Понятие функций государственного и муниципального управления

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время процесс интеграции Российской Федерации в мировую экономику связан с глобальными угрозами и экономическим кризисом. Это происходит в рамках внутренней трансформации политического и экономического секторов, формирования новых социальных структур.

В силу глобальной политической и экономической нестабильности вопрос эффективности государственного управления и необходимости его реформирования с целью оптимизации национального развития стал приоритетным для России. Знание критериев эффективности государственного и муниципального управления, качественный процесс исполнения закрепленных за ним функций поможет государству выйти на новый уровень понимания административной политики.

Между тем, стоящие перед страной вызовы детерминируют государственное управление как динамичную систему, которая способна адаптировать институты государственной власти, главным образом, исполнительной, к стремительно меняющимся в ходе структурных реформ потребностям населения.

Сегодня происходит качественная модернизация государственного и муниципального управления, формируются его новые типы, которые соответствуют конституционному курсу РФ на демократизацию и правовое государство, вырабатываются новые функции управления, требующие качественного их исполнения. Доказательством служат успешные реализации программ на муниципальном уровне, например, в г. Норильске Красноярского края. В данном муниципальном образовании местная администрация активно занимается разработкой различных проектов, направленных на улучшение жизни населения и подчеркивающих эффективность работы каждого департамента.

Несомненно, ключевым фактором, обеспечивающим государственному и муниципальному управлению опережающее состояние и эффективность, выступает профессионализм должностных лиц, определяемых их способностью предвидеть, оперативно распознавать и успешно решать любые проблемы развития в ходе исполнения своих непосредственных функций.

При этом отечественные исследователи рассматривают вопрос эффективности государственного управления с разных сторон, ввиду чего в науке отсутствует четкое определение данного понятия.

Категория «государственное управление» изучалась как самостоятельное направление в составе общей теории социального управления, начиная с 1970-х гг. Среди основоположников данного направления можно назвать В.Г. Афанасьева, Ю.П. Аверина, П.Н. Лебедя, В.С. Основина, А.М. Омарова, Г.И. Петрова, Н.М. Слепенкова.

Вопрос сущности государственного управления изучался выдающимися правоведами, юристами: Д.X. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, Б.Н. Курашвили, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров и др.

Проблемы соотношения государственного и муниципального управления исследовались в работах П.И. Атамчука, А.И. Черкасова. Выявлением сущности административного управления в целом занимались такие ученые: О. Гаман-Голутвина, Т.А. Кулакова, А.В. Курочкин, Дж. Лайн, В.П. Милецкий, Л.В. Сморгунов. Значительный вклад в развитие современной российской теории государственного управления и местного самоуправления в России внесли на рубеже XX - XXI вв. следующие правоведы: Н.И. Глазунова, И.А. Василенко, Ф. Шамхалов, В.Е. Чиркин, Г.В. Пушкарева. Они разрабатывали новую модель государственного и местного самоуправления, которая была бы наиболее приемлема для постсоветской России.

Политические, правовые, исторические, экономические аспекты государственного и муниципального управления за последние десять лет рассматривались во множестве диссертационных исследований, монографиях. Тем не менее, ни одно из них не включало в себя подробный анализ функций государственного и муниципального управления, что свидетельствует об актуальности выбранной темы и необходимости дальнейшего изучения данного вопроса.

Исходя из вышесказанного, цель работы состоит в выявлении особенностей функций государственного и муниципального управления на примере Администрации г. Норильска. В соответствии с поставленной целью были определены следующие задачи:

1. Рассмотреть понятие функций государственного и муниципального управления.
2. Описать процесс исполнения функций государственного и муниципального управления.
3. Проанализировать функции Администрации г. Норильска как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
4. Охарактеризовать особенности реализации функций, закрепленных за Администрацией г. Норильска.

Объект исследования – функции государственного и муниципального управления как механизм достижения поставленных государством целей.

Предмет исследования – совокупность общественных отношений, возникающих в процессе исполнения местными органами власти своих функций для улучшения жизни населения (на примере Администрации г. Норильска).

Методологию исследования составили сравнительно-правовой метод, метод анализа, классификации и обобщения.

В работе были использованы нормативные правовые акты различной юридической силы, учебные пособия, научные статьи, электронные ресурсы.

ГЛАВА 1. ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Понятие и сущность функций государственного и муниципального управления

Население России, формируя органы государственного и муниципального управления, ждет от них обеспечения услугами и товарами согласно своим потребностям, эффективного выполнения задач и функций. Каждый гражданин страны должен ощущать, что его жизнь улучшается, так как «государственные и муниципальные структуры»^[1] осуществляют качественное управление.

На сегодняшний день категория «государственное управление» не является устоявшейся, она «находится в дискуссионном поле и употребляется»^[2] правоведами в различных значениях.

Подчеркнем, что в широком смысловом значении государственное управление подразумевает собой целостную сферу деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов, должностных лиц. Другими словами, это реализация государственной власти разными методами и в разных формах. Исходя из этого, Г.В. Атаманчук полагает, что государственное управление представляет собой «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства»^[3] как на общественную, так и на частную жизнедеятельность людей с целью ее упорядочения, сохранения или, наоборот, преобразования, которое опирается на властную силу.

С точки зрения Г.Л. Купряшина, государственное управление выступает «как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных»^[4] и других властных полномочий государства с целью выполнения ее организационно-регулирующих и служебных функций в обществе в целом и в отдельных его частях.

По мнению В.Е. Чиркина, под государственным управлением необходимо понимать «процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества»^[5], а также установления рациональных взаимосвязей между ними посредством применения государственной власти.

Проанализировав вышеприведенные определения, можно сказать, что реализация государственной власти происходит через управление. Поскольку согласно положениям Конституции в России государственная власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную, то «логично в рамках государственного управления рассматривать деятельность всех институтов власти»^[6]. Важно не ограничивать государственное управление только реализацией законов и других нормативных правовых актов исполнительными органами, потому что функции законодательных и судебных органов тоже относятся к компонентам системы государственного управления.

Если говорить о муниципальном управлении, то «это административная и экономическая деятельность местных органов власти»^[7], ориентированная на поддержание и развитие социальной и промышленной инфраструктуры какого-либо города или иного поселения, включая управление учреждениями, находящимися в собственности городской или поселковой общины. Подобная деятельность «осуществляется в рамках муниципальных границ»^[8].

Стоит отметить, что «муниципальное управление напрямую не является формой политического администрирования»^[9]. Тем не менее, на основании положений Конституции РФ местные органы власти входят в единую систему государственной власти. Следовательно, решения, которые принимаются муниципальными образованиями, должны исполняться в рамках правовых норм, установленных на федеральном уровне.

Подчеркнем, что системы государственного и муниципального управления отличается между собой по функциональным и правовым критериям. Например, для государственного управления присуща «миссия общего контроля соблюдения федерального законодательства»^[10] на определенной территории. При этом муниципальное управление занимается экономическим развитием поселения. В данном случае идет речь о поддержке транспортной отрасли, социальной сферы, сборе и перераспределении местных налогов. Разумеется, особая роль отводится различным программам развития, которые, как правило, нацелены «на технологическую специализацию экономики муниципального образования»^[11].

Значит, муниципальное управление подразумевает «комплекс экономических, социальных и правовых воздействий на местную общину»^[12], направленных на повышение ее благосостояния с экономической точки зрения. Местные администрации имеют право «самостоятельно определять цели и задачи развития территории»^[13], которые не противоречат федеральному законодательству РФ.

В ходе осуществления управленческой деятельности на федеральном и муниципальном уровнях реализуются функции государства. Они проявляются в социально-культурной, социально-политической, экономической сферах деятельности и осуществляются уполномоченными на данные действия субъектами управления.

К функциям государственного управления относятся:

• разработка и последующая реализация политики, которая выражается в государственных программах общефедерального и регионального масштабов;
• «установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни»^[14];
• качественное управление учреждениями государственного сектора;
• осуществление регулирования функционированием объектов негосударственного сектора;
• «обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления»^[15];
• проведение контрольных и надзорных мероприятий.

Для муниципального управления характерны такие функции, как:

• принятие местного бюджета и администрирование региональных налогов;
• выстраивание удобной модели экономического развития, которая автономна по отношению к федеральной власти, для создания административно-бюрократического аппарата по управлению муниципальной собственностью;
• привлечение населения муниципального образования к решению наиболее важных вопросов.

Помимо этого, в функции муниципального управления включается управление муниципальной собственностью. Самыми проблемными вопросами считаются поддержка жилищно-коммунального хозяйства, транспортной отрасли «и физического состояния жилого фонда»^[16]. Это обусловлено тем, что большая часть предприятий, которые отвечают за развитие ЖКХ, или приватизированы, или приобретены частными владельцами.

Между тем, коммунальные сети все так же находятся в муниципальной собственности, ввиду чего «возникает проблема совмещения интересов местной общины, администрации поселения и собственников энергокомпаний»^[17].

Похожая ситуация наблюдается и в отношении транспортной инфраструктуры, так как дороги и развязки государственные или муниципальные, а транспорт – частный. Следовательно, возникает вопрос о том, как именно «управлять собственностью, которая принадлежит административно, но не в экономическом отношении»^[18]. Кроме того, региональные экономические программы и администрирование местных налогов являются основой муниципального управления.

По сути, государственное и муниципальное управление располагают такими функциональными возможностями, как планирование, организация, мотивация, контроль, принятие решений, прогнозирование.

Таким образом, можно делать вывод, что функции государственного и муниципального управления представляют собой виды деятельности государственных и муниципальных органов власти по поддержанию и развитию федеральных и региональных социально-экономических систем. При этом перечень функций задается особым порядком подготовки, принятия и реализации решений в данной сфере.

Процесс исполнения функций государственного и муниципального управления

Функции государства реализуются как функции государственного управления при помощи системы и аппарата государственного и муниципального управления. Стоит указать, что функции государства и государственного управления тождественны, но не идентичны.

Государственное и муниципальное управление означает активное воздействие на управляемые им объекты. Каждая функция управления разделяется на подфункции, и для их реализации формируются соответствующие организационные структуры, которые воздействуют «на систему с помощью планирования, организации дела, регулирования, координации, контроля, стимулирования»^[19] и иных правовых рычагов.

Несомненно, управленческие ресурсы как на федеральном, так и на муниципальном уровне могут быть рационально использованы при условии наличия ясной, мобилизующей цели преобразований, а также «сильной воли у аппарата власти к ее достижению»^[20]. В силу этого самой ответственной функцией государственного и муниципального управления можно считать стратегическое планирование.

Процесс исполнения данной функции подразумевает «разработку последовательности выполнения намеченных целей и задач»^[21], которые направлены «на поддержание жизненного уровня населения, условий его проживания»^[22], а также совершенствование и развитие.

Важно указать, что с позиции сроков планирования финансовой деятельности, как правило, выделяется три вида планов: краткосрочный (1 год), среднесрочный (3 года) и долгосрочный (более 5 лет).

Добавим, что планирование – это исходная функция в муниципальном управлении, которая призвана заложить ключевые ориентиры в функционировании и развитии какого-либо муниципального образования на конкретный срок. В соответствии с планами разработки программы развития муниципального образования определяются «приоритеты и ценностные предпочтения»^[23]. Это говорит о том, что благодаря исполнению функции планирования муниципальное образование может не только выявить перспективы своего развития, но и установить связь между органами управления и населением, которое проживает на данной территории. Бесспорно, «открытость и взвешенность планов»^[24] - это гарантия их исполнения и обеспеченности необходимыми ресурсами.

В основе планирования лежит набор документов, призванных упорядочить «механизм пропорционального развития территории на среднесрочную и долгосрочную перспективу»^[25]. Главным образом, это концепция социально-экономического развития всей страны или муниципального образования, которая охватывает все стороны жизни населения.

Вторая важная функция государственного и муниципального управления – организация. С точки зрения О.М. Роя, организация означает закрепление за должностными лицами аппарата управления цели (задачи). Отметим, что инструментами такого закрепления выступают: «распределение сфер ответственности между субъектами, координация взаимодействия между»^[26] разными функциональными звеньями и уровнями, установление порядка финансирования и обеспечения ресурсами намеченных целей и пр.

Конкретно к муниципальному управлению функция организации исполняется следующим образом:

• четкое определение уровней в системе муниципального управления для дальнейшего распределения и закрепления полномочий между ними;
• обязательное распределение «финансовых потоков между уровнями и звеньями управления»^[27], последующее закрепление устойчивых источников формирования бюджета;
• выявление рациональной структуры управления администрацией органа власти;
• налаженное взаимодействие между функциональными и территориальными подразделениями;
• определение оптимальной модели самоуправления;
• организация успешной кадровой деятельности в учреждениях местной власти.

Функция организации в системе государственного и муниципального управления подразумевает взаимодействие между тремя главными блоками: общего мониторинга и стратегического планирования, исполнительных подразделений, обслуживающих подразделений. Данные блоки включают в себя ряд специализированных служб, координацию деятельности которых осуществляют высшие должностные единицы.

Безусловно, ключевым звеном в реализации функции организации как на федеральном, так и на муниципальном уровне можно считать организацию кадровой работы. К основополагающим направлениям такой работы относится не только управление персоналом аппарата власти или администрации муниципального образования, но также и привлечение к решению проблем «субъектов гражданской инициативы, депутатов представительных органов власти, предприятий различных форм собственности, рядовых граждан»^[28].

Система эффективного управления государственной и муниципальной службой в рамках исполнения функции организации строится на таких принципах, как:

• планирование кадров;
• отбор государственных и муниципальных служащих;
• тщательная разработка «методологии оценки результатов труда»^[29];
• мотивация и контроль;
• развитие персонала;
• планирование карьерного роста государственных и муниципальных служащих;
• использование технологии кадрового учета.

Функция контроля как в муниципальной, так и в государственной сферах основывается на принципе разделения властей: исполнительную, законодательную и судебную. Подчеркнем, что исполнительный контроль означает возможность воздействовать «на работу исполнительных органов власти различных уровней, ведомств и отраслей»^[30], ориентируясь при этом на реализацию ключевых направлений стратегического развития. Если говорить о законодательном контроле, то он подразумевает «правоспособность отдельных специализированных органов на территории»^[31] проводить оценку соответствия деятельности субъектов различных уровней действующему российскому законодательству. Что касается судебного контроля, то он опирается на «практику согласования решений между различными институтами судебной власти»^[32], а также установленный порядок принятия дел к производству и их последующего рассмотрения и пр.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что исходя из целей и характера осуществления контрольных функций, контроль делится на стратегический и оперативный. В ходе стратегического контроля осуществляется «отслеживание соответствия деятельности хозяйствующих субъектов»^[33] поставленным в плане целям. При этом успех стратегического контроля на федеральном уровне зависит от эффективности оперативного контроля, который направлен «на выполнение задач функциональными подразделениями муниципальной власти»^[34].

Процесс исполнения функции контроля базируется на ряде принципов, а именно: законность, плановость, полнота и достоверность информации о контрольных объектах, целевое использование полученных финансовых средств, эффективность контрольной деятельности и гласности.

Мотивация как функция государственного и муниципального управления имеет свои отличительные черты. Это проявляется, главным образом, в том, что стимулирование труда государственных и муниципальных служащих «в меньшей степени, чем других категорий работников, определяется размерами заработной платы»^[35]. Ее уровень невелик, и за последние несколько лет для большинства категорий служащих не превышает средней заработной платы в любой отрасли промышленности РФ. В силу этого престиж государственной и муниципальной службы низкий, что влечет за собой высокую текучесть кадров.

Исполнение функции принятия решений означает, что вынесенный органами власти вариант решения должен быть эффективным, признаваться большинством населения, а также «отвечать критериям легитимности и справедливости»^[36]. Ключевыми субъектами, принимающими участие в подготовке и принятии решений на государственном уровне, являются Президент РФ, Правительство РФ, законодательный орган власти, Конституционный и Верховный суды. Подчеркнем, что в сферу принятия подобных решений включаются «вопросы выбора приоритетных направлений социально-экономического развития страны, обеспечения ее безопасности»^[37], защиты интересов граждан внутри страны и за ее пределами и пр. На муниципальном уровне главными субъектами в принятии решений выступают представители основных ветвей власти, которые локализованы в том или ином территориальном образовании.

Порядок принятия эффективного управленческого решения как на федеральном, так и на муниципальном уровне включает в себя прохождение нескольких стадий:

• описание проблемной ситуации;
• четкая и ясная формулировка проблемы, которая требует разрешения;
• проведение предварительного анализа и выдвижение гипотез;
• определение целей и задач;
• установление критериев;
• проведение поиска, анализа и сопоставления имеющихся вариантов решения;
• оценка риска;
• выбор самого оптимального варианта решения;
• «разработка плана реализации принятого решения»^[38].

Стоит отметить, что неотъемлемым условием принятия решения на муниципальном уровне считается учет мнения населения (опросы, референдумы).

Значительную роль в ходе разработки и принятия решений играет информатизация процесса управления. Благодаря ей региональные власти могут оперативно обобщать информацию и, тем самым, повышать «эффективность использования управленческих технологий»^[39], взаимодействовать со всеми заинтересованными структурами, упорядочивать процесс контроля за состоянием всех сфер жизнеобеспечения населения.

Наконец, функция прогнозирования в государственной и муниципальной области носит исключительно социальный характер. Особенность социального прогнозирования заключается «в коммуникативном характере объекта прогноза»^[40]. Другими словами, прогностической оценке подлежит объект, у которого есть «некий внутренний источник спонтанных всплесков, характер и частота которых определяются»^[41] сущностной предрасположенностью данного объекта, что выявляется только в ходе межсубъектных контактов.

Главная цель прогнозирования состоит в предсказании результатов сложившихся тенденций в развитии общества, образуемых в процессе взаимодействия различных социальных групп, принятия политических решений, а также функционирования экономических институтов.

Реализация функции прогнозирования в системе государственного и муниципального управления происходит следующим образом:

• предсказание тенденций развития территории на перспективу, включая возможные темпы и уровни ее развития, структурные сдвиги «для определения того, что нужно делать в настоящее время, чтобы обеспечить надежное будущее»^[42];
• четкая постановка научно-технических, социально-экономических и иных проблем, которые необходимо решать в настоящее время в интересах будущего и по которым следует разрабатывать программу для их решения;
• предсказание последствий проводимых экономических и социально-экономических мероприятий для предупреждения вероятных диспропорций в будущем.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что исполнение функций государственного и муниципального управления – сложный процесс, благодаря которому органы власти обеспечивают необходимый уровень жизнедеятельности населения. Функции государственных и муниципальных органов всегда производны и состоят в том, чтобы исполнять поставленные задачи.

ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ Г. НОРИЛЬСКА)

2.1. Анализ функций Администрации г. Норильска

Норильск является одним «из пяти северных городов мира с численностью населения более 100 тысяч человек»^[43].

Муниципальное образование г. Норильск - это «город Норильск с поселком Снежногорск, в границах которого осуществляется местное самоуправление»^[44], есть муниципальная собственность, местный бюджет, а также выборные органы местного самоуправления.

Важно указать, что, начиная с марта 2008 г., в Норильске действует следующая система местного самоуправления:

• высшие руководящие органы - Глава города, городской Совет депутатов и Администрация;
• выбор Главы города производится из состава депутатского корпуса сроком на пять лет;
• Глава города выполняет функции Председателя городского совета;
• назначение на должность руководителя Администрации происходит по итогам конкурса. Победитель утверждается на сессии депутатами, и только после этого подписывает контракт.

Данная система к настоящему времени показала свою эффективность, поскольку она оптимальна не только «для управления таким сложным городом, как Норильск»^[45], но также и позволяет оперативно решать большинство стратегических задач, которые были трудновыполнимы при старой системе муниципального управления.

Администрация г. Норильск выполняет различные функции для обеспечения жизнедеятельности населения. Например, в области градостроительства и землепользования к таким функциям относятся:

1. Формирование экологически безопасной и благоприятной среды, «комплексное и эффективное развитие социальной, производственной и инженерно-транспортной инфраструктуры»^[46], сохранение исторического и культурного наследия, природных ландшафтов местности, повышение уровня архитектурной выразительности застройки города согласно основным принципам законодательства о градостроительной деятельности, которые ориентированы на устойчивое развитие территории.
2. Организация разработки, рассмотрения, проверки и последующее представление на утверждение документа территориального планирования.
3. Обеспечение разработки Правил землепользования и застройки и иных правовых актов в сфере градостроительства.
4. Обеспечение разработки местных нормативов градостроительного проектирования.
5. Организация публичных слушаний по вопросам градостроительства.
6. Выдача «физическим и юридическим лицам копий картографических материалов и их фрагментов»^[47].
7. Проведение публичных слушаний в рамках изменения «видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства»^[48].
8. Контроль за строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом, проведение осмотра объектов для дальнейшего ввода их в эксплуатацию.

Исходя из вышеприведенных функций, можно сказать, что Администрация города занимается планированием градостроительной деятельности, ее организацией и контролем, что свидетельствует о соблюдении установленного законом порядка действий в ходе муниципального управления.

Для обеспечения единой городской политики, нацеленной «на формирование благоприятного социального климата и культурного имиджа города»^[49], Администрация выполняет такие функции:

• формирование единой политики, ориентированной на улучшение внешнего облика Норильска (наружная реклама, художественное оформление города);
• проверка «проектов средств наружной рекламы и информации»^[50], контроль за их размещением;
• обеспечение разработки технических условий в части реализации программ по оформлению города;
• организация разработки положений и норм в сфере размещения средств наружной рекламы;
• подготовка предложений по формированию мест для средств наружной рекламы (проведение аукционов и торгов);
• организация и проведение конкурсов «по архитектурно-художественному оформлению городской среды»^[51].

Представленные выше функции служат доказательством продуманной системы муниципального управления в части внешнего оформления города, то есть Администрация Норильска заинтересована в улучшении жизнедеятельности населения не только в стандартных отраслях (медицина, образование, транспорт), но и в сфере размещения рекламы, которая может либо облагородить город, либо сделать его неприглядным как для местных жителей, так и для туристов.

Обратим внимание на функции Администрации в части решения вопросов «рационального использования земельных участков»^[52]:

• подготовка и оформление документов, которые нужны для принятия решения о предоставлении земли для строительства какого-либо объекта;
• организация работы «по установлению сервитутов для обеспечения интересов местного самоуправления и местного населения»^[53];
• разработка процедур по предоставлению земельных участков в аренду как для строительства, так и для целей, никак с ним не связанных;
• подготовка решений «о резервировании земельных участков для муниципальных нужд»^[54];
• принятие участия в работе специально сформированной комиссии «по выбору земельных участков по обращениям физических и юридических лиц» о предоставлении земли для строительства;
• согласование границ смежных земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности.

Вышеприведенные функции свидетельствуют о слаженной работе должностных лиц в части предоставления земельных участков, определения их границ, проверки строящихся объектов. Администрация контролирует все процессы, при этом совершенствуя местные земельные законы для улучшения жизни населения.

Следует упомянуть такую функцию Администрации г. Норильск, как управление муниципальным жилищным фондом:

• учет муниципального жилищного фонда, «его распределение в рамках полномочий, установленных»^[55] местными законами;
• осуществление полномочий арендодателя жилых помещений, которые являются собственностью г. Норильска, контроль за использованием данных объектов по целевому назначению;
• обеспечение поступления в бюджет «средств от использования муниципального жилищного фонда»^[56];
• «согласование обмена между гражданами жилых помещений муниципального жилищного фонда»^[57].

Помимо вышепредставленных функций Администрация г. Норильск занимается следующими вопросами:

• подготовка предложений при формировании бюджета на выполнение программ градостроительной деятельности;
• рассмотрение вопросов размещения объектов местного значения (школы, детские сады, объекты культуры) в ходе разработки генерального плана муниципального образования, документации по планировке данной территории;
• подготовка заключения по развитию застроенных территорий, где находятся многоквартирные жилые дома, признанные аварийными или непригодными для проживания;
• согласование проектов «на изготовление единых указателей с названиями улиц и номерами домов»^[58].

Из этого следует, что Администрация Норильска выполняет разнообразные функции в части управления городом, повышая качество жизни населения посредством эффективных программ развития.

Подводя итог, можно сказать, что органы местного самоуправления города Норильска действуют в интересах населения данного муниципального образования. Администрация в полном объеме осуществляет предусмотренные законодательством РФ и Уставом города властные полномочия.

2.2. Особенности реализации функций муниципального управления Администрацией г. Норильска

Как известно, успех государственного и муниципального управления зависит от мероприятий, «на основе которых проводятся постоянные корректировки механизмов управления»^[59], от качественного исполнения функций, закрепленных за органами власти.

Реализация функций Администрации г. Норильска происходит благодаря следующим аспектам их деятельности:

• повышение эффективности работы органов местного самоуправления согласно Указу Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и Распоряжению Правительства РФ от 11 сентября 2008 года № 1313-р;
• создание «благоприятного предпринимательского климата»^[60] с целью развития малого и среднего бизнеса на территории муниципального образования;
• обеспечение продовольственной безопасности;
• сохранение достойного уровня жизни населения Норильска, «повышение доходов работников бюджетной сферы»^[61];
• повышение занятости населения территории, сдерживание роста уровня безработицы вследствие затянувшегося экономического кризиса;
• качественное исполнение и продление на более длительный срок «социально-значимых целевых программ»^[62];
• повышение уровня социальной поддержки особых категорий граждан (пожилые, пенсионеры, малоимущие);
• «реализация ведомственных целевых программ в отраслях здравоохранение, образование, культура и спорт»^[63];
• повышение качества предоставления муниципальных услуг;
• реализация приоритетных национальных проектов.

Помимо вышеуказанных мероприятий Администрация Норильска предусмотрела План мероприятий по увеличению доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики. Данный документ был разработан с целью «обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости местного бюджета»^[64], а также повышения эффективности использования имеющихся в бюджете средств. Этот План направлен на исполнение следующих функций:

1. «Повышение уровня обеспеченности собственными доходами бюджета»^[65], включая рост эффективности использования муниципального имущества.
2. Оптимизация расходов.
3. Минимизация рисков несбалансированности местного бюджета.
4. Применение механизмов улучшения результативности бюджетных расходов, выявление и последующее использование резервов с целью достижения планируемых результатов.
5. Сохранение объема и структуры имеющегося в настоящее время «муниципального долга на экономически безопасном уровне»^[66].
6. Координация мероприятий, проводимых в бюджетной сфере, специальной рабочей группой, действующей на основании Распоряжения Администрации города Норильска от 28.01.2014 №328.

Кроме того, для успешной реализации функций, стоящих перед Администрацией Норильска, необходимо проводить мониторинг социально-экономического положения. Итоги данного мероприятия подлежат обязательному обсуждению, поскольку важно определять перспективы дальнейшего развития муниципального образования в части:

• реализации программы занятости населения;
• изменения демографической ситуации;
• мониторинга цен на продукты питания, автомобильное топливо и пр.;
• привлечения дополнительных средств в городской бюджет;
• обеспечения «проведения проверок эффективности использования муниципального имущества»^[67] и пр.

Особую роль в ходе реализации функций муниципального управления играет Контрольно-ревизионное управление Администрации г. Норильска, перед которым стоят следующие задачи:

1. Контроль за соблюдением всеми муниципальными учреждениями города и унитарными предприятиями установленных законом требований в ходе осуществления ими финансово-хозяйственной деятельности.
2. Контроль за законностью и результативностью использования муниципальными учреждениями, унитарными предприятиями, другими «юридическими лицами всех форм собственности средств бюджета и объектов муниципальной собственности»^[68] Норильска.
3. Контроль за соблюдением муниципальными учреждениями и унитарными предприятиями нормативных правовых актов, которые регулируют вопросы ведения бухгалтерского учета.
4. Подготовка и последующее вынесение предложений, нацеленных «на устранение и недопущение повторного появления»^[69] аналогичных нарушений в деятельности муниципальных учреждений и унитарных предприятий, повышение результативности использования средств местного бюджета.

Помимо вышеуказанного Управления действуют Управление жилищного фонда (см. Приложение 1), Отдел обращений граждан и внешних взаимодействий, Отдел охраны труда, Управление экономики, планирования и экономического развития (См. Приложение 2), Управление муниципального заказа, Отдел по делам несовершеннолетних и защите их прав, Управление по молодежной политике и взаимодействию с общественными объединениями, Управление по делам культуры и искусства, Управление жилищно-коммунального хозяйства, Управление обеспечения деятельности и др. Каждый отдел, каждое управление отвечает за определенную сферу деятельности, несет ответственность за качество исполнения свих функций.

Также следует отметить некоторые программы, которые были составлены Администрацией Норильска в целях эффективного исполнения закрепленных за ней функций:

• заключение по результатам общественных обсуждений о намечаемой деятельности ООО «Атлантида» по заготовке, хранению, переработке и реализации лома черных и цветных металлов на территории муниципального образования город Норильск;
• Постановление «О внесении изменений в постановление Администрации города Норильска от 04.12.2015 № 591 «Об утверждении муниципальной Программы «Благоустройство территории» на 2016 - 2018 годы»;
• Постановление «Об утверждении программы «Комплексное развитие социальной инфраструктуры муниципального образования город Норильск» на 2016 – 2030 годы».

Таким образом, с точки зрения социальной эффективности процесс исполнения функций Администрацией города Норильска достаточно эффективный, поскольку он ориентирован на улучшение качества жизни населения; уменьшение число жалоб на работников администрации; формирование условий для развития города в целом. Успешно реализованные программы мотивируют сотрудников Администрации на разработку других проектов, что существенно повышает уровень доверия граждан к местным органам власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В современной науке отсутствует четкое определение государственного управления. Анализируя имеющиеся подходы к понятию данной категории, можно выделить три группы определений. Во-первых, ряд авторов связывает государственное управление с исполнительно-распорядительной деятельностью органов исполнительной власти. Во-вторых, некоторые ученые убеждены, что государственное управление осуществляется всеми органами государственного власти: законодательными, исполнительными и судебными. В-третьих, другие исследователи идут на компромисс между первым и вторым вариантом, предлагая два понимания государственного управления – в широком (упорядочивающая деятельность всех органов государственной власти) и узком смыслах (деятельность исполнительных органов государственной власти).

Муниципальное управление выступает как составной элемент местного самоуправления, связанное с упорядочивающим воздействием его органов на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами для повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

Успех государственного и муниципального управления зависит от качества исполнения органами власти закрепленных за ними функций. Это устойчивые, относительно самостоятельные виды деятельности органов государственной власти, ориентированные на достижения целей государственного и муниципального управления. Другими словами, это деятельность государственных и муниципальных служащих по поддержанию и развитию федеральных и региональных социально-экономических систем. Перечень функций определяется порядком подготовки, принятия и реализации решений в сфере государственного и муниципального управления.

К таким функциям относятся: планирование, организация, контроль, мотивация, принятие решений, прогнозирование.

Благодаря функции планирования определяются перспективные направления деятельности на федеральном и муниципальном уровнях, распределяются имеющиеся ресурсы согласно сложившимся на различных территориальных уровнях потребностях населения.

На основе разработанных планов осуществляется организация деятельности органов власти по исполнению запланированных целей и задач. Функция контроля дополняется функцией мотивации, которая обуславливает внутреннее стремление исполнителей действовать в соответствии с намеченными целями и задачами.

Организация деятельности и взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, налаженный контроль за реализацией основных функций управления выступают предпосылкой для принятия управленческих решений. Ключевым критерием эффективности принятия решений является соответствие разработанным планам и предвосхищение результатов от выбранных вариантов решения, которые были определены посредством функции прогнозирования.

Все эти функции успешно выполняются Администрацией г. Норильска. Сформированные отделы, Управления, департаменты разделили между собой различные функции, ориентированные на изменение жизни населения муниципального образования в лучшую сторону.

Органы власти систематически предлагают для реализации функций муниципального управления разнообразные проекты, мероприятия, программы, затрагивающие все сферы жизни граждан.

Разумеется, для еще более слаженной и эффективной работы местных органов власти г. Норильска необходимо совершенствовать федеральное законодательство, разрабатывать новые национальные проекты, которые могут послужить отправной точкой для подготовки дополнительных региональных программ, чтобы функции Администрации города по улучшению жизни населения исполнялись качественно и оперативно.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. – 1993. - 25 дек.
2. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. - № 18. - Ст. 2003.
3. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 №1313-р «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. - №39. - Ст. 4455.

Научная методическая литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций / Г.В. Атаманчук. - М.: Омега-Л, 2011. – 352 с.
2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление / И.А. Василенко. - М.: Юрайт, 2014. - 494 с.
3. Васильев В.П. Государственное и муниципальное управление / В.П. Васильев. – М.: Дело и Сервис, 2014. – 352 с.
4. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики / А.Г. Воронин. — М.: Финансы и статистика, 2012. – 367 с.
5. Горный М.Б. Местное самоуправление: проблемы и перспективы / М.Б. Горный. – СПб.: Питер, 2012 – 289 с.
6. Зенков М.Ю. Основы государственного и муниципального управления. Курс лекций. Ч.1 / М.Ю. Зенков. – Новосибирск: СибАГС, 2015. – 425 с.
7. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. Учебник для вузов / В.Б. Зотов, З.М. Макашева. - М.:ЮНИТИ - ДАНА, 2012. – 356 с.
8. Кудряшова Л.В. Муниципальное управление / Л.В. Кудряшова. - Томск: ФДО ТУСУР, 2010. - 265 с.
9. Соколова Л.Г. Эффективность государственного и муниципального управления // Известия ИГЭА. - 2011. - №6. - С.117-120.

Электронные ресурсы:

1. Блинова А.В. Особенности планирования организационных структур государственных и муниципальных учреждений [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.scienceforum.ru/2015/931/13545.
2. Кузьмина Н. Муниципальное управление и его особенности [Электронный ресурс] // Режим доступа http://fb.ru/article/96768/munitsipalnoe-upravlenie-i-ego-osobennosti.
3. Официальный сайт города Норильска [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.norilsk-city.ru/administration/subdivision/uaig/1421/index.shtml.
4. Устав города Норильска [Электронный ресурс] // Режим доступа http://www.protown.ru/russia/city/articles/articles_1141.html.