Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Контроль за оперативно-розыскной деятельностью

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время, характеризующееся негативными изменениями преступности и разрастанием ее сложных организованных форм, все большую актуальность приобретает использование при предварительном расследовании преступлений результатов оперативно-розыскной деятельности.

Негласный характер большинства оперативно-розыскных мероприятий, сопряженных с вторжением в конституционные права граждан, и та роль, которая отведена осуществляющим оперативно-розыскную деятельность органам и представляющим их должностным лицам в борьбе с преступностью, требуют повышенных гарантий законности оперативно-розыскной деятельности. Среди них важное место занимает прокурорский надзор, действующий в процессе правоприменения в сочетании с судебным и ведомственным контролем.

Следует отметить, что правовой институт прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности, несмотря на давнюю историю, до сих пор находится на стадии становления.

Высокая значимость и недостаточная практическая разработанность проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, определяют несомненную новизну данного исследования.

Объектом данной работы является анализ условий прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. При этом предметом исследования является рассмотрение отдельных вопросов, сформулированных в качестве задач данного исследования. Целью исследования является изучение темы «Надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность» с точки зрения новейших отечественных исследований по данной проблематике.

В рамках достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи:

Изучить исторический и теоретический аспект организации прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
Проанализировать действующее законодательство по данной теме и выявить проблематику его применения в области прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
Обозначить тенденции развития прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Теоретической и методологической основой проведения исследования явились законодательные нормативные акты, такие как, прежде всего, Закон «О прокуратуре», «Об оперативно розыскной деятельности», а также Законы «О милиции», «О федеральных органах налоговой полиции», «Об обороне», «Об органах Федеральной службы безопасности РФ», «О государственной тайне» и др.

Источниками информации для написания работы послужили базовая учебная литература, фундаментальные теоретические труды крупнейших мыслителей в рассматриваемой области, результаты практических исследований отечественных авторов, статьи и обзоры в специализированных и периодических изданиях, посвященных данной теме, справочная литература, прочие актуальные источники информации.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1 Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в период 1722-1917 гг.

В научной литературе отсутствует комплексное исследование этапов развития законодательства о прокурорском надзоре в оперативно-розыскной деятельности. Даже в специальных главах диссертационных исследований, посвященных этой проблематике, рассматриваются лишь отдельные аспекты, да и то применительно к ограниченному историческому периоду. Так, В.Н. Осипкин в главе «Историческая характеристика прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в России» диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук, анализируя отрасли прокурорского надзора с момента создания прокуратуры, пришел к выводу о том, что прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью, как направление деятельности органов прокуратуры, появился лишь в 1992 году.

В.Н. Рябов в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции» прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности анализирует с 1922 года. Такой подход не позволяет представить возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и с учетом отечественного опыта выработать обоснованные предложения по его совершенствованию.

Считается, что впервые прокуратура появилась во Франции в XIV веке в период инквизиционного процесса. Именно этот институт во Франции, как полагают исследователи исторических предпосылок образования прокуратуры в России, а также правовой институт шведского омбудсмена, который выполнял функции, аналогичные во многих отношениях функциям французской прокуратуры, привели Петра I к мысли о создании прокуратуры в нашей стране. Однако российская прокуратура не стала точной копией этих зарубежных учреждений. Она возникла как самобытный орган государства, занимающий особое место среди других в силу исторической необходимости. Институт прокуратуры в Российской Империи создан согласно Указу Петра I от 12 января 1722 года о реформе Сената. Один из пунктов этого Указа предусматривал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору».

Этапы развития прокуратуры находят освещение в работах по истории прокуратуры. Эти вопросы исследовались как в специальных работах, так и в отдельных публикациях.

В литературе имеется несколько точек зрения на периодизацию развития прокуратуры. Согласно наиболее распространенной, развитие прокуратуры имеет четыре основные этапа:

I этап – дореформенная прокуратура (1722-1864 гг.);

II этап – пореформенная прокуратура (1864-1917 гг.);

III этап – советская прокуратура (1922-1993 гг.);

IV этап – современный период развития прокуратуры.

Наиболее полно изучен советский период развития прокуратуры. Однако, для определения закономерностей и особенностей развития прокурорской системы необходимо осмысление всех этапов – царского, советского и постсоветского.

Вскоре после создания Указа Петра I от 12 января 1722 года, предусматривающего учреждение института прокуратуры, началась разработка нормативных актов, определяющих статус этого института. Важную роль в правовом регулировании деятельности прокуратуры сыграл Указ Петра I от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора». В нем не только был определен генерал-прокурор как «око государево» и «стряпчий о делах государственных», но и обозначены функции прокуратуры.

Генерал-прокурор осуществлял непосредственно надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны, Сенат, действовал в строгом соответствии с императорскими указаниями и регламентом. Обер-прокурор осуществлял в соответствии со специальной инструкцией высший государственный надзор за деятельностью Синода (учреждения, управляющего делами духовенства). За коллегиями надзирали прокуроры этих ведомств. Осуществлялся надзор и за исполнением законов в деятельности других государственных органов. К ним относилась, в частности, фискальная служба, которая осуществляла сыскные функции, а деятельность фискалов по выявлению преступлений и преступников была в основном тайной. Кроме того, на прокуроров был возложен надзор по арестантским уголовным делам и наблюдение за выполнением интересов государственной казны.

