению, практика заключения концессионных договоров, целью которых является привлечение частных инвестиций в строительство и реконструкцию объектов государственной и муниципальной инфраструктуры, практически отсутствует. В Законе определен исчерпывающий перечень объектов концессионного соглашения (в отличие от инвестиционных соглашений): объекты коммунального хозяйства, транспорт общего пользования, автомобильные дороги и др. Однако заключать концессионное соглашение, объектом которого будут автомобильные дороги, инвестору невыгодно, так как доходов иметь он не будет, поскольку пользование дорогами бесплатное.

Что касается объектов здравоохранения, образования, культуры, спорта, то все они в настоящее время находятся на праве оперативного управления, их реконструкция осуществляется за счет средств местных бюджетов. Кроме того, концессионные соглашения заключаются по результатам проведения конкурса, на подготовку документов для конкурса уходит много времени. В связи с этим желающих заключать указанные договоры нет. [21.C.42]

Однако в процессе формирования муниципальной собственности наибольшее значение имеет передача объектов государственной собственности в муниципальную собственность. Это один из основных способов приобретения права собственности муниципальными образованиями. Если же муниципальное имущество не будет соответствовать принципу целевого характера, то оно «будет отчуждено и перепрофилировано в рамках завершающего этапа формирования муниципальной собственности в результате разграничения собственности». [23.C.8]

При этом на практике возникают споры о передаче объектов из одной формы собственности в другую, которые разрешаются, в том числе в судебном порядке.

Итак, основываясь на изложенном материале, следует сделать некоторые выводы. Все способы формирования муниципальной собственности можно условно разделить на две группы: общегражданские и специальные. Общегражданские способы подразделяются на первоначальные и производные.

Что касается общегражданских способов, то муниципальные образования, согласно ст. 124 ГК РФ [5], выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Муниципальные образования в условиях рыночной экономики могут приобретать и приумножать объекты муниципальной собственности разными способами, от обычной производственной деятельности муниципальных предприятий до различного рода гражданско-правовых сделок с имуществом, прежде всего на основании договоров купли-продажи, дарения и иных сделок об отчуждении этого имущества. [32.C.11]

Право муниципальной собственности может возникнуть и по иным основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, т.е. специальными способами, присущими исключительно муниципальной форме собственности: в результате поступления в муниципальную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать собственнику; отчуждения недвижимого имущества помимо воли собственника в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится; обращения в муниципальную собственность бесхозяйных недвижимых вещей, находки, безнадзорных животных; обращения в собственность самовольной постройки в черте муниципального образования и другие виды.

Принимая во внимание вышесказанное, важно заметить, что способы формирования муниципальной собственности, длительность и масштабы этого процесса зависят от многих факторов: от степени развития местного самоуправления, финансовых возможностей, урегулированности законодательной базы. В настоящее время в законах не разработан четкий механизм, который способствовал бы разграничению права государственной и муниципальной собственности. [29.C.31]

Таким образом, формирование системы муниципальной собственности является незавершенным процессом, реализовать который можно с развитием законодательства и рыночных реформ в экономике России. Для этого необходимо принять нормативный правовой акт в форме федерального закона, который бы системно вобрал в себя все аспекты правового регулирования обозначенного процесса. При этом нужно учитывать, что разграничение права государственной и муниципальной собственности на основе разграничения публично-властных полномочий должно обеспечивать учет и согласование интересов не только Российской Федерации, субъектов РФ, но и муниципальных образований с целью сохранения их имущественной самостоятельности.

В данном законе должны быть предусмотрены основные способы возникновения права муниципальной собственности: в результате разграничения государственной и муниципальной собственности; путем передачи объектов федеральной собственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; путем получения продукции, плодов и иных доходов от использования муниципальной собственности; путем создания новых объектов муниципальной собственности за счет средств местных бюджетов, притока частных инвестиций на основании концессионных соглашений.

Выводы:

Муниципальная собственность, равно как и государственная собственность, нужна для решения задач, стоящих перед государством и муниципалитетами. Если правильно использовать объекты собственности в хозяйственной деятельности публичных образований, то можно извлекать соответствующую прибыль и направлять ее в бюджеты всех уровней.

Поэтому Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования заинтересованы в увеличении массы тех объектов, которые окажут действительную помощь в их развитии.

Однако для повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества должен быть разработан механизм их разграничения.

До сегодняшнего дня этот процесс не завершен по причине отсутствия закона, который бы урегулировал возникающие спорные вопросы по отнесению объектов собственности к различным уровням. В законе должны быть указаны принципы и критерии разграничения права государственной и муниципальной собственности, чтобы не было споров между различными субъектами права собственности.

Глава 2. Актуальные проблемы разграничения права государственной и муниципальной собственности

2.1. Определение принадлежности имущества Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям

Процесс законодательного и фактического разграничения права государственной собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями «связан с масштабными имущественными преобразованиями и активным движением имущественных объектов между публично-правовыми образованиями вслед за разграничением полномочий между ними». Этот процесс вызвал необходимость установления четкой системы критериев и процедур ее разделения, однозначного и исчерпывающего определения видов имущества, право на которое закрепляется исключительно за Федерацией, ее субъектами либо за муниципальными образованиями. [32.C.11]

При определении критериев разграничения права государственной (федеральной и государственной собственности субъектов РФ) и муниципальной собственности следует исходить из перечня вопросов государственного значения (находящихся в ведении Российской Федерации, ее субъектов и совместном ведении) и вопросов местного значения.

Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”» процесс разграничения полномочий между уровнями власти должен сопровождаться разграничением объектов собственности, необходимых для осуществления этих полномочий.[27]

В том случае, если функции между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления точно разграничены, определение пообъектного состава передаваемой собственности представляется естественным. [23.C.12]

Как справедливо отметил Г.А. Гаджиев, ст. 26.11 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ ограничивает право публичного собственника иметь в собственности любое имущество, так как из содержания данной статьи следует, что в собственности субъектов РФ может находиться лишь то имущество, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих полномочий. В отношении муниципальной собственности избран такой же подход. Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований.[22.C.45]

По его мнению, существует «... единое право собственности, предполагающее, что у всех субъектов права, признаваемых собственниками, имеются одинаковые полномочия, и государство должно обеспечивать равную защиту прав всех собственников, в том числе путем отказа от неоправданных ограничений объектного состава имущества, которое может принадлежать публичным собственникам». [22.C.47]

Поэтому считаем, что в законодательстве должны быть установлены критерии разграничения права собственности, а не конкретный перечень объектов права государственной и муниципальной собственности. Между тем на разных этапах развития нашего государства предлагались разные критерии разделения права публичной собственности, так как это зависело от политической и экономической ситуации в стране.

Чтобы выявить критерии разграничения права государственной и муниципальной собственности, нужно видеть разграничение в самой государственной собственности, которая разделена на две крупные и относительно автономные подсистемы - федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов Федерации.[34.C.6]

Они представляют собой два самостоятельных объекта управления с присущими им общими закономерностями, свойственными системе государственной собственности в целом, а также специфическими признаками, заключающимися, прежде всего, в особом составе участников со стороны собственника, а также в составе объектов, входящих в государственную собственность соответствующего вида. [21.C.7]

Необходимо отметить, что процесс разграничения государственной собственности между федеральным и областным уровнями к настоящему времени еще не завершился. Поэтому не исключена возможность передачи в собственность области объектов, находящихся в собственности Российской Федерации. Главным условием такой передачи является достижение взаимных договоренностей с учетом интересов как Российской Федерации, так и области. Правовой базой этого процесса выступает ст. 72 Конституции России[1] и Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ [12].

При разграничении собственности на природные ресурсы, в том числе на землю, для их правильного использования необходимо учитывать интересы населения всего Российского государства.

Реальным шагом в направлении разграничения государственной и муниципальной собственности на землю явился принятый 25 октября 2001 г. Земельный кодекс РФ . [2]

Однако до сих пор возникают проблемы при разграничении права государственной собственности на землю. Так, один и тот же земельный участок в силу законодательства может быть отнесен как к собственности Российской Федерации, так и к собственности субъектов РФ и муниципальных образований. [32.C.7]

Например, некоторые особо охраняемые природные территории регионального значения в ряде случаев расположены в границах лесного фонда. В то же время, согласно действующему законодательству об особо охраняемых природных территориях, в их границах допускается наличие земельных участков, относящихся к собственности муниципальных образований. В такой ситуации установление собственника указанных земельных участков затруднительно. Если определять собственника по признаку отнесения к лесному фонду, то им должна быть Российская Федерация. А если собственника определять по признаку отнесения к территории особо охраняемой природной территории регионального значения, то собственником должен быть субъект РФ. Если же такой земельный участок занят жилыми зданиями и объектами социально-культурного назначения, то он должен относиться к собственности муниципального образования.[21.C.10]

Дополнительные трудности в проводимой работе вызваны также применением такого критерия разграничения государственной собственности, как отнесение расположенного на соответствующих землях имущества к собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

В результате разграничения государственной собственности на землю должен определиться собственник каждого земельного участка, не находящегося в собственности гражданина или юридического лица. Им может стать Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. С возникновением права собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на земельные участки связано наступление важных правовых последствий. [24.C.6]

Очевидно, что разграничение права государственной собственности на землю не может протекать бесконфликтно. Имеется множество факторов, многообразные пересекающиеся интересы публичных образований, которые будут способствовать возникновению коллизий и споров между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями. [32.C.10]

На основании Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [9] земельные участки подлежат обязательной постановке на государственный кадастровый учет. В Тюменской области такую деятельность осуществляет Управление федерального агентства кадастров объектов недвижимости по Тюменской области.

Изготовление и проведение кадастрового учета земельных участков производится за счет правообладателей участков. Однако в связи с отсутствием финансирования большинство организаций и учреждений не могут выполнить межевание своих земель (воинские части, подразделения Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, пожарные части, почтовая федеральная связь и др.).

В соответствии с данным законом [10] Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости дало указание о проведении работ по инвентаризации сведений ранее учтенных земельных участков. Завершение этих работ полностью сняло бы проблему кадастрового учета, так как разграничение государственной собственности на землю проводится по участкам, на которые оформлены правоподтверждающие документы (особенно по участкам, права на которые возникают в соответствии с федеральными законами).

Разграничение государственной собственности на землю должно завершиться оформлением права соответствующего публичного образования в Управлении федеральной регистрационной службы по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ред. от 7 апреля 2010 г.).[7]

Следует отметить, что, согласно федеральным законам от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса РФ”, Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” [7] и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» , распоряжение земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них.

Вопросы разграничения права государственной и муниципальной собственности на землю, как было отмечено выше, регулируются также законами субъектов Российской Федерации.

Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 предусматривало такую процедуру и для разграничения государственной собственности на предприятия, здания, сооружения. Данная процедура включала составление перечней объектов, передаваемых в государственную собственность субъекта РФ, муниципальную собственность. [

В отношении объектов, не включенных в реестры или перечни объектов государственной и муниципальной собственности, также возникают споры. При разрешении споров о праве собственности на них арбитражный суд руководствуется приложениями №№ 1 -3 к Постановлению Верховного Совета РФ № 3020-1 (Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).[28]

Разграничение объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность предполагается осуществить отдельным федеральным законом (п. 4 ст. 2, п. 2 ст. 63 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ). [12]

В связи с отсутствием закона о разграничении собственности, впредь до его принятия, согласно п. 2 ст. 63 Федерального закона № 73- ФЗ, приостановлена приватизация объектов культурного наследия федерального значения, а также регистрация права федеральной собственности и права собственности субъектов РФ на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности. [29.C.11]

Указанная правовая норма остановила процесс привлечения частных инвестиций в восстановление и реконструкцию объектов культурного наследия посредством их приватизации, а также путем передачи их в аренду, так как распоряжение, в том числе отчуждение, указанными объектами требует первоначальной регистрации прав собственности государства на эти объекты. Отсутствие законодательного акта о разграничении объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности, отрицательно сказывается, в первую очередь, на положении самих объектов культурного наследия, которые в большинстве своем находятся в плачевном состоянии, так как их содержание и реставрация не финансируются. По существу, неопределенность собственника каждого конкретного объекта культурного наследия, несущего бремя его содержания и ответственность за его сохранение, приведет в скором времени к утрате многих объектов, являющихся историческим и культурным достоянием народов Российской Федерации. [35.C.6]

Порядок приватизации объектов культурного наследия установлен Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[6]. В нем предусмотрены обязательства по содержанию, сохранению и использованию объекта (охранные обязательства), которые принимает на себя собственник такого объекта при его приватизации. Порядок подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия определен Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2002 г. № 894. [15]

До принятия соответствующего федерального закона, регламентирующего порядок разграничения государственной собственности в отношении объектов культурного наследия, сохраняет свою силу Постановление № 3020-1. Таким образом, на дату вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ преобладающая часть объектов культурного наследия уже прошла процедуру разграничения государственной собственности. Не коснулась эта процедура лишь незначительной части объектов культурного наследия регионального значения, а также узкого круга объектов культурного наследия, не обладавших статусом памятников федерального значения на момент вступления в силу Постановления № 3020-1 и отнесенных к указанной категории Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 г. № 176.

В то же время, по нашему мнению, отдельные положения Постановления № 3020-1 не соответствуют реалиям сегодняшнего дня. Подтверждением сказанному являются судебные дела, связанные с трудностями в определении собственности того или иного объекта. 20 октября 2005 г. Конституционный Суд РФ вынес определение № 443 по результатам обращения одной из частных фирм с жалобой, в которой оспаривались отдельные положения Закона г. Москвы «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры».[13]

Таким образом, дискуссии по вопросу о разграничении права собственности на памятники истории и культуры по-прежнему остры и актуальны.

Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 7Э-ФЗ проведено разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в области охраны и сохранения объектов культурного наследия. Федеральные органы власти реализуют полномочия в отношении памятников истории и культуры федерального значения, органы государственной власти субъектов Федерации - в отношении памятников истории и культуры регионального и местного значения. Вопросы определения порядка и правил сохранения объектов культурного наследия (установление общих принципов сохранения) отнесены к компетенции федеральных органов исполнительной власти.[35..21]

Данная проблема может быть решена путем разграничения права собственности на объекты культурного наследия. Для этого необходимо завершить комплексную инвентаризацию объектов культурного наследия; обеспечить регистрацию объектов культурного наследия в Едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации. [23.C.33]

При решении вопроса о разграничении права собственности нужно учитывать не только историко-культурный критерий, но и то, в состоянии ли соответствующий собственник обеспечить финансирование и сохранность этого объекта, поскольку в настоящее время, в частности, в Тюменской области только 20 % объектов культурного наследия (памятников и ансамблей) находятся в хорошем состоянии, 24 % - в неудовлетворительном состоянии и реставрируются, 56 % - в удовлетворительном состоянии.[33]

Представляется также необходимым:

• определить порядок и условия передачи объектов культурного наследия из одной формы собственности в другую, в общую (долевую) собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность;
• исходить из недопустимости приватизации достопримечательных мест, являющихся центрами исторических поселений или фрагментами градостроительной планировки и застройки, местами бытования народных художественных промыслов, памятников религиозного значения, мавзолеев, некрополей и некоторых иных разновидностей памятников;
• установить, что паспорт объекта культурного наследия должен содержать сведения об условиях доступа граждан к объекту культурного наследия;
• законодательно установить исчерпывающий перечень требований и ограничений по функциональному использованию объектов культурного наследия;
• законодательно установить возможность безвозмездного изъятия в судебном порядке (прекращения права собственности (пользования) приватизированного объекта культурного наследия, если собственник (пользователь) указанного объекта культурного наследия не соблюдает установленных в отношении данного объекта требований по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту, охранных обязательств или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения;
• законодательно усовершенствовать механизм осуществления государственного контроля за состоянием и использованием объектов культурного наследия, обеспечив неукоснительное соблюдение собственниками (пользователями) объектов культурного наследия установленных требований и реализацию мер по понуждению указанных лиц к надлежащему исполнению данных требований. [35.C.21]

В целом можно заключить, что наряду с совершенствованием законодательства в области разграничения права собственности на объекты культурного наследия, необходимо устранять существующие противоречия в правовом регулировании отношений по поводу разграничения права государственной и муниципальной собственности на земельные участки. При этом нужно учитывать те цели, достичь которые государство стремится в процессе разграничения права собственности на землю.

Во-первых, это процесс реализации закрепленного в Конституции Российской Федерации [1] положения о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Следует отметить, что стремление определить конкретного «хозяина» земли в виде Российской Федерации, субъекта РФ либо муниципального образования будет способствовать таким процессам, как:

• вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание в России регулируемого государством земельного рынка и его инфраструктуры;
• перераспределение земли и передача ее эффективным хозяйствующим субъектам. [23.C.34]

Во-вторых, важно заметить, что необходимость проведения разграничения государственной собственности на землю обусловлена также принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

В-третьих, это экономическая составляющая. Разграничение государственной собственности на земли федерации, субъектов федерации и муниципальных образований даст дополнительный источник доходов для соответствующего бюджета. [35.C.12]

До настоящего времени в области разграничения права государственной и муниципальной собственности наблюдается различное правовое регулирование. Этот процесс осуществляется законами, подзаконными актами, однако «одновременное действие большого массива нормативных актов не только не способствует четкому и объективному разграничению государственной собственности, но и становится причиной правовых коллизий».

В связи с этим необходимо существенно переработать Постановление № 3020-1 с точки зрения его содержания, в результате чего должен появиться новый законодательный акт федерального уровня о разграничении права государственной и муниципальной собственности, в котором четко и однозначно будут изложены как затронутые нами вопросы, так и иные.

Поэтому будущий федеральный закон должен установить критерии отнесения тех или иных объектов к собственности Федерации или субъекта Федерации, а также муниципального образования, принципы и процедуру передачи этих объектов. Отправной точкой в этом вопросе должно стать разграничение предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, закрепленное в ст.ст. 71-73 Конституции РФ [1], Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ [12], а также отраслевое законодательство в части, не противоречащей Конституции. Так, известно, что Российская Федерация осуществляет суверенные права и юрисдикцию в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны, следовательно, речь о праве собственности как таковом здесь идти не должна. Неоспорим приоритет Российской Федерации во владении природными ресурсами, субъект Федерации может ими пользоваться. Известно, что существуют объекты, составляющие федеральную имущественную казну с особым режимом, куда относятся государственный резерв (имущество, здания, земля, недра) и музейный фонд РФ. [26.C.7]

Таким образом, к федеральной собственности должно относиться то имущество, которое отвечает следующим критериям: имеет особое стратегическое значение для государства и общества в целом; необходимо для осуществления публично-властных полномочий; необходимо для выполнения социальных функций государства; необходимо для обеспечения стабильности экономической системы государства. Собственность субъекта РФ строится по подобию федеральной собственности, но в рамках своего региона. [21.C.32]

В собственности субъекта РФ может находиться имущество, необходимое ему для реализации его полномочий, закрепленных нормативными актами. Что касается муниципальной собственности, то ее формальный критерий определяется территориальной привязкой, т.е. речь идет о собственности конкретного, определенного региона, а еще точнее

• живущего на его территории населения. К муниципальной собственности должны быть отнесены объекты, необходимые для осуществления публичных функций на местном уровне и решения социальных задач.[23.C.7]

2.2. Правовое регулирование приобретения права собственности Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями

Наше государство может передавать свою собственность как в государственную собственность субъектов РФ, так и в муниципальную собственность. Объекты собственности указанных публично-правовых образований могут передаваться обратно в федеральную собственность.

Постановление № 3020-1 разграничило государственное имущество на три самостоятельных вида: объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности; объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; объекты, относящиеся к муниципальной собственности. [35.C.45]

Оформление передачи объектов в собственность должно было осуществляться в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Процедура передачи объектов собственности разделена на два этапа и регулируется ч. 11 ст. 1 54 Федерального закона от 22 августа 2003 г. № 122-ФЗ[12], Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».[15]

На первом этапе составляются и утверждаются перечни объектов собственности, на втором этапе осуществляется оформление прав собственности.

Рассматриваемым Законом предусмотрен и обратный порядок передачи объектов, то есть порядок принятия объектов муниципальной собственности в государственную собственность области. Причем согласно ранней редакции закона принятие объектов муниципальной собственности в собственность областную осуществлялось при условии несоответствия целевого назначения объекта муниципальной собственности предметам ведения местного самоуправления или его избыточности для вопросов местного значения, а также при недостаточности средств на содержание объекта муниципальной собственности и при невозможности или нецелесообразности отчуждения его иными способами. [35.C.34]

В действующей редакции закона эта статья исключена, а основанием для принятия объектов муниципальной собственности в государственную собственность области являются предложения органов местного самоуправления, которые должны быть зарегистрированы в Департаменте имущественных отношений области. В недельный срок со дня поступления они должны быть рассмотрены. В месячный срок по ним должно быть подготовлено заключение. После этого губернатор области принимает решение в течение месяца и издает распоряжение о принятии объектов муниципальной собственности в государственную собственность области.

В Ханты-Мансийском автономном округе также был принят закон от 28 июня 2007 г. № 76-оз «О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности Ханты-Мансийского района, между Ханты-Мансийским районом и вновь образованными в его границах сельскими поселениями».[33]

Однако необходимо отметить, что регулирование порядка передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность и передача органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми законодательно наделяются местные органы, не всегда осуществляются на практике в объемах, соразмерных передаваемым полномочиям. [18.C.21]

Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, редко предусматривается одновременно с принятием таких решений. Проблема заключается в том, что решение о передаче имущества принимается, а средства на содержание этого имущества не выделяются до момента регистрации права собственности. Поэтому приходится ждать, пока будет скорректирован областной бюджет, а на практике этот процесс затягивается.

Существуют проблемы и другого порядка. Так, объекты, относящиеся к исключительной собственности Российской Федерации (земли, воды, природные объекты, средства внебюджетных государственных фондов, федеральные предприятия, объекты исторического и культурного наследия) передаются в собственность субъектов РФ с существенными нарушениями действующего законодательства (в частности, ст. 71 Конституции РФ[1], Постановления № 3020-1).[32.C.10]

Практически повсеместно не соблюдается порядок передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность; документы на передачу имущества направляются без учета мнения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом России; нарушаются сроки направления в Правительство РФ документов для решения вопроса о передаче федеральной собственности в собственность субъекта Федерации.[22.C.5] Имущественные комплексы предприятий федеральной собственности вносятся в уставной капитал вновь создаваемых коммерческих организаций, а впоследствии незаконно продаются на аукционах. Для оценки высвобождаемого военного имущества привлекаются независимые оценщики, не имеющие необходимых оценочных лицензий и полиса страхования гражданской ответственности, связанной с оценкой рыночной или иной стоимости, вразрез с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».[10]

По-прежнему на практике возникают проблемы, связанные с учетом и регистрацией права собственности объектов государственной и муниципальной собственности. Отсутствует механизм воздействия на юридических лиц, которые не исполняют положение об учете имущества и порядке ведения реестра имущества. Сам процесс учета является долгим и трудоемким. Информация об объектах собственности и объектах, находящихся на другом вещном праве, до сих пор предоставляется в соответствующие территориальные органы не на электронных, а на бумажных носителях. Кроме того, продолжает осуществляться постановка на учет объектов, не прошедших регистрацию.

Чтобы осуществить учет объектов собственности, необходимо зарегистрировать их в учреждении юстиции. Пленум Высшего Арбитражного Суда в постановлении от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разъяснения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» разъяснил, что документом, подтверждающим право собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр собственности.[32.C.51]

Как отмечает К.И. Скловский [30.C.11], внесение имущества в реестр федеральной собственности или реестр собственности субъекта Федерации «является юридическим основанием для отнесения имущества к федеральной собственности или собственности субъектов Федерации». До момента внесения объектов в соответствующий реестр таким документом является перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». [15]

В случае возникновения спора о праве собственности на объекты, не включенные в реестры (перечни), либо по поводу необоснованного включения в таковые судам необходимо с учетом конкретных обстоятельств дела разрешать спор о праве собственности по существу применительно к критериям разграничения государственной собственности по уровням, содержащимся в приложениях №№ 1-3 к Постановлению № 3020-1. [32.C.45]

Что касается учета федерального имущества, то он установлен Положением об учете федерального имущества, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447. В нем рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления разработать соответствующие положения об учете государственного имущества субъектов РФ и муниципального имущества.

В Тюменской области порядок ведения Реестра государственного имущества в настоящее время установлен Постановлением Правительства Тюменской области от 24 февраля 2009 г. № 58-п «Об утверждении Положения об учете государственного имущества и порядке ведения реестра государственного имущества Тюменской области». Согласно этому постановлению учету подлежит областное имущество, учитываемое либо подлежащее учету на балансе у юридического лица и находящееся как на территории Тюменской области, так и за ее границами, а также иное имущество, составляющее казну Тюменской области. [33]

Функцию учета областного имущества осуществляет исключительно Департамент имущественных отношений Тюменской области. Имущество считается учтенным в областной собственности после государственной регистрации права собственности области на данное имущество и предоставления в Департамент свидетельства о государственной регистрации (если в соответствии с законом такая регистрация необходима) и включения такого имущества в реестр государственного имущества Тюменской области.[33]

С нашей точки зрения, необходимо усовершенствовать автоматизированную систему учета областного имущества. Она будет включать в себя систематизированные данные обо всех объектах областной собственности (областные унитарные предприятия, областные государственные учреждения, пакеты акций, находящиеся в областной собственности, земля и иное недвижимое имущество), включая и экономические показатели его использования.

Для реализации данного мероприятия потребуется разработка единой системы показателей учета, контроля и анализа областного имущества (земля плюс недвижимость), правил и процедур обновления данных, реализации мер ответственности за предоставление недостоверной информации, а также других мер, способствующих качественному обеспечению процесса управления областным государственным имуществом и его приватизации. Эти показатели должны стать основой усовершенствованного программного обеспечения учета и ведения реестра государственного имущества области. Необходимо также предусмотреть возможность использования данного программного продукта органами местного самоуправления для нужд муниципальных образований.[22.C.20]

Следует отметить, что такие реестры созданы не везде, и не всегда они открыты. Поэтому необходимо закрепить в федеральном законодательстве положения, способствующие полной информированности жителей субъектов РФ и муниципальных образований о составе и порядке использования объектов государственной и муниципальной собственности. [32.C.54]

Так, в отношении муниципального имущества предлагается закрепить обязанность органов местного самоуправления не только вести учет муниципального имущества, но и определить принципы ведения такого учета. В частности, такие принципы, как обязательность занесения в реестр всех объектов муниципального имущества; достоверность и полнота информации о каждом объекте учета; открытость, гласность и общедоступность данных реестра для любого заинтересованного лица).

Регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования на недвижимое имущество, в том числе на земельные участки, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [7], постановлениями Правительства РФ от 31 августа 2000 г. № 648 «Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности», от 30 июня 2006 г. № 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю».

Учитывая актуальность данного вопроса на практике, с целью разрешения сложившейся проблемы при регистрации права соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации либо муниципальным образованием на земельный участок непосредственно в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним, необходимо внести дополнения в ст. 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [7]в части обязания лица, обратившегося с заявлением о регистрации права собственности на земельный участок, предоставлять согласие уполномоченных органов двух других потенциальных собственников на регистрацию права собственности третьего публичного субъекта.

В связи с этим необходимо проработать вопросы классификации объектов и информационной совместимости, взаимной увязки реестров объектов по горизонтали (классификация объектов по различным основаниям) и по вертикали (сообщение между реестрами федеральной собственности, государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности), тем самым разрешая задачу комплексной информации о каждом объекте управления (особенно это необходимо в тех случаях, когда осуществляется переход объектов из одной формы собственности в другую); реестры всех уровней сделать открытыми, гласными и общедоступными.

Выводы:

Таким образом, по поводу порядка передачи имущества и приобретения права государственной и муниципальной собственности, в том числе в связи с перераспределением публичных полномочий, возникают спорные вопросы между публичными собственниками. Хотя Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ устанавливает правовое регулирование отношений по безвозмездной передаче имущества, находящегося в собственности субъектов Федерации и муниципальных образований в федеральную собственность и обратно. При этом не допускается принятие решений о передаче имущества в одностороннем порядке. Такие решения должны приниматься на основе договоренностей по предлагаемым перечням от соответствующих публичных образований, чтобы между ними не возникали конфликты, являющиеся предметом неоднократного рассмотрения на заседаниях как Конституционного Суда РФ, так и арбитражных судов.

В то же время принятые нормативные правовые акты не только не устранили существовавшие ранее противоречия в правовом регулировании отношений по поводу приобретения права собственности Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, но и способствовали возникновению новых. Поэтому делать вывод о наличии системного правового регулирования отношений в этой сфере преждевременно, так как проблемы правового регулирования, пробелы федерального законодательства не дают возможность бесконфликтно осуществить передачу имущества от одного публичного собственника другому и оформить право собственности соответствующих субъектов.

Кроме того, в настоящее время разграничение государственной и муниципальной собственности и ее передача осуществляются не в массовом порядке, поэтому в будущем после состоявшегося разграничения возможно применение договорных форм передачи имущества, т.е. на данные отношения должны распространяться в полном объеме нормы Гражданского кодекса Российской Федерации.

Заключение

Таким образом, подводя итог рассмотрению государственной и муниципальной собственности как форм публичной собственности, важно заметить, что имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, используется не только для осуществления публичных функций, хотя «публичная собственность является непременным спутником любой государственности». Государство и муниципальные образования активно участвуют в гражданских правоотношениях. Эффективность таких правоотношений во многом обеспечивается механизмом разграничения права собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В целях закрепления подобного механизма, по нашему мнению, необходимо разработать и принять специальный закон о собственности и порядке разграничения права государственной и муниципальной собственности с учетом единых принципов, таких как:

• соответствие разграничения государственного и муниципального имущества установленному законодательством РФ разграничению полномочий по решению вопросов государственного и местного значения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями;
• целевой характер использования имущества, необходимого для осуществления возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления полномочий;
• оптимальное использование объектов государственного и муниципального имущества исходя из их назначения;
• равенство прав Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при осуществлении разграничения государственного и муниципального имущества;
• соблюдение условий гласности и прозрачности проводимых процедур при разграничении объектов собственности;
• подотчетность и подконтрольность всех участников процесса разграничения.

В этом законе необходимо четко определить субъектов собственности, способы приобретения, использования и отчуждения различных форм собственности, границ их действия, пределов осуществления правомочий собственников, правил пользования собственностью.

Список использованных правовых актов и литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)
3. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)
4. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 31.10.2016)
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 07.02.2017)
6. Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016)
7. Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)
8. Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 23.05.2016) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"
9. Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О кадастровой деятельности" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)
10. Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 05.07.2016) "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)
11. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О концессионных соглашениях"
12. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017)
13. Закон г. Москвы от 14.07.2000 N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры"
14. Указ Президента РФ от 22.07.1994 N 1535 (ред. от 07.12.2016) "Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года"
15. Указ Президента РФ от 22.12.1993 N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"
16. Абидова Ю.М. К вопросу об определении объектов муниципальной собственности в условиях нового этапа реформирования системы местного самоуправления в России // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2014. № 4
17. Андреев В.К. Право собственности. М.: Бек, 1993.
18. Барсукова В.А. Проблемы отчуждения и перепрофилирования муниципального имущества как завершающего этапа формирования муниципальной собственности в результате разграничения собственности // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2016. № 2.
19. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л.: Госиздат, 1928.
20. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1948.
21. Винницкий А.В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2016. № 5
22. Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2016. № 12
23. Джагарян А., Джагарян Н. Муниципальная собственность в современной России: достояние местных сообществ и материальная основа государственности // Сравни¬тельное конституционное обозрение. 2016. № 2
24. Мартемьянов В. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР // Хозяйство и право. 1990. № 9. С. 17.
25. Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М.: Юристъ, 2015
26. Нерсесянц В.С. Право гражданской собственности как основа цивилизма: концепция общественного договора // Журнал российского права. 2001. № 6.
27. О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374: ред. от 16 июля 2016 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 25. Ст. 2734; 2016. № 30. Ст. 3824.
28. Определение Конституционного Суда РФ от 20 окт. 2005 г. № 443-о. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
29. Петров А.Ю. Судебные споры о праве собственности на объекты жизнеобеспечения между субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием // Законодательство. 2015. № 7.
30. Скловский К.И. Применение гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы. М.: Статут, 2014
31. Сосна С.А. Государственная собственность: есть ли предел приватизации // Государство и право. 2014. № 12.
32. Толстой Ю.К. Субъекты права собственности в российском законодательстве // Хозяйство и право. 2016. № 4.
33. Тюменская область сегодня. 2016. 11 марта. № 40.
34. Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Вестник Высшего Арбитражного Суда Рос. Федерации. 2013. № 8
35. Шугрина Е.С. Особенности арбитражной практики по некоторым вопросам муниципальной собственности // Российский юридический журнал. 2016. № 1
36. Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М.: Бек, 1996.