«Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития» (История местного самоуправления в России)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Публичная власть в государственно-организованном обществе осуществляется, как правило, на двух уровнях: государственном и местном (локальном).

В зависимости от формы административно-территориального устройства государственная власть может подразделяться на общефедеральный и региональный уровни (это справедливо и для автономных образований в унитарных государствах). Выделение нескольких уровней реализации власти обусловлено тем, что перед ними ставятся различные задачи, представляющие их органы имеют различную компетенцию и предметы ведения. Так, на локальном уровне публичной власти решаются вопросы, имеющие локальное значение, например осуществляются управление муниципальным имуществом, жилищно-коммунальное обслуживание и благоустройство, развитие культуры, муниципальный контроль. Особенностью местного уровня публичной власти является то, что он наиболее близок проживающему на соответствующей территории населению и в силу решаемых вопросов наиболее часто контактирует с гражданами.

Если решение общегосударственных вопросов всеми гражданами страны довольно затруднительно, то вопросы местного, локального значения вполне могут решаться населением совместно или инициативными группами граждан. Таким образом, местный уровень публичной власти в части форм осуществления народовластия является по своей природе более демократичным, чем региональный и федеральный.

Для обозначения локального уровня публичной власти в юриспруденции используется понятие «местное самоуправление», под которым понимается осуществление народом своей власти в форме самостоятельного решения непосредственно или через специально созданные органы вопросов местного значения (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее – Закон № 131-ФЗ). Уже в легальном определении данного понятия можно выделить две составляющих местного самоуправления – местное самоуправление населения муниципалитета и местное самоуправление муниципальных чиновников.

В зависимости от того, какой из элементов преобладает, местное самоуправление может быть как демократичным, так и встраиваться во властную вертикаль, приобретая тем самым функции местного управления, а не самоуправления.

Цель работы рассмотреть перспективы местного самоуправления.

Объект работы – местное самоуправление

Предмет работы 0 перспективы развития местного самоуправления

Методология и методика научного исследования – выбраны методы сравнительного и системного анализа, а также метод социологический

Методологической базой исследования явились учебная литература по данной проблематике, публикации специальной периодической печати, труды таких авторов как Кибанов А.Я., Одегов Ю.Г., Герчиков В.И., Егоршин А.П., Веснин В.Р., Лукьяненко В.И., материалы Госкомстат РФ, нормативно-правовая и законодательная база, данные оперативной отчетности Администрации МО г. Первоуральск, ресурсы Интернет.

ГЛАВА 1. ОБЩЕЕ СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1.1.История местного самоуправления в России

Термин «местное самоуправление» появился относительно недавно в рамках либерального подхода к праву, однако он может быть с рядом оговорок применен для обозначения существовавших в разное время форм участия граждан в решении вопросов местного значения. Если посмотреть на местное самоуправление в России с исторической точки зрения, то можно выделить несколько этапов его развития, которые характеризуются в том числе и взаимодействием с более высоким уровнем публичной власти.

1. Общинное самоуправление. До XVI века осуществление власти на местах не было предметом правового регулирования и регламентировалось в основном правовыми обычаями и традициями. Несмотря на то, что данный период довольно продолжителен и неоднороден, местное самоуправление на данном этапе имело явно демократический характер. Компактность общин и присущий им коллективизм позволяли населению самостоятельно решать местные вопросы – землепользования, охоты, а в некоторых случаях, как, например, в Новгороде и Пскове, даже избирать князя. Характерная для данного этапа форма местного самоуправления – вече, или собрание членов общины (горожан), на котором принимались значимые решения локального характера [7].

2. Губное и земское самоуправление. Несмотря на тенденции усиления власти монарха и централизации, в период XVII–XVIII веков сохраняются существовавшие формы решения местных вопросов населением самостоятельно.

Формируются и новые формы муниципального управления – губная и земская. На данном этапе от местного самоуправления обособляется система местного управления, которая была представлена лицами, назначавшимися царем (императором), – воеводами, дьяками, подьячими. Важной вехой стало создание Петром I губерний, однако попытка «насадить» западные порядки (ввести магистраты и бурмистерские палаты) успеха не имела. При Екатерине II элемент государственного управления на локальном уровне был значительно усилен, определены формы, в которых осуществлялось управление в городах, – Общая дума, Шестигласная дума, собрание Общества градского (Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи 1785 года). Данные формы самоуправления, однако, подходили только для крупных губернских городов.

3. Местное самоуправление пореформенного периода. Важной вехой развития Российского государства стала отмена крепостного права императором Александром II. Освобожденные от крепостной зависимости, крестьяне должны были самостоятельно решать множество местных вопросов, в связи с чем были проведены земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы. Их основная цель заключалась в децентрализации управления, установлении демократического способа формирования органов власти на локальном уровне и обеспечении финансовой независимости местной власти. В городах самоуправление осуществлялось земствами, а в сельских поселениях – сходами, которые были традиционным средством решения населением вопросов местного значения [3].

Однако с приходом к власти Александра III многие из проводившихся реформ были свёрнуты, а деятельность земских учреждений была поставлена под контроль центральной власти [5].

4. Местное управление в советский период. Земская система как «буржуазный пережиток» была ликвидирована после прихода к власти большевиков. Несмотря на то, что на местном уровне декларировалась власть Советов, их полномочия со временем только сокращались, а реальная власть переходила к партийным органам и исполкомам. Конституцией СССР 1977 года закреплялось, что «органами государственной власти в краях, областях, … районах, городах, районах в городах, посёлках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов» (ст. 145). Характерной чертой системы управления в СССР было ее иерархическое построение: районные советы и их исполкомы подчинялись городским, городские в свою очередь – областным и т. д. [3].

Однако в эпоху перестройки были приняты такие значимые для слома системы местного управления акты, как Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР».

5. Местное самоуправление в Российской Федерации. Конституция РФ, принятая в 1993 году, в качестве одной из основ конституционного строя закрепила местное самоуправление, которое наряду с государственной властью является формой народовластия (ст. 12). Вместе с тем местное самоуправление обособлено в системе управления обществом и государством, оно не тождественно государственному управлению [2].

За несколько месяцев до принятия Конституции РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления» была фактически прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов. Изменение концепции осуществления публичной власти на местном уровне требовало принятия нового законодательства и подзаконных актов. Первый российский закон о местном самоуправлении был принят спустя почти 2 года после Конституции РФ [1]и вступил в силу в сентябре 1995 года [3].

Практика реализации данного акта выявила множество проблем местного уровня власти (например, территориальной организации), в связи с чем Указом Президента РФ от 11.06.1997 № 568 основным направлением государственной политики в сфере местного самоуправления было названо завершение формирования нормативно-правовой базы данного института.

1.2 Местное самоуправление на современном этапе

В настоящее время пристальное внимание уделяется такому признаку местного самоуправления, как его самостоятельность. В термине «самоуправление», как и в схожем термине «саморегулирование», упор сделан на самостоятельное, непосредственное решение гражданами на местах вопросов, значимых только для данного муниципального образования, с учетом исторических и культурных традиций. Таким образом, если в государственном управлении подвластные лица рассматриваются как объект управления, то в местном самоуправлении население скорее субъект, чем объект.

Однако некоторые авторы подчеркивают пассивность и инертность жителей муниципалитетов, их слабую мотивацию к самоорганизации, привычку к патернализму и покровительству государства, а также незаинтересованность местных властей в привлечении граждан к решению местных вопросов [4]. Это дает основания говорить о том, что население дистанцируется от осуществления муниципальной власти. Построение гражданского общества как одна из целей государственного управления подразумевает в том числе вовлечение граждан в решение локальных вопросов, наиболее близких и значимых для них. Поэтому для развития местного самоуправления реализуются многочисленные инициативы, в том числе на общефедеральном уровне.

К примеру, при Президенте РФ уже 10 лет функционирует Совет по развитию местного самоуправления, в состав которого входят не только представители муниципальных образований, но и федеральные министры . На уровне субъектов Российской Федерации утверждаются государственные программы по развитию местного самоуправления [2]. Тем не менее возникает закономерный вопрос о том, не умаляют ли сути местного самоуправления эти инициативы органов государственной власти, которые посредством управленческого воздействия стремятся привлечь местное население к решению вопросов местного значения. Система местного самоуправления характеризуется не только пассивностью местного населения и несколько завышенными ожиданиями, но также и ограниченностью муниципальной автономии (в том числе экономической и финансовой свободы); нечетким разграничением предметов ведения и полномочий между муниципалитетами и регионами; встраиванием местного уровня власти во властную вертикаль и высоким уровнем государственного (федерального и регионального) контроля над деятельностью муниципалитетов [6].

К примеру, вполне обыденное явление представляет собой передача властных полномочий от органов государственной власти (в первую очередь региональных) органам местного самоуправления.

Нормативную основу деятельности местного самоуправления составляет в настоящее время Закон № 131-ФЗ. За почти 15 лет его действия в закон внесено множество поправок, в том числе весьма значимых. Несмотря на то, что принципы участия федеральных и региональных органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления изменений не претерпели, реальное соотношение сил между местной и государственной властью изменилось. Если в первоначальной редакции ст. 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения относилось чуть более двадцати вопросов, то в настоящее время их перечень превышает сорок, причем нередко вопросы местного значения представляют собой предметы совместного ведения (как, скажем, п. 13.1 ч. 1 ст. 14 – «…участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении»).

Та же самая тенденция прослеживается и в перечне вопросов местного значения муниципального района и городского округа. Муниципальная практика идёт по пути отказа от выборности глав муниципальных образований, чему способствует дополнение ст. 36 Закона № 131-ФЗ новым способом его избрания – «представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса». При этом независимо от способа избрания глава муниципального образования может быть лишен полномочий досрочно вследствие утраты доверия Президента РФ; усилены и публичные требования к главам местных администраций, контракт с которыми может быть расторгнут по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации.

Серьезные изменения внесены в статус контрольного органа муниципального образования (в настоящее время именуется контрольно-счетным органом): отменена возможность его выборности, а принципы деятельности установлены специальным Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В целом же вопросы местного бюджета, межбюджетных трансфертов и муниципальных заимствований были изъяты из компетенции органов местного самоуправления, которые должны руководствоваться нормами Бюджетного кодекса РФ.

К указанному следует добавить проблемы в реализации форм непосредственной демократии на местном уровне. К примеру, публичные слушания, предусмотренные ст. 28 Закона № 131-ФЗ, во-первых, нередко имеют только рекомендательный характер для органов местного самоуправления, во-вторых, проводятся в неудобное для жителей муниципального образования время или в неудобном месте, в-третьих, зачастую для создания видимости участия общественности и достижения «кворума» в публичных слушаниях участвуют сами муниципальные служащие.

ГЛАВА 2. ПЕРСПЕКТИВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Правовая основа деятельности местного самоуправления в РФ

Значение местного самоуправления для стабильного развития демократического общества трудно переоценить. Это обусловлено тем, что оно, обладая особой природой, является связующим звеном между государственными структурами и населением, а также эффективным инструментом региональной политики.

Прежде всего, необходимо уделить пристальное внимание тому факту, что местное самоуправление, выступая одним из ключевых уровней государственного устройства страны, характеризуется целым спектром специфических особенностей.

Среди них целесообразно выделить следующие группы (4, с.13):

− организационные факторы, включая территориальное деление; административно-правовой статус;

отраслевую спецификацию единицы;

приближенность к местному населению;

гибкость;

оперативное влияние на изменяющийся спрос и потребности и др.;

− социоэкономические факторы, в том числе разработка бюджетной стратегии развития;

уровень дотационности; предоставление бюджетных услуг органами местного самоуправления и др.;

− факторы, сдерживающие развитие конкретного муниципалитета, например, дуалистический характер, свойственный выполняемым функциональным обязанностям местных органов власти, проявляющийся в том, что данным образованиям зачастую приходится решать вопросы не только местного значения, но и те, которые делегирует вышестоящий уровень;

необеспеченность вопросов местного значения необходимой ресурсной базой;

дефицит ресурсов местного бюджета;

ограниченная самостоятельность принятия финансовых решений и др.;

− факторы, влияющие на повышение эффективности расходов местного бюджета, включая применение программно-целевого инструментария в практике бюджетного планирования;

−уровень программных расходов в структуре местного бюджета;

−внедрение механизмов муниципально-частного партнерства и др.

Следует отметить, что учет выявленных специфических особенностей позволит усилить ответственность и повысить прозрачность управления имеющимися в распоряжении средствами, а также эффективность бюджетных расходов с учетом особого статуса муниципальных образований.

В настоящее время в Российской Федерации действует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», весьма всесторонне регулирующий основные вопросы осуществления местного самоуправления и в силу этого имеющий системообразующее, кодифицирующее значение для всего комплекса федеральных нормативных актов, которые так или иначе касаются сферы местного самоуправления. Закон устанавливает перечни вопросов местного значения муниципальных образований разного вида, допуская их изменение только путем внесения изменений и дополнений в данный Закон или принятия в установленном им порядке законов субъектов РФ, муниципальных нормативных актов (ч. 1 ст. 18)

3. Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. К наиболее значимым, в частности, относятся:

Указ Президента от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»;

Указ Президента от 2 ноября 2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»;

Указ Президента от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Постановления Правительства Российской Федерации предполагают собою нормативные акты, которые принимаются в развитие законодательных установлений, указов Президента России и характеризуют ключевые направления правительственной политики в области местного самоуправления.

Примерами могут являться:

Постановление Правительства от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»;

Постановление Правительства от 18 апреля 2012 г. № 344 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации^[1]».

Федеральные органы исполнительной власти (министерства и иные ведомства) в пределах своих полномочий также принимают нормативные акты, образующие нормативно-правовые основы местного самоуправления в России. Например, Приказом Минюста России от 1 апреля 2014 г. № 57232 утверждена Форма журнала для ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.

4. Большое значение с точки зрения укрепления и повышения качества нормативно-правовых основ местного самоуправления в России имеют постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. За время своего существования Конституционный Суд России принял несколько десятков постановлений и определений, затрагивающих вопросы организации местного самоуправления.

5. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. К региональным нормативно-правовым актам, регулирующим местное самоуправление, относятся: конституция (устав) субъекта Российской Федерации, законы субъектов Федерации, нормативно-правовые акты региональных органов исполнительной власти.

Немаловажным для правовой регламентации местного самоуправления считаются и законы субъектов Российской Федерации. В каждом субъекте Федерации сегодня, как правило, имеется специальный закон, комплексно определяющий организацию местного самоуправления, а также законы, подробно регулирующие отдельные стороны деятельности по решению вопросов местного значения.

6. Решения судебных органов конституционного (уставного) нормоконтроля субъектов Российской Федерации. Конституционное правосудие в России, как известно, получило применение не только на федеральном уровне. Конституционные (уставные) суды и палаты созданы и фактически действуют в 17 субъектах Российской Федерации, еще в 37 сохраняется зафиксированная конституцией (уставом) потенциальная возможность начала их деятельности.

7. Муниципальные нормативно-правовые акты и муниципально-правовые договоры – нормативные источники, действующие в масштабах территории муниципального образования. При этом в силу прямого указания, содержащегося в ч. 4 ст. 7 Закона о местном самоуправлении, муниципальные правовые акты носят подзаконный характер деятельности по решению вопросов местного значения.

Особая роль в системе источников, образующих нормативно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации, принадлежит уставам муниципальных образований. Они, по сути, являются принимаемыми на местном уровне актами учредительного характера и потому регулируют важнейшие стороны и особенности организации местного самоуправления в конкретных местных сообществах (муниципалитетах).

Действующий Закон о местном самоуправлении весьма подробно регламентирует требования, к уставам муниципальных образований исходя из их особой роли в системе муниципальных правовых актов: определению признаков, сущности, юридических свойств и порядку принятия, пересмотра и дополнения муниципальных уставов в Законе посвящена отдельная статья (ст. 44).

Таким образом, закрепленная Конституцией Российской Федерации современная модель местного самоуправления в нашей стране позволяет рассматривать данный общественно-политический феномен, прежде всего, как одну из важнейших основ конституционного строя России, форму народовластия и элемент публичной власти, а также системную целенаправленную деятельность местных сообществ по самостоятельному ведению местных дел (решению вопросов местного значения).

Анализ системы нормативных источников, образующих в совокупности нормативно-правовые основы местного самоуправления в нашей стране, свидетельствует о развитом характере системы юридической регламентации различных аспектов муниципальной деятельности При этом особую роль в закреплении нормативно-правовых основ местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях играют их уставы, являющиеся, по сути, мини-конституциями соответствующих местных сообществ.

2.2 Проблемы развития местного самоуправления

Проблемы развития сёл, посёлков и малых городов всегда вызывают живой интерес у населения, поскольку огромное число наших граждан живет на территориях, составляющих местное самоуправление. Именно оно осуществляет защиту повседневных интересов граждан на «подвластной» ему территории, контролирует оказание гражданам коммунальных услуг, следит за тем, чтобы медицина и средняя школа работали на надлежащем уровне, чтобы местный бизнес развивался без бюрократии и волокиты, а общественный порядок и охрану окружающей среды осуществлялись на должном уровне.

Система местного самоуправления занимает особое место в общей системе государственного устройства в силу того, что она имеет двоякую природу: с одной стороны – представляет собой почти все жизненные интересы местного населения, а с другой – осуществляет соединение этой задачи с интересами государства в целом. С учетом этого, законодатель и отразил принципы организации местного самоуправления в следующих постулатах:

1. Местное самоуправление – это местная власть, которая действует не только в рамках местных, но и общегосударственных законов.­ 

2. Местное самоуправление – это выборная местная власть, действующая на ограниченной (местной) территории.

3. Местное самоуправление обладает собственными ресурсами с целью осуществления власти на подконтрольной ему территории. 4. Местное самоуправление обладает собственными полномочиями для выполнения своих задач [1].

Решающее значение для нормального функционирования местного самоуправления имеет его материальная основа, т.е. – доходы местного бюджета. В современных экономических ­условиях самыми распространенными способами формирования муниципальной собственности («местных ресурсов») стали:

а) передача имущества из собственности государства (бесплатно) и частной собственности (за выкуп) в собственность муниципального образования;

б) приобретение нового имущества на возмездной основе, если это позволяют финансовое положение муниципалитета;

в) дарение, т.е. – безвозмездное получение имущества от юридических и физических лиц;

г) строительство силами муниципалитета новых объектов. Развитию экономических основ местного самоуправления также способствуют разного рода реформы относительно распределения полномочий субъектов власти и их имущества. Иногда новое имущество для местного самоуправления оказывается «приобретенным» в результате раздела его территории по новой модели организации [2].

Стоит отметить, что средства бюджета также составляют финансово-экономическую основу «местного хозяйства» и такое положение прописано законом. Далее, в соответствии со ст. 209 Гражданского кодекса РФ, всякое имущество и права на него, закрепляются тремя основными правомочиями – распоряжением, пользованием и владением. Это имеет прямое отношение и к собственности, которая принадлежит (или потенциально может принадлежать) местному­ самоуправлению.

­Обеспечение процесса воспроизводства в муниципальном образовании является основной экономической функцией в системе местного самоуправления. В ближайшем будущем для этого необходимым представляется расширение правовых возможностей муниципальных образований (что, на наш взгляд, возможно лишь только после существенного изменения федерального законодатель ства), усиление их материальной и финансовой независимости. Несмотря на то, что социальные функции «местной власти» несколько расширились, перераспределять и пополнять местный бюджет оно пока что не в силах. Поэтому, несмотря на то, что «местные органы власти» и получили право самостоятельно формировать местный бюджет, регулировать местные налоги и сборы и т.д., по признанию исследователей подавляющее большинство муниципальных образований по-прежнему остаются не просто дотационными, а откровенно проблемными и даже на уровне банкротств [3].

Одновременно, при укреплении финансовой базы у местного самоуправления возникает проблема, связанная с финансовыми ресурсами на региональном и федеральном уровнях, что также затрудняет проводить эффективную социальную политику. За многие десятилетия подобной политики центральных властей и в силу других причин возникли так называемые «депрессивные регионы». В итоге, на настоящее время в стране остались лишь десяток регионов (в основном «нефтегазовые» области), которые не являются дотационными.

Можно лишь догадаться, каково реальное финансовое положение в местных самоуправлениях тех субъектов РФ, которые являются дотационными или вовсе «депрессивными». Как уже отмечено, возникновение «депрессивных регионов» явилось следствием не одной, а целого комплекса причин. Это и структурный кризис, и кризис непродуманного реформирования (исходящего в основном из макроэкономических показателей и соответствующих подходов федеральных исполнительных органов); это и приоритеты (направления) реформ; это и слепое копирование современных западных моделей, совершенно непригодных для применения в российских реалиях, без учета менталитета нашей страны и ее населения.

Анализ экономических показателей регионов с учетом федеральных дотаций и субвенций показывает, что в наиболее бедственном положении оказались аграрные регионы, а также регионы, где были разбазарены успешно работающие предприятия «союзного значения» (угольные регионы, субъекты РФ с предприятиями ВПК, моногорода и т.д.). Сегодня это «разбазаривание» принимает «цивильные» черты и «законные» ухищрения (к примеру, «освоение выделенных бюджетных средств»). 11 октября 2017 г. Председатель Счетной палаты России Татьяна Голикова выступила на «парламентском часе» в Государственной Думе России. Из ее доклада следует, что по итогам проверки аудиторов Счетной палаты, за 2016 год выявлена общая дебиторская задолженность в 3,8 триллиона рублей и скрытого просроченного долга в 700 миллиардов рублей и этот долг растет [4]. Депутаты были шокированы этими цифрами, а председатель комитета Госдумы по финансам и налогам А. Макаров, назвав эти цифры правдой, задался вопросом – «что делать с этой правдой?». Сегодня множество исследователей говорят о том (и это становится всё более очевидным), что на федеральном уровне должно осуществляться централизованное управление теми отраслями, которые имеют для России стратегическое (геополитическое) значение. Соответственно, субъекты Федерации должны надлежащим­ образом обеспечивать стандарты необходимых для наших граждан социальных, духовных и экономических показателей. Иначе, проблема вырождения населения может стать одной из наиболее острых в ближайшее десятилетие.

­На уровне субъекта Федерации управление призвано стимулировать конкретизацию экономических условий для развития и расширения местных предприятий, способных при инвестиционной поддержке способствовать не только собственному социально-экономическому развитию, но и развитию всего региона. Федерация имеет для этого соответствующие полномочия, одним из которых является финансовая помощь органам местного самоуправления. А финансы и бюджетные отношения являются важнейшими инструментами в проведении органами местного самоуправления собственной финансовой политики, так как они наделеныправом определять структуру доходной и расходной частей бюджета самостоятельно. Они также имеют право на формирование целевых внебюджетных фондов, составляющих всю сумму финансовых средств, имеющих целевое назначение и находящихся в распоряжении местных органов власти. 

Собственно, этими средствами определяется не просто развитие «местных территорий», а, по сути, само выживание живущего там населения.

Общеизвестно, что современное положение в области межбюджетных отношений характеризуется высокой концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне. 

Подобное положение противоречит тому, что тысячи муниципальных образований оказываются либо в положении «изгоев», либо в кабальной зависимости от региональных властей; оно противоречит самому принципу формирования целостной бюджетной системы, в соответствии с которым каждый ее уровень не подлежит какой-либо «замене». Ведь расходы на школьное образование, поддержку ЖКХ, социальные вопросы, местное здравоохранение и пр., идут прямиком из муниципальных бюджетов. В связи с этим исследователи отмечают, что за последние годы состояние местных бюджетов характеризуется устойчивым или возрастающим дисбалансом, а значит – дисбалансом функций органов местного самоуправления, с весьма негативными последствиями для проживающих здесь граждан [5].

Кстати сказать, отсюда и низкая явка граждан на выборы разных уровней. Они активно идут лишь на местные выборы, где кандидаты в депутаты или главы местных администраций, по крайней мере, хотя бы обещают что-то сделать для города или поселка – провести газ или воду, проложить дорогу, отремонтировать школу и больницу, пополнить фонд сельской библиотеки, продумать вопросы организации досуга молодежи, спортивные и массовые мероприятия и т.д. Показателем финансовой самостоятельности органов местного самоуправления являются собственные доходы местных бюджетов, уровень которых должен составлять не менее 80% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. К собственным доходам местных бюджетов согласно закону отнесены не только местные налоги и сборы, но и доли федеральных налогов и сборов субъектов РФ [7].

 Их отчисления закреплены за бюджетамимуниципальных образований на постоянной основе и составляют большую часть собственных доходов местного бюджета. Сегодня всё более очевидно, что вопрос пополнения бюджетов муниципальных образований встает во всей своей остроте и, можно сказать – с политическими последствиями для центральных властей. Опыт зарубежных стран показывает, что для местного самоуправления необходим как минимум 25% в консолидированном бюджете государства и только тогда органы местного самоуправления способны выполнять возложенные на них функции, стать эффективным механизмом по удовлетворению материальных и духовных потребностей граждан. В Российской Федерации эта цифра составляет менее 20% [8].

24 октября 2013 г. на семинаре-совещании с главами российских городов Президент РФ В. Путин заявил о готовности рассмотреть вопрос передачи муниципальным образованиям дополнительных полномочий. Здесь же он отметил, что у муниципалитетов недостаточно экономических стимулов для развития малого и среднего бизнеса и жизнь меняется к лучшему очень медленно [9].

Эти вопросы глава государства поднимает не первый раз. Так, например, 3 октября того же года, на встрече с активистами ВПП «Единая Россия» В. Путин заявил, что вопрос передачи некоторых полномочий с федерального на местный уровень решается на уровне Правительства. Можно привести и другие примеры, но положение на «территориях» от этого лучше не становится. Можно также отметить, что 8 ноября 2013 года в г. Суздаль состоялся Всероссийский съезд муниципальных образований, ставший знаковым событием для местного самоуправления, по крайней мере – хочется в это верить. На съезде были подняты животрепещущие для местного самоуправления вопросы, а такие, как – создание более эффективной налоговой и бюджетной системы, стимулирование и развитие местного самоуправления и некоторые другие – стали основой для предметного обсуждения [10]. Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, среди которых следует выделить отсталую производственную базу (откуда и следуют финансовые трудности), неразвитость нормативно-правовой базы в вопросах практического функционирования муниципальных образований, а также проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Очевидно, что Россия способна быть демократией в качестве федерации с развитым местным самоуправлением лишь только при разрешении, в первую очередь, острейших вопросов в производственно-экономических сферах.

В конце января 2017 г. в Москве прошло заседание Президиума федерального Совета Союза малых городов России. В процессе работы были приняты решения по совершенствованию принципов, методов и уточнению направлений работы Союза в 2017 году, а также распределены функции по управлению работой Союза между членами федерального Совета на 2017 год. Представители Союза также обратили особое внимание Правительства РФ на тяжелое состояние очистных сооружений в большинстве малых городов России. Проблемы водоснабжения указали на то, что малые города, как самая совершенная в экологическом отношении форма расселения, требует надлежащего внимания и федеральной поддержки. Главы малых городов России приняли участие в обсуждении острейших вопросов, в частности, по финансированию программы расселения ветхого жилья и формах его дальнейшего использования. Судя по тому, что на встрече с вице-президентом Российской муниципальной академии обсудили и вопросы совместной подготовки в ближайшее время к проведению научной конференции по теме: «Российское местное самоуправление каким ему быть» – стоит­ ожидать определенные сдвиги и в этом направлении.

2.3 Перспективы развития местного самоуправления

Практика организации управления местными сообществами в современном мире разнообразна и обычно опирается на традиции общества и отдельных народов, но в решающей степени определяется характером действующего политического режима. Некоторые ученые справедливо анализируют и оценивают системы местного самоуправления как с позиций традиционных концепций, так и с позиции включенности в конкретные политические системы.

В ряде стран с глубокими самоуправленческими традициями и высоким уровнем благосостояния населения (Швейцария, США, Бельгия и др.) сложился институт местного самоуправления с почти полной самостоятельностью от государственных структур власти в вопросах управления на своих территориях. Факторами, обеспечивающими подобные возможности института местного самоуправления, являются следующие: эффективное предпринимательство, развитое гражданское общество, справедливые пропорции в налоговом обеспечении всех уровней управления. Такое местное самоуправление складывалось и совершенствовалось на протяжении длительного исторического времени, приспосабливаясь к обновляющимся общественным условиям. Располагая собственной ресурсной базой, институты имеют характер саморазвивающихся систем.

Конечно, они не оторваны от государства, а связаны с его структурами, взаимодействуют с ними на основе нормативно-правовых актов и взаимных интересов, подчиняются государственному законодательству, но в вопросах местной политики самостоятельны и способны обеспечивать свое функционирование. В других странах, также имеющих развитые демократические традиции общественных отношений и массового предпринимательства, но одновременно и высокий уровень централизации государственного управления, обычно формируется частичное самоуправление местных территорий. Такой уровень местного самоуправления предполагает не только самостоятельность и ответственность при решении всех вопросов управления территорий, но и постоянное взаимодействие с органами государственной власти регионального уровня, и в первую очередь это относится к финансовой стороне управленческого процесса. Государство предоставляет местным сообществам определенные сферы налоговых сборов и поступлений, но в то же время гарантирует им какую-то долю в общих бюджетах регионов и тем самым укрепляет бюджетные возможности муниципальных органов управления.

Примерно так выглядит самоуправление местных сообществ в ФРГ, в Конституции которой записано, что «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества». В Конституции ФРГ также подчеркивается финансовая ответственность общин, но при этом указываются причитающиеся им поступления от налогов и, кроме того, устанавливается такой порядок распределения доходов, при котором «Общины и объединения общин совместно получают определенный законодательством земли процент доли совокупного дохода от общественных налогов, которые поступают в пользу земли» [3].

К третьей группе можно отнести страны, где управление местными территориями осуществляется на государственной или преимущественно государственной основе. Иногда оно так и называется – «местное управление», представляя собой низовой уровень вертикали государственной власти, а иногда обозначается местным самоуправлением, но при этом многими нитями связано со структурами государственной власти, прежде всего финансово, но также и административно, что существенно ограничивает его самостоятельность.

К такому типу местной власти, пожалуй, относится практика Великобритании, Италии, Франции, Швеции. Так, в Конституции Швеции записано: «Для отправления правосудия существуют суды, а для государственного управления – государственные и коммунальные органы управления» [4]. Коммунальное управление названо как бы отдельно от государственных структур, но о коммунальном самоуправлении в шведской конституции говорится кратко, без описания функциональных и финансовых полномочий, без четкого разграничения сферы их действия от государственного управления. Системы местного самоуправления в разных группах стран, опираясь на общие для всех принципы народного представительства, различаются по степени своей самостоятельности от органов государственной власти, по своей функциональности в процессе управления местными сообществами. В Европейской хартии о местном самоуправлении дается определение данной формы власти: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [5]

Это определение содержит все базовые характеристики местного самоуправления, необходимые для реального и эффективного функционирования: законодательное обеспечение, политическая ответственность, направленность на интересы населения, регламентация функций и полномочий, наличие возможностей (способности) для их осуществления. Наличием и возможностями использования всех этих характерных элементов в деятельности структур местного самоуправления как раз и определяется уровень их самостоятельности. Важнейшую роль в оценке этого уровня, а также перспектив его изменения играет ресурсная база местного самоуправления, которая имеет существенные различия в разных странах, при разных общественно-политических системах и экономических условиях.

Для политической практики современной России ключевое значение фактора ресурсной базы местного самоуправления не нуждается в аргументации. Общеизвестны традиции местного самоуправления в России: они специфичны в сравнении с традициями западноевропейских стран и США. В частности, положение органов местного самоуправления в системе государственного управления всегда характеризовалось неопределенностью, неконкретностью с позиций формирования, финансирования, функциональности.

В разной степени, но подобные качества присущи и крестьянской общине, городским земствам в XIX в., местным советам ХХ в. и современным муниципальным образованиям [7]. Буржуазная система земского самоуправления и современная демократическая система муниципалитетов отделены от структур государственной власти, находятся вне их, а советские местные советы были вписаны в систему государственной власти, являлись ее низовым звеном. Однако все эти формы местного самоуправления не обеспечивали эффективного управления местными сообществами и развитием местных территорий.

В царской России слабости местного самоуправления в некоторой степени компенсировались благотворительной деятельностью купцов и промышленников, а в Советском Союзе – шефством государственных предприятий и организаций, использованием их ресурсов на нужды местных сообществ и обустройство территорий. Советская практика организации власти на местном уровне была подчинена интересам централизации государственной власти, хотя в ограниченных размерах учитывала и принцип необходимого представительства, народовластия. В этом соединении открыто господствовали позиции центральной власти. Система местных Советов, действовавшая в СССР, являлась первичной структурой государственного управления. Ее самоуправленческий ресурс был невелик, но он дополнялся ресурсами и ответственностью вышестоящих органов государственной власти и подкреплялся политическим весом партийных органов КПСС. Местная система власти, формировавшаяся сочетанием всенародного избрания и партийного назначенства, была полностью вписана в общегосударственную систему власти. В Конституции СССР содержалась специальная глава (19) из шести статей, посвященная местным органам государственной власти и управления. Она содержала такую формулировку: «Местные Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов…» [8], которая очень напоминает текст Европейской Декларации. Конечно, местные Советы имели очень ограниченные собственные ресурсы, но они располагали властными возможностями привлечения и использования при необходимости материальных и человеческих ресурсов большинства расположенных на их территории хозяйственных организаций, и это существенно увеличивало ресурсный потенциал местной власти. Сегодня политическое положение системы муниципальных образований неоднозначно.

Согласно Конституции Российской Федерации, она не входит в систему органов государственной власти [9], но и в систему гражданского общества органы муниципальной власти не вписываются, ибо они представляют официальную власть на определенной территории. С точки зрения формальной логики, органы местного самоуправления представляют собой общественно-политический институт особого рода, который, выражая интересы населения конкретных территорий, представляет их перед государством, но одновременно ответственен за процесс их реализации.

Ясно, что система муниципальной власти зависит от системы государственной власти: федерального ее уровня, прежде всего в сфере нормативно-законодательного регулирования; регионального уровня в вопросах формирования бюджета, стратегического планирования, кадровой политики. Конституционная система управления местными сообществами в России во многом повторяет практику таких федеративных государств, как Швейцария, ФРГ, США, но между этими странами и Россией существуют принципиальные различия. Во-первых, бюджет местных сообществ в данных странах формируется за счет развитого среднего и малого предпринимательства и достаточно обеспеченного населения в виде среднего класса. В подавляющем большинстве субъектов РФ подобных возможностей не существует, отчего их налогооблагаемая база мизерна, а порой вообще призрачна [10].

Вовторых, местное самоуправление в названных странах располагает реальной значительной самостоятельностью от властей более высокого уровня, что считается важной демократической традицией. В России такая традиция еще не сложилась, и формироваться ей в современных противоречивых общественных условиях весьма непросто. Явно завышенный избыточный уровень централизации государственного управления, политического воздействия на общество, распределения финансовых и материальных ресурсов превращает институт муниципальной власти в полностью зависимую систему.

В-третьих, местное самоуправление в принципе возникает из недр гражданского общества и функционирует прежде всего за счет поддержки многочисленными общественными объединениями и организациями населения конкретных территорий. В политическом пространстве субъектов РФ пока весьма незначительно влияние структур гражданского общества, в том числе на уровне муниципальных отношений. А.Н. Ершов на примере Республики Татарстан обоснованно констатирует «…отсутствие реальных механизмов гражданского участия в местном самоуправлении… в сотрудничестве с властью для решения местных проблем» [11].

Естественно, при таких различиях маловероятно эффективное использование западной практики в российских условиях. Действительно, четвертьвековая практика современной России свидетельствует о том, что вне системы государственной власти местное самоуправление беспомощно, прежде всего – в сфере бюджетных отношений, но также и в вопросах административно-управленческого характера [12].

Беспомощность муниципальных властей очевидна уже в очень слабом влиянии на социально-экономическое, культурное, природоохранное развитие своих территорий, но в особой степени проявляется в условиях чрезвычайных ситуаций: лесных и торфяных пожаров, наводнений, засух, набегов саранчи, мощных снегопадов или холодов. При этом на протяжении уже многих лет ситуация практически не меняется, никаких улучшений в возможностях муниципальных властей решать вопросы жизнеобеспечения людей не происходит. Скорее наоборот, значительное увеличение ресурсов государства практически не сказалось на ресурсной базе органов местного самоуправления, а если и сказалось, то весьма незначительно и лишь в отдельных субъектах РФ.

В настоящее время государство все больше сосредоточивается на проблемах глобального масштаба, предполагая, что на местном уровне общественный прогресс может осуществляться за счет саморазвития. Речь идет не конкретно о российском, а о государстве вообще. Большинство государств мира втянуты в соперничество с транснациональными корпорациями, вытягивающими средства из государственных бюджетов, в борьбу за контроль над сырьевыми ресурсами планеты, за сохранение окружающей среды, в противодействие международному терроризму, во все более дорогостоящую гонку вооружений.

На все эти направления своей политики государства вынуждены отвлекать все большие и большие средства, и происходит такое отвлечение прежде всего за счет существенного ограничения бюджетных возможностей системы местного самоуправления. Конечно, наиболее богатым и развитым странам еще удается сохранять удовлетворительный баланс ресурсного обеспечения между государственными интересами и благополучием местных сообществ, но и они, кажется, находятся уже на пределе своих возможностей. Большинство же стран мира, и Россия среди них, в настоящее время вообще не имеют ресурсов для формирования подобного баланса. Одним словом, серьезного разворота государственных средств в пользу местных сообществ ожидать в близкой перспективе не следует.

В российских условиях требуется внедрение иных отношений между государством и системой местного самоуправления: непосредственное вписывание местной власти в структуру государства, тем более, что на практике такое вписывание, по сути, имеется. Бюджеты органов муниципальной власти в значительной степени зависят от государственных дотаций и программ. Кадровая политика в муниципальной системе обычно определяется региональными властями. Функциональность органов муниципальной власти регулируется федеральным и региональным законодательством, которое, кстати, подвергается постоянным изменениям и поправкам.

В условиях затянувшейся стагнации российской экономики и нарастания бедности большинства населения многие муниципальные образования в пространстве страны потеряли всякую управленческую самостоятельность. Данная ситуация не должна вызывать удивления. Она неизбежна. Помимо различных частных причин, негативно влияющих на развитие местного самоуправления в разных регионах, существуют два общих фактора, лежащих в основе политического положения всей системы местной власти в России.

Первый фактор – наличие «вертикали власти», то есть такой централизации государственной власти, которая простирается от самого верха до самого низа системы управления с преобладанием единовластия над коллективным руководством. Второй фактор – специфика формирования и использования финансовых и материальных ресурсов страны. Совокупность этих факторов полностью определяет положение и характер местного самоуправления в России. Содержание первого фактора достаточно сложно. Высокий уровень централизации государственной власти в России – это не просто историческая традиция российской государственности, а объективная необходимость, обусловленная геополитическими, территориальными, этнорелигиозными особенностями страны. Их невозможно отменить или игнорировать. Непонимание значения этих особенностей для судьбы страны высшим руководством Советского Союза привело к распаду могущественного государства.

Централизация управления не отменяет, не перечеркивает ни федерализм, ни парламентаризм как принципы государственного устройства. Не отменяет она и местное самоуправление, хотя, несомненно, требует от него определенных ограничений в своей самостоятельной деятельности, постоянного взаимодействия с региональными властями. Возможно, России необходима не американская, а французская или шведская модель отношений между местным и региональным уровнями власти – такая, где местное самоуправление оказалось бы не вне «вертикали власти», а соединялось с ней единой логикой управления, обладая при этом конкретными собственными полномочиями в обеспечении социальных интересов местного населения. Второй фактор заключается в несправедливом распределении ресурсов страны между различными субъектами и уровнями власти. Явно выделяются несколько групп получателей этих, в первую очередь финансовых, ресурсов. Поскольку деление доходов происходит в стране сверху вниз, то последовательность этого процесса выглядит следующим образом. Первую группу получателей составляют олигархи, ТНК, компании, зарегистрированные в оффшорах, иностранные торговые фирмы и иные структуры, вывозящие российские деньги за рубеж. Вторая группа – это федеральное правительство, формирующее государственный бюджет прежде всего в интересах федерального масштаба, что естественно.

Не случайно третий слой ресурсов, который достается субъектам РФ, тонок и неустойчив: большинство регионов имеют огромные финансовые долги и продолжают их наращивать, не находя другого варианта решения насущных социальных проблем. Только после регионов к ресурсам страны (к тому, что осталось после предыдущих пользователей) допускается местное самоуправление. Налицо остаточный принцип формирования бюджетов муниципальных органов власти. Каким может быть местное самоуправление при существующих в качестве господствующих политических принципов двух этих факторов? Или формальным, или законодательно ограниченным, частичным. Пока утвердился первый вариант, при котором и государству, и обществу формализм местного самоуправления очевиден, но что-то менять в этой модели намерений нет. Создается впечатление, что решение данной проблемы оставляется на лучшие времена, ибо в ином случае придется отходить от Конституции РФ, пересматривать некоторые из ее положений, признавая их несостоятельность. Кстати, отрыв местного самоуправления от государства – исключительно либеральный подход. Он соответствовал той либералистской эйфории, которой была охвачена правящая элита в начале 1990-х годов и воздействие которой отразилось на содержании Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. Современное государство проповедует реалистические политические взгляды, однако порой выглядит заложником иллюзий либеральной революции. В частности, такой оказывается ситуация с местным самоуправлением.

По нашему мнению, для современных российских условий предпочтителен вариант местного самоуправления, законодательно ограниченного в самостоятельности, но гарантированного в своих возможностях исполнять функции по обеспечению интересов местного населения и активному участию в сфере публичной политики. В таком варианте нет никаких отступлений от демократии, от принципа народовластия. В местных сообществах сохраняются выборы при формировании органов муниципальной власти, разнообразные формы выражения коллективного мнения граждан, право издавать нормотворческие документы, устанавливать систему местного налогообложения, исполнять разнообразные управленческие функции, представлять местное население в структурах государственной власти.

Данный вариант призван реализовать политическую и практическую целесообразность в интересах общества и государства, которое, вне всякого сомнения, обретет большую эффективность. В научном сообществе проблема эффективности отечественной системы местного самоуправления исследуется глубоко и заинтересованно. Высказываются самые разные, в том числе радикальные суждения, а также предложения по изменению ситуации в лучшую сторону. В этих предложениях охвачены проблемы формирования местных бюджетов, развития мелкого и среднего предпринимательства, принятия и реализации специальных государственных программ, кадровой политики, избирательного процесса, общественной активности населения, структуры и управленческих технологий деятельности органов местного самоуправления, их взаимодействия с федеральными и региональными уровнями власти. Т.Г. Голубева дает достаточно полное представление о совокупности научных и практических предложений по дальнейшему развитию местного самоуправления в России.

Поддерживая ее позицию, ориентированную на необходимость «трансформации модели местного самоуправления как элемента политической системы государства…» [13], подчеркнем, что речь идет о поиске возможностей преодоления неэффективности существующей системы местного самоуправления в целом. На протяжении четверти века государство пытается реализовать либеральную модель местного самоуправления, заложенную в Конституции Российской Федерации. Уже показала свою несостоятельность либеральная концепция развития страны, избран и осуществляется новый политический курс, основанный на национальных интересах и традициях России, а неработающая модель местного самоуправления все сохраняется в качестве некоего священного и неприкосновенного предмета. В Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за десятилетие его действия внесено более ста изменений и поправок, но все равно многие его положения не реализуются. Искусственную модель, не соответствующую историческим традициям общества, возможностям и ресурсам государства, нельзя активизировать внешними воздействиями. Это следует признать, поступившись принципами, и принять иную модель, естественную для России, вписанную в российскую действительность. Откладывать подобное решение на «потом» в надежде, что существующие вокруг местного самоуправления проблемы разрешатся когда-нибудь сами собой, думаем, политически ошибочно.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Краткий обзор основных этапов развития местного самоуправления в России позволяет сделать вывод, что данная форма решения вопросов местного значения тесно связана с такими понятиями, как гражданское общество и демократия. Подлинное самоуправление возможно только тогда, когда оно независимо от государства, которое в лице своих органов и должностных лиц воздерживается от вмешательства в решение вопросов локального характера.

Существовавшее в советский период отечественной истории местное управление по своей сути являлось продолжением государственного управления и было нацелено в большей степени на эффективное проведение государственной политики на местах, а не на жизнеобеспечение местных общин.

Тенденцией правового регулирования местного самоуправления в настоящее время является его встраивание во властную вертикаль, которое выражается в ограничении правовых возможностей муниципальных органов власти действовать автономно от региональных и федеральных властей, усилении контроля над их деятельностью, расширении круга вопросов, передаваемых на местный уровень, и вовлеченности местных властей в решение общегосударственных вопросов (таких, например, как борьба с коррупцией).

Декларируемое расширение поддержки местных гражданских инициатив не всегда подкреплено с правовой точки зрения, а существующие формы местной демократии сохраняют свою демократическую сущность, пожалуй, только в небольших городских и сельских поселениях. Следовательно, на данном этапе в российской системе местного самоуправления продолжают усиливаться черты местного государственного управления и чиновничьего самоуправления.

В ­течение последнего десятилетия в России постепенно складывается современная система местного самоуправления. В ходе реформы многое уже сделано в плане обеспечения организационных, политико–правовых, экономических условий для создания и функционирования муниципальных органов. Однако, несмотря на, казалось бы, исчерпывающую законодательную базу в сфере регулирования местного самоуправления, проблем остается по – прежнему очень много. Первоначально решить проблемы местного самоуправления планировалось быстро, наскоком. Между тем очень скоро стало ясно, что в запланированные сроки невозможно уложиться в силу масштабности изменений организации, нормативно правовой базы органов МСУ, а также связанных с этим экономических затрат. Вот почему переходный период был продлен до 1 января 2009 г. Мера эта была вынужденной, но вполне предсказуемой.

Та поспешность, с которой внедрялись преобразования, обрекала реформаторов на корректировку сроков их проведения. Отпечаток ненужной поспешности неминуемо сказался на содержательной стороне ФЗ № 131. В период с середины 2004 г. по конец 2007 г. в него 34 раза вносились изменения. Практически любое изменение действующего законодательства в настоящее время преподносится как его «совершенствование», «оптимизация» или с использованием других, но не менее помпезных фраз. Авторы муниципальной реформы 1989 1991гг., а также последующей реформы 2003 2009гг. г. руководствовались целью приближения местной власти к населению, и этой цели им удалось достичь за счет количественного роста самоуправляющихся территорий, но никак не за счет предоставления им широкого­ спектра полномочий, позволяющих на деле, а не на бумаге выполнять обязательства перед теми, кто их выбрал. Вместе с тем, нужно указать на неотъемлемую черту власти, в том числе и народной, а именно: население нуждается во власти не абы какой, а дееспособной, состоятельной, способной предоставить гражданам весь спектр услуг, возложенных на нее законом. А это как раз во время реформирования не произошло, поскольку ФЗ № 131 не устранил проблему финансовой слабости муниципалитетов, а количество финансово зависимых муниципальных единиц многократно возросло

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. – 2015. – № 620
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. 29.07.2017) // Гарант-информационное правовое обеспечение [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/
3. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2015. — С. 21.
4. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе// Местное самоуправление в Россий- ской Федерации. 2007. №7. С. 59-67.
5. Васильев В.И. Законодательство о местном самоуправлении: сегодня и завтра // Местное право. — 2014. — № 6. — С. 3—13.
6. Голубева Т.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации: инновации в теории и в практической реализации (политологический анализ). Ростов н/Д, 2010
7. Иванова Е.Ю. Территориальное общественное самоуправление в сельских поселениях: проблемы деятельности и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. —2013. — № 6. — С. 74—76.
8. Кирилловых А.А. К истории развития законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — № 2. — С. 40—43.
9. Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Тенденции развития местного самоуправления // Власть. — 2013. —№ 6. —С. 130—133. 7. Мухаметов Р.С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития // Вопросы управления. —2015. —№ 5 (17). —С. 36—42.
10. Полянский В.В., Волков В.Э. Гармонизация публичной власти — цель реформы местного самоуправления // Lex russica. — 2014. — № 7. — С. 772—782
11. Петрина, О. А. Государственная поддержка решения жилищных проблем в России: опыт реализации и особенности проведения / О. А. Петрина, М. Е. Стадолин // Муниципальная академия. – 2015. – № 4. – С. 90–97.
12. Прудников А.С., Белявский Д.С. Местное самоуправление и муниципальное управление // Закон и право, 2013. С. 61.
13. Тасеев В.Б. Административная реформа в России и региональные проблемы управления социальной политикой // Основы экономики, управления и права. 2012. С. 21 – 28
14. Материалы Всероссийского съезда муниципальных образований от 8.11.2013г. / Электронный ресурс. http://komitet4.km.duma
15. Система муниципального управления : учебник для вузов [Электронный ресурс] / Под ред. В. Б. Зотова. – 3-е изд., перераб. и доп. – Режим доступа : http://samzan.ru/46319

1. Постановление Правительства РФ от 18.04.2012 N 344 "О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации" (вместе с "Правилами ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации")//[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document ↑