Согласно новому Уложению, составленному в 1767 году, на прокуроров возлагалась обязанность «государственного преследования преступлений», установления тесной связи с судом и осуществления «попечительского» отношения к частным лицам, нуждающимся в государственной защите. Существенное влияние на прокурорскую систему оказала губернская реформа 1775 г. В этой связи было принято «Учреждение о губерниях». К важнейшему правовому акту относится и Указ от 7 ноября 1775 года «О прокурорской и стряпчей должности».

В соответствии с определенной структурой прокуратуры в губерниях в ее состав входили четыре прокурора: губернский, при верховном земском суде, при губернском магистрате, при верхней расправе, а также восемь стряпчих и по одному уездному стряпчему. Стряпчие выполняли обязанности помощников и советников прокурора. В обязанности прокуроров и стряпчих входило «охранение» закона и «преследование» его интересов в правительственных установлениях. Губернский прокурор должен был доносить наместническому правлению, а нижестоящие прокуроры – губернскому прокурору о «не точном в судебном месте исполнении законов, учреждений, указов, о медлении по делам в производстве». На губернских прокуроров и подчиненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи:

сохранение «целости власти, установлений и интересов императорского величества»;
наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»;
«истребление повсюду вредных взяток».

Они наделялись правом вести надзор за исполнением законов в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законам принимаемых ими решений. На них возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов. Полномочия прокуроров при выполнении возложенных на них задач существенных изменений, в сравнении с функционированием прокуратуры в период царствования Петра I, не претерпели.

Ко второй половине XIX века сложилась ситуация, когда на прокуроров возлагалась обязанность осуществлять надзор во всех сферах государственной деятельности (без определения необходимых пределов) при отсутствии необходимого количества работников. По утверждению Л.В. Бойцовой и В.В. Бойцовой, многие журналы присутственных мест редко просматривались прокурорами, журналы казенной палаты и палаты государственных имуществ никогда не исследовались.

Хотя прокуроры и располагали разнообразными формами надзора за исполнением законов во внесудебных сферах, однако их правомочия, равно как и последствия прокурорского вмешательства, не были достаточно регламентированы. Это предопределяло нереальность выполнения прокурорами и стряпчими возложенных на них обязанностей. Характеризуя недостаточность прокурорского надзора за местным управлением, М.М. Сперанский писал: «Есть надзор прокурора, но, во-первых, его протесты не могут остановить исполнения, во-вторых, что значит надзор, коего последствия являются месяц, два, год после исполнения. И что может сей надзор, рассеянный на многие тысячи дел судебных, хозяйственных, полицейских?». Это способствовало формированию негативного мнения о прокурорском надзоре и принятию решения о реформировании прокуратуры.

Началом процесса реформирования прокуратуры можно считать разработку проекта «Устава гражданского судопроизводства» (1857 г.), предусматривающего новые принципы судопроизводства (отделение судебной власти от административной, отказ от канцелярской тайны, введение гласного, устного и состязательного процесса, учреждение института присяжных поверенных), которые способствовали изменению функций прокуратуры. Так, вместо опротестования прокурором решений судов предусматривалась дача прокурорами заключений в судебных заседаниях.

Учреждение института судебных следователей, утвержденное 8 июня 1860 года, изменило полномочия прокурора при осуществлении надзора за следствием. В соответствии с этим актом (ст. 30) прокурор имел право давать следователю не приказания (как суд или губернатор), а лишь предложения, хотя право на ознакомление с материалами дела за ним было сохранено и, кроме того, с ним губернатор должен был согласовывать кандидатуру на должность следователя.

В 1862 году Государственным советом были приняты и утверждены императором «Основные положения преобразования судебной части в России». В этом нормативном акте предусматривалась реорганизация органов прокуратуры. На место губернских прокуроров и стряпчих должны были прийти прокуроры при судах и их товарищи. Это меняло и принцип построения прокурорской системы: переход от административно-территориального к судебно-территориальному. В соответствии со ст. 48 предусматривался новый порядок назначения прокуроров. Прокуроры окружных судов и их товарищи должны были утверждаться министром юстиции (генерал-прокурором) по представлению прокурора судебной палаты; обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначались высочайшей властью по представлению министра юстиции.

Согласно новым положениям прокуратура должна была:

Наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона;
Обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления;
Формулировать предложения суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством;
Осуществлять «постоянных надзор за производством следствий» (этот надзор принадлежал исключительно прокурору);
Поддерживать обвинение в суде. Для реализации этой функции прокуроры наделялись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право принесения протеста на решения судов первой инстанции;
Участвовать при рассмотрении гражданских дел в судах. Прокурор участвовал лишь при рассмотрении определенной категории дел: по делам, затрагивающим интересы казны; по делам лиц, состоящих под опекой; безвестно отсутствующих и некоторых других. Наряду с другими правами он имел право обжаловать решения по казенным делам в кассационном порядке;
Осуществлять надзор за местами лишения свободы.

Судебная реформа 1861-1864 гг. и принятые в ее результате Судебные Уставы повлияли на функции прокуратуры. За прокуратурой оставалась функция государственного обвинения, которой придавалось большое значение. Вместе с тем немалое значение было уделено надзору за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия. Именно надзор за исполнением законов при производстве дознания необходимо рассмотреть подробнее.

В связи с этим нужно ответить, по меньшей мере, на два вопроса: кто осуществлял надзор за исполнением законов при производстве дознания, и каким полномочиями обладало надзирающее должностное лицо.

Первый вопрос считать банальным не следует, поскольку не все, что было написано в Судебных Уставах, затем нашло отражение в действительности. Идея замены губернских прокуратур на прокуратуры судебных палат и окружных судов реализовывалась несколько десятилетий. Поэтому со вновь создаваемыми прокуратурами действовали и губернские прокуратуры. И те, и другие входили в единую централизованную систему. В 1866 году было принято новое положение о губернской прокуратуре, имевшее силу закона. Губернские прокуроры наделялись некоторыми полномочиями, близкими к тем, которые имели прокуроры по Судебным Уставам. Права по осуществлению надзора за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия он получил в 1869 году на основании утвержденных императором правил.

Согласно ст. 254 Устава уголовного судопроизводства при производстве дознания полиция наделялась при сборе нужных ей сведений правом проведения розысков, словесных расспросов и негласных наблюдений. Данной статьей регламентировалось применение полицией таких оперативно-розыскных методов, как личный сыск, разведдопрос, скрытое наблюдение, предусматривалось получение сведений из неофициальных источников способом, при котором обеспечивается полное неведение лиц, в отношении которых эти действия производятся.

Однако, как отмечалось выше, деятельность полиции этим не ограничивалась, в частности, ей предписывалось принимать необходимые меры для того, чтобы предупредить уничтожение следов преступления и пресечь подозреваемому способы уклонения от следствия (ст. 256, 257 Устава уголовного судопроизводства). Для ответа на вопрос, к какому виду относится эта деятельность полиции, следует обратиться к ст. 10357 Устава уголовного судопроизводства (раздел второй Устава, регламентирующий судопроизводство по государственным преступлениям): «Лица, производящие дознание, имеют право принимать все меры, указанные в статьях 253, 254, 256 и 257, производить следственные действия, исчисляемые в статье 258 …». Исходя из этого, можно предположить, что дознание подразделялось на негласное (розыски, словесные расспросы, негласное наблюдение) и гласное, содержание которого составляли упомянутые выше меры. К гласному дознанию следует также отнести действия следователя, предусмотренные главой 8 раздела 2 Устава уголовного судопроизводства: «О дознании чрез окольных людей».

Исходя из вышесказанного, негласное дознание и следует понимать как оперативно-розыскную деятельность. На негласный характер деятельности полиции ориентируют и ведомственные нормативные акты.

Таким образом, дознание в рассматриваемый период имело иной смысл, чем сегодня.

Производство дознаний полицией и Отдельным корпусом жандармов проходило под руководством прокуроров. В соответствии со ст. 279 Устава «по производству дознаний о преступных деяниях полицейские чины состояли в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей», то есть в этом случае полицейские чины зависели не от своего полицейского начальства, а от прокурора и его товарищей. Согласно ст. 2613 Устава уголовного судопроизводства прокурорам и их товарищам предоставлялось право возлагать на чинов дополнительного штата губернских жандармских управлений и чинов уездных жандармских управлений производство дознаний о преступлениях в тех особенных случаях, когда это ими будет признано необходимым. В случаях отсутствия достаточных оснований для «начатия следствия» прокурор и его товарищи обязаны были собирать сведения посредством негласного полицейского наблюдения (ст. 312 Устава).

Существенные полномочия имели прокуроры в сфере работы уголовно-сыскных аппаратов. Начальники сыскных отделений и их помощники назначались и увольнялись с должности губернатором при согласии прокурора окружного суда. Лица прокурорского надзора имели право давать непосредственные поручения чинам сыскных отделений в отношении производства розыскных действий (ст. VI Закона от 6 июля 1908 года «Об организации сыскной части»). В Инструкции чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 года (параграф 3) предписывалось указанным чинам исполнять поручения прокурора в пределах целей деятельности сыскной полиции. Поскольку целью деятельности сыскных отделений было негласное расследование и производство дознаний виде предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных деяний общеуголовного характера (параграф 1 Инструкции), а выполнение этих задач осуществлялось путем негласной агентуры и наружного наблюдения (параграф 2 Инструкции), то прокуроры могли давать поручения об осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Такие поручения давались прокурором в письменной форме, однако в исключительных случаях они могли быть даны и устно, но исполняющий чин сыскного отделения вправе был испросить и письменное поручение. Поручение прокурора чин сыскного отделения обязан был исполнить, не входя в обсуждение его целесообразности, так как ответственность за содержание поручения лежала на прокуроре. При возникновении серьезных затруднений в исполнении поручения чин сыскной полиции обращался за разъяснениями и одновременно доводил об этом до сведения своего начальства. В соответствии с указанной Инструкцией (параграф 7) деятельность всех чинов сыскных отделений по производству дознаний о преступлениях «стоит» в непосредственной зависимости от прокурора местного окружного суда, причем эти чины должны были действовать под его руководством и подчиняться его указаниям, обращаясь к нему в отдельных случаях за всеми нужными разъяснениями. Начальники сыскных отделений обязаны были докладывать прокурору окружного суда о ходе негласных расследований, предпринимаемых в виде предупреждения общеуголовных деяний.

Вместе с тем полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в сыскной деятельности не были должным образом регламентированы. По мнению исследователей полицейского сыска в России, нечеткое регламентирование полномочий прокурора по отношению к сыскной деятельности давало возможность прокурору не только надзирать за законностью при проведении сыска, но и руководить оперативной работой.

Основные этапы развития законодательства о прокурорском надзоре за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, безусловно, не могут рассматриваться в отрыве от этапов развития прокуратуры.

Таким образом, нельзя сказать, что реформа 1864 года внесла столь кардинальные изменения в надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, чтобы можно было выделить два этапа – 1722-1864 гг. и 1864-1917 гг. В данном направлении деятельности прокуратуры период 1722-1917 гг. составил один этап.

1.2 Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в период 1922-1992 гг.

24 ноября 1917г. декретом Совета Народных Комиссаров «О суде» № 1 был упразднен институт прокурорского надзора. Около пяти лет в государстве не было прокуроров.

Воссоздание прокуратуры произошло 28 мая 1922 г. на основании принятого ВЦИК и подписанного М.И. Калининым. Положения о прокурорском надзоре в РСФСР. Государственная прокуратура была учреждена в составе Народного комиссариата юстиции. На прокуратуру были возложены следующие функции:

осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений,общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления (ГПУ);
поддержание обвинения в суде;
наблюдение за правильностью содержания заключенныхпод стражей.

Поскольку прокуратура входила в состав Наркомата юстиции, то нормы о прокурорском надзоре включались в отраслевое законодательство и по существу не меняли предусмотренных Положением о прокурорском надзоре функций. В связи с образованием Союза ССР деятельность прокуратуры регламентировалась также и на этом уровне.

В 1933 г. была создана Прокуратура Союза ССР. Принятое 17 декабря 1933 г. Положение о Прокуратуре Союза ССР предусматривало:

надзор за соответствием постановлений и распоряженийотдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции Союза ССР, постановлениям ираспоряжениям Правительства Союза ССР;
наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями;
возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;
надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительных учреждений;
общее руководство деятельностью прокуратуры союзныхреспублик.

В 1936 г. органы прокуратуры и следствия были выделены из системы наркоматов союзных и автономных республик и переданы в непосредственное подчинение Прокурору Союза ССР. Таким образом, прокуратура стала единой централизованной системой в масштабах Союза ССР. Конституция СССР, принятая в этом же году, впервые закрепила принципы организации и деятельности прокуратуры на таком высоком законодательном уровне, определив за Генеральным прокурором СССР высший надзор.

Дальнейшая и наиболее широкая регламентация структуры прокуратуры, ее задач, предмета, функций и принципов деятельности осуществлена в Положении о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 г. В соответствии с этим Положением прокуроры осуществляли:

надзор за исполнением законов учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР;
надзор за исполнением законов в деятельности органовдознания и предварительного следствия;
надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов;
надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы.

В Положении было предусмотрено также право прокурора на привлечение к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. внесли существенный вклад в развитие законодательной основы прокурорского надзора. Конституция СССР, отведя прокуратуре самостоятельную главу, по существу закрепила те же положения, что и ранее действовавшая Конституция. Конституция РСФСР установила, что высший надзор осуществляется прокурором республики и подчиненными ему прокурорами в пределах их компетенции.

В развитие конституционных положений 30 ноября 1979 г. был принят Закон «О прокуратуре СССР», заменивший Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Закон предусмотрел:

надзор за исполнением законов органами государственногоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор);
надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
надзор за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах;
надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

Воссозданную в 1922 г. прокуратуру можно отнести к смешанному типу прокуратуры: она выполняет функции надзора за исполнением законов и уголовного преследования.

Интересно отметить, что в первые годы воссоздания прокуратуры, как свидетельствуют некоторые источники, прокуроры выполняли не только надзорную, но и управленческую функцию по отношению к милиции и уголовному розыску: осуществляли обследование органов милиции и уголовного розыска, давали указания по поводу допущенных процессуальных нарушений, проводили с сотрудниками органов милиции и уголовного розыска совещания, организовывали обучение работников этих органов и даже занимались разработкой для них инструкций, подбором кадров на руководящие должности милиции.

Отсутствие необходимой правовой базы, как уже отмечалось, порождало разные взгляды на возможность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. В течение многих десятилетий не утихали дискуссии по этой проблематике как среди ученых, так и среди практических работников.

Можно увидеть немало публикаций этого периода о том, что оперативно-розыскная деятельность не может входить в предмет прокурорского надзора в силу ее исключительно ведомственного регулирования, а также специфики, присущей этой деятельности.

Право прокурора на осуществление надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности многими авторами обосновывалось предусмотренными ст. 211 УПК РСФСР 1960 г. полномочиями прокурора на требования от органов дознания для проверки материалов и иных сведений о совершенных преступлениях. Поскольку понятие «иные сведения» не раскрыто, авторы включали в это понятие сведения оперативно-розыскного характера.

Однако такое толкование небезупречно. Во-первых, уголовно-процессуальное законодательство предусматривает полномочия прокурора при надзоре за исполнением законов в процессуальной деятельности, осуществляемой органами дознания и следствия, а оперативно-розыскная деятельность к таковой не относится. Во-вторых, в этой норме закона речь идет о совершенных преступлениях, а оперативно-розыскная деятельность осуществляется не только в связи с совершенными преступлениями.

Таковы были взгляды ученых. Исходя же из прокурорской практики, можно сделать вывод, что надзор в оперативно-розыскной деятельности не осуществлялся.

Существенные изменения в прокурорском надзоре за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности произошли в 1992 г. Однако речь об этом пойдет в следующем параграфе.

1.3 Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в современный период

Начало современному этапу правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности положил Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», принятый 17.01.92 Верховным Советом РФ. С его принятием завершился многолетний спор о возможности осуществления прокурором надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности. В ст. 2 указанного закона в числе других важнейших направлений деятельности прокуратуры был назван и надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную Деятельность, дознание и предварительное следствие. Надзору за исполнением законов этими органами специально была посвящена глава 2. В ст. 25 был определен предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. К нему отнесены порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых этими органами. Следующая норма - ст. 26 - предусматривала, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими законодательными актами.

Не умаляя значимость закона и не вдаваясь в детальный анализ ст. 2, 25, 26, касающихся надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, необходимо отметить, что основным недостатком закона явилось, непонимание его разработчиками сущности оперативно-розыскной деятельности. Это привело к тому, что надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, предусмотрен в одном направлении с надзором за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Не разграничен и предмет надзора за исполнением законов этими органами. А полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в этой сфере по существу не были определены.

Федеральный закон от 17.11.95 «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает также в этой главе (теперь в главе 3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Расширен предмет надзора, который теперь дополнен надзором за соблюдением прав и свобод (ст. 29). Статья 30 - «Полномочия прокурора» - также является отсылочной (бланкетной) нормой к уголовно-процессуальному законодательству Российской Федерации и другим федеральным законам. В части определения надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, редакция ст. 2 не изменилась.

Таким образом, Федеральный закон от 17.11.95 не вносит существенных коррективов в осуществление надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной сфере.

Параллельно в это же время шел процесс законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности. Этим законодательством регламентировались также и некоторые аспекты прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере.

Вскоре после принятия Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», 13 марта 1992 г. Верховный Совет РФ принял Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». В ст. 19 закона было предусмотрено, что надзор за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. За прокурором было закреплено полномочие санкционирования определенных законом оперативно-розыскных мероприятий (ст. 8). Следующая норма закона (ст. 9) предусмотрела право прокурора при осуществлении надзора или даче санкции на проведение оперативно-розыскных мероприятий на ознакомление с оперативно-служебными документами. Согласно ст. 5 органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязаны были уведомлять прокурора, давшего санкцию на проведение оперативно-розыскных мероприятий, об уничтожении документов, отражающих результаты этих мероприятий, за три месяца до уничтожения. Этой же нормой закона предусмотрена обязанность прокурора принимать меры к восстановлению нарушенных органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц, возмещению причиненного вреда. В ст. 7 в качестве одного из оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий назывались указания прокурора по уголовным делам, находящимся в его производстве, т.е. было закреплено право прокурора на дачу им указаний при определенных обстоятельствах. Это же положение затем нашло отражение в ст. 12. В соответствии со ст. 14 прокурор должен был принимать меры реагирования в случаях обращения к нему должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, получивших от непосредственного и прямого начальника приказ или указание, в результате исполнения которого, по их мнению, может или могло бы быть совершено преступление. В ст. 4 предусматривалась обязанность органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, согласовывать с Прокуратурой Российской Федерации издаваемые ими нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий. В ст. 15 предусмотрен запрет для органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, использовать конфиденциальное содействие прокуроров на контрактной основе.

12 августа 1995 г. принят новый Федеральный закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», и со вступлением его в действие предыдущий закон утратил силу. Положения этого закона свидетельствуют об ограничении полномочий прокурора.

Законом введено понятие «уполномоченный прокурор». В его основе лежит то положение, что замещать должность прокурора еще недостаточно, чтобы надзирать за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; необходимо соблюсти еще ряд дополнительных требований. Неудачно были сформулированы основания для проведения прокурором проверок и обозначен объем предоставляемых в этих целях материалов. В ч. 2 ст. 21 это положение отражено следующим образом: «По запросу уполномоченных прокуроров в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушениях законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при проверке установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют указанному прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для проведения этих мероприятий».

Не претерпело изменения полномочие прокурора на дачу указаний органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (ст. 7, 14 Закона).

Так же, как и в предыдущем законе, предусмотрена обязанность прокурора принимать меры к восстановлению нарушенных органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц, возмещению причиненного вреда (ч. 8 ст. 5). Наряду с этим теперь в ч. 2 ст. 5 закреплено право прокурора на рассмотрение жалобы лица, полагающего, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод.

В ч. 3 ст. 17 тоже содержится запрет для органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, использовать конфиденциальное содействие прокуроров на контрактной основе.

В силу указанных выше обстоятельств в законе не предусмотрено право прокурора на санкционирование оперативно-розыскных мероприятий, теперь это отнесено к ведению судьи. В связи с этим органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не уведомляют прокуроров об уничтожении материалов, полученных в результате таких мероприятий.

В ныне действующем законе отсутствует положение о том, что прокурор должен принимать меры реагирования в случаях обращения к нему должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, получивших от непосредственного и прямого начальника приказ или указание, в результате исполнения которого, по их мнению, может или могло бы быть совершено преступление.

Законодатель теперь не обязывает органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, согласовывать с Прокуратурой Российской Федерации издаваемые ими нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий.

В последующем в указанный закон вносились изменения и дополнения. Особый интерес представляет Федеральный закон от 05.01.99 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». Часть 4 статьи 12 дополнена положением о том, что оперативно-служебные документы, отражающие результаты оперативно-розыскной деятельности, представляются теперь и прокурору, наряду с их представлением другим лицам и органам. Более существенные изменения претерпела ст. 21. Во-первых, в ней по-иному определены основания представления прокурору оперативно-служебных документов: «по требованию прокурора», причем это требование не должно быть обусловлено какими-то дополнительными обстоятельствами. Во-вторых, конкретизируются те оперативно-служебные документы, которые органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, должны представлять прокурору: «дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационная документация и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий». В-третьих, исключено положение о том, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят. В-четвертых, включена дополнительная часть, предусматривающая, что неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность.

Наряду со специальным Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» приняты законы, регламентирующие деятельность отдельных органов, правомочных проводить оперативно-розыскные мероприятия. В них содержатся нормы, закрепляющие право прокурора на осуществление надзора за исполнением законов в деятельности этих органов.

В этих законах содержатся в основном общие положения. Однако следует обратить внимание на то, что в одних законах предусмотрено осуществление надзора Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами: Закон РФ «О милиции» (ст. 38), Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» (ст. 21), Федеральный закон «Об обороне» (ст. 25), Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ст. 51), Закон РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации» (ст. 22); в других — Генеральным прокурором РФ и уполномоченными им прокурорами: Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации» (ст. 24), Федеральный закон «О государственной охране» (ст. 32), Федеральный закон «О Пограничной службе Российской Федерации» (ст. 18).

Деятельность таможенных органов, учреждений и органов, исполняющих наказания, регламентируется кодексами. Уголовно-исполнительный кодекс РФ предусматривает осуществление надзора Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами (ст. 22). Таможенный кодекс РФ предусматривает немедленное уведомление таможенным органом РФ прокурора в случае принятия решения об использовании метода контролируемой поставки в целях пресечения международного незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и выявления лиц, участвующих в таком обороте, если страной назначения наркотических средств и психотропных веществ является иностранное государство, а уголовное дело в Российской Федерации не возбуждается (ч. 3 ст. 227); немедленное уведомление Государственным таможенным комитетом РФ Генерального прокурора РФ в случае принятия решения об использовании метода контролируемой поставки в отношении других предметов (ч. 2 ст. 228); порядок рассмотрения протеста прокурором (ст. 375, 418).

Необходимо остановиться еще на одном кодексе. Место уголовно-процессуального законодательства в системе законодательных актов, регламентирующих прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, неоднозначно. Уголовно-процессуальное законодательство не учитывает, что оперативно-розыскная деятельность – это самостоятельный вид государственной деятельности, а осуществляют ее специальные органы – оперативные подразделения государственных органов, уполномоченных на то Законом об ОРД.

В УПК РСФСР были закреплены полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Как было отмечено ранее, одной из функций некоторых органов, которые наделены правом производства дознания, является оперативно-розыскная деятельность. В УПК РСФСР говорилось о полномочиях (ст. 211), которыми наделяется прокурор за исполнением законов не при производстве дознания, а «за органами дознания». В этой же норме за прокурором закреплено право, например, давать указания о розыске лиц, совершивших преступления. Как известно, розыск может осуществляться и путем проведения оперативно-розыскных мероприятий. Вместе с тем в ст. 25 УПК РСФСР говорилось о полномочиях прокурора именно в уголовном судопроизводстве. В ст. 212 УПК РСФСР, регламентировавшей обязательность указаний прокурора, опять-таки говорилось об указаниях прокурора органам дознания в связи с возбуждением и расследованием ими уголовных дел. Следовательно, здесь видно несоответствие одних норм закона другим.

Разрешил ли эту проблему новый УПК РФ? К сожалению, следует признать, что не разрешил. В п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ предусмотрено право прокурора давать органу дознания указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий в ходе досудебного производства по уголовному делу. В ч. 1 этой статьи раскрывается понятие прокурора: прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Следовательно, здесь не ведется речь о надзоре за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. В данном случае о прокуроре говорится как об участнике уголовного судопроизводства со стороны обвинения и определены его полномочия в уголовном судопроизводстве, а не в таком самостоятельном виде деятельности, каким является оперативно-розыскная деятельность.

И вряд ли будет правильным определение полномочий прокурора совершенно в иной сфере деятельности, которая не регулируется уголовно-процессуальным законодательством. К тому же п. 3 ч. 1 этого закона, предусматривающий, что основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются указания прокурора по уголовным делам, находящимся в его производстве, вступит в противоречие с п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, предусматривающим право прокурора давать органу дознания указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий в ходе досудебного производства по уголовному делу.

О противоречивости законодательной базы свидетельствует и следующее: в одних законах записано, что прокуроры осуществляют надзор за «законностью деятельности» (Закон РФ «О милиции», Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции»); в других – «надзор за законностью в органах» (Федеральный закон «Об обороне); в-третьих - «надзор за исполнением законов» (Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной охране», Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Закон РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации»); в-четвертых – «надзор за соблюдением законов» (Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Федеральный закон «О Пограничной службе в Российской Федерации»).

Кроме того, в отдельных законах сохранено положение о том, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах деятельности органов Федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны в предмет прокурорского надзора не входят (Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной охране»).

В Федеральном законе «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации» содержится запись о том, что сведения о лицах, оказывающих или оказывавших этим органам содействие на конфиденциальной основе, в предмет прокурорского надзора не входят.

В Федеральном законе «О государственной охране» зафиксировано, что сведения о лицах, оказывающих или оказывавших федеральным органам государственной охраны содействие на конфиденциальной основе, предоставляются соответствующему прокурору на основаниях и в порядке, которые установлены федеральным законодательством.

Ряд законов регламентирует отдельные сферы отношений, в которых допускается возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий и предусматривается осуществление прокурорского надзора. Так, в Федеральном законе «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (ст. 4) указано, что надзор за исполнением законов при осуществлении мер государственной безопасности возлагается на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров.

Закон РФ «О государственной тайне» (ст. 5) предусматривает, что к государственной тайне могут быть отнесены сведения о силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности; данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; сведения о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры (ст. 32).

Анализ законодательства свидетельствует о его несогласованности, а порой и о противоречивости, в частности, о различном подходе к определению статуса работника прокуратуры, имеющего право на осуществление надзора, объекта прокурорского надзора, предмета надзора и его пределов.

Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности регламентируется не только законами, но и ведомственными нормативными актами: актами прокуратуры; актами органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность; совместными актами прокуратуры и указанных органов.

Несколько подробнее необходимо остановиться на нормативных актах прокуратуры. Нормативные акты, посвященные деятельности прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной сфере, принимаются Генеральной прокуратурой РФ, прокуратурами субъектов Федерации и приравненными к ним прокуратурами. Эти акты подразделяются:

1) на специальные акты, посвященные надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности;

2) акты, регламентирующие деятельность прокурора в отдельных отраслях или направлениях, в которых затрагиваются лишь некоторые аспекты надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности;

3) акты, посвященные каким-то узким проблемам, к разрешению которых одновременно привлекаются прокуроры, осуществляющие надзор в различных отраслях.

С 1992 г. по настоящее время Генеральной прокуратурой изданы три специальных приказа: приказ от 20.05.93 №15 «Об организации надзора за исполнением Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»; приказ от 09.08.96 № 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности»; приказ от 25.04.2000 № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности». Из названия приказов следует, что речь идет об организации надзора за исполнением одного, действующего в соответствующий период времени, закона об оперативно-розыскной деятельности. Однако, как отмечалось ранее, оперативно-розыскная деятельность регламентируется не одним законом, а многими, причем некоторые положения в них не совпадают с тем, что предусматривает специальный закон об оперативно-розыскной деятельности. В связи с этим было бы правильным назвать специальный приказ Генеральной прокуратуры «Об организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности». Добавление слова «осуществление» необходимо, поскольку в приказах не только идет речь об организации надзора, но и регламентируется конкретная деятельность прокурора.

Не вдаваясь в детальный анализ приказов, можно отметить, что подход к определению задач прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности, предмета и пределов надзора, полномочий прокурора неодинаков. Например, в приказе от 25.04.2000 № 56 к предмету прокурорского надзора отнесен установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях (п. 3), хотя в приказе от 09.08.96 №48 это положение при определении предмета надзора отсутствовало (п. 2); в приказе от 20.05.93 №15 предписано, что негласный аппарат, а также документы, зашифровывающие личность должностных лиц и граждан, сотрудничающих с ними на конфиденциальной основе, в предмет надзора не входят (п. 3), а в двух последующих приказах от прокуроров требуется обращать особое внимание при проведении проверок на законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе (соответственно пп. 7 и 6); в приказе от 09.08.96 №48 прокурорам предписывается давать письменные указания об осуществлении по уголовным делам оперативно-розыскных мероприятий (п. 5), однако в приказе от 25.04.2000 № 56 требуется давать письменные указания об осуществлении тех или иных оперативно-розыскных мероприятий либо требовать их прекращения (п. 7).

К актам Генеральной прокуратуры, регламентирующим деятельность прокурора в отдельных отраслях или направлениях, в которых затрагиваются лишь некоторые аспекты надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, относятся: приказ от 09.04.96 № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур»; приказ от 26.02.97 № 8 «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах» (п. 6); приказ от 18.06.97 № 31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием» (п. 1.19, п. 1.20); приказ от 31.03.98 № 19 «Об улучшении организации работы транспортных прокуратур.» (п. 5.1 и п. 5.2); указание от 11.11.99 № 20-11-99 «О порядке реализации приказа от 09.11.99 № 84», указание от 28.08.01 № 52/20 «Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений».

В этих актах акцентируется внимание соответствующих прокуроров на специфике надзора в конкретной отрасли или на конкретном участке. Например, в приказе от 26.02.97 № 8 «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах» (п. 6) прокурорам предлагается при осуществлении надзора за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях и в следственных изоляторах особое внимание уделять законности проводимых мероприятий по своевременному выявлению и предотвращению преступных проявлений, раскрытию совершенных преступлений, пресечению недозволенных связей сотрудников уголовно-исполнительной системы с осужденными и заключенными.

В указании от 11.11.99 № 20-11-99 «О порядке реализации приказа от 09.11.99 № 84» записано, что прокурор субъекта Российской Федерации обеспечивает «оперативное сопровождение расследования». Представляется, что данная формулировка является неудачной, поскольку прокурор не только не должен обеспечивать оперативное сопровождение расследования, но он и не вправе это делать, Данное обстоятельство предопределяет необходимость внесения в указание изменений.

Актами по узким проблемам, к разрешению которых одновременно привлекаются прокуроры, осуществляющие надзор в различных отраслях, являются: приказ от 19.11.99 № 92 «О прокурорском надзоре и контроле за расследованием преступлений террористического характера» (п. 2); указание от 07.06.2000 № 100/27 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о борьбе с терроризмом» (п. 2.1) и некоторые другие. Так, в приказе от 19.11.99 № 92 прописано, в частности, что обеспечение координации оперативно-розыскных мероприятий возлагается на управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности. Такая формулировка является неверной, поскольку координация оперативно-розыскных мероприятий не относится к компетенции прокурора. В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в указанный пункт приказа.

Издано значительное число актов органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность. Они, как правило, закрыты (для служебного пользования или секретные) и согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» должны регламентировать организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Немалое число актов издано совместно прокуратурой и органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. К ним относятся, например, такие, как: указание заместителя Генерального прокурора РФ и первого заместителя министра внутренних дел РФ от 09.03.94 № 15-24-94 «О серьезных недостатках в работе по установлению личности неопознанных и невостребованных трупов»; указание заместителя Генерального прокурора РФ от 10.10.94 № 15-20-94 и заместителя Директора Департамента налоговой полиции РФ от 03.10.94 № ЗП-1635 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью и дознанием в органах налоговой полиции»; указание Генерального прокурора РФ от 29.07.96 № 44/15 и министра внутренних дел РФ от 25.07.96 № 1/12812 «О порядке представления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; указание заместителя Генерального прокурора РФ и первого заместителя министра внутренних дел РФ от 20.11.98 № 66/36 «О совершенствовании деятельности по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан, и розыску лиц»; Инструкция по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России, утвержденная приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ГТК России от 25.11.97 № 69/777/425/700.

Немало таких актов принято и на уровнях субъектов Российской Федерации.

Такие акты принимаются, как правило, для решения прокуратурой и соответствующими ведомствами конкретных проблем.

Таким образом, кроме Закона «О прокуратуре», прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в настоящее время регламентируется: Федеральным законом от 17.11.95 «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации»; специальным Федеральным законом от 12.08.95 «Об оперативно-розыскной деятельности»; законами, регламентирующими деятельность отдельных органов, правомочных проводить оперативно-розыскные мероприятия (Закон РФ «О милиции», Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации», Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции», Федеральный закон «О государственной охране», Федеральный закон «О Пограничной службе в Российской Федерации», Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (этот закон к указанной группе можно отнести условно, поскольку он в большей степени касается режима содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых), Федеральный закон «Об обороне», Закон РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации»); кодексами, регулирующими отдельные виды деятельности (Уголовно- исполнительный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ); законами, регулирующими отдельные сферы отношений, в которых допускается возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий и предусматривается осуществление прокурорского надзора (Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», Закон РФ «О государственной тайне» и др.); ведомственными нормативными актами: 1) актами прокуратуры (специальные акты, посвященные надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности; акты, регламентирующие деятельность прокурора в отдельных отраслях или направлениях, в которых затрагиваются лишь некоторые аспекты надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности; акты, посвященные узким проблемам, к разрешению которых одновременно привлекаются прокуроры, осуществляющие надзор в различных отраслях); 2) актами органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность; 3) совместными актами прокуратуры и органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность.

Несмотря на обилие законодательных актов, на законодательном уровне не разграничен предмет надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и при производстве дознания и предварительного следствия. Нет достаточной ясности в определении полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

Некоторые нормы законодательства несогласованны, а порой и противоречивы. В частности, существует различный подход к определению статуса работника прокуратуры, имеющего право на осуществление надзора, объекта прокурорского надзора, предмета надзора и его пределов.

На законодательном уровне употребляются разные формулировки объекта прокурорского надзора: «надзор за законностью в деятельности», «надзор за законностью в органах», «надзор за исполнением законов», «надзор за соблюдением законов». В связи с этим представляется необходимым использовать во всех законах единое понятие «надзор за исполнением законов в конкретной деятельности».

Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации» в части записи о том, что сведения о лицах, оказывающих или оказывавших этим органам содействие на конфиденциальной основе, в предмет прокурорского надзора не входят, нужно привести в соответствие с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности».

С учетом положений законодательства приказ Генеральной прокуратуры от 25.04.2000 № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» правильнее наименовать «Об организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности».

В связи с необоснованным возложением на прокуроров обязанности по обеспечению оперативного сопровождения расследования необходимо в указании Генеральной прокуратуры от 11.11.99 № 20-11-99 «О порядке реализации приказа от 09.11.99 № 84» запись «оперативное сопровождение расследования» исключить. Нужно также исключить из приказа Генеральной прокуратуры от 19.11.99 № 92 «О прокурорском надзоре и контроле за расследованием преступлений террористического характера» положение о том, что обеспечение координации оперативно-розыскных мероприятий возлагается на Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, как необоснованное. В указании от 28.08.01 № 52/20 «Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений» словосочетание «оперативно-розыскных действий» (п. 2) заменить на «оперативно-розыскных мероприятий».

ГЛАВА 2. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

2.1 Предмет, задачи и порядок осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью

Прокурорский надзор в Российской Федерации по существу остается таким же, каким он сложился в течение 75 лет в РСФСР и СССР. В настоящее время надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории России законов возложен на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. Прокуратура Российской Федерации представляет единую централизованную систему, в которой нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, назначаемому на должность и освобождаемому от должности Советом Федерации по представлению Президента России. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. Иные прокуроры назначаются также Генеральным прокурором. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (ст. 129 Конституции Российской Федерации).

Основными моментами для выявления сущности прокурорского надзора служат устоявшиеся в науке и законодательстве положения о прокурорском надзоре как особом виде государственной деятельности по обеспечению единообразного понимания и строгого соблюдения законов всеми государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Прокуроры обязаны принимать меры, направленные на устранение нарушений законов, привлекать виновных к ответственности, осуществлять уголовное преследование (ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только закону и Генеральному прокурору России.

Действующее законодательство закрепляет принцип недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора: «Воздействие в какой бы то ни было форме органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Никто не вправе без разрешения надзирающего прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения» (ст. 5 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Важнейшим направлением в работе прокуроров по обеспечению законности выступает надзор за деятельностью оперативно-розыскных органов, перечень которых дан в ст. 11 Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». К ним относятся:

Органы внутренних дел Российской Федерации;
Органы Федеральной службы контрразведки Российской Федерации;
Органы пограничной охраны;
Служба внешней разведки Российской Федерации;
Оперативные подразделения Главного управления охраны Российской Федерации:
Федеральные органы налоговой полиции. В законе установлен исчерпывающий перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и он может быть изменен или дополнен только законом.

В органах внутренних дел оперативно-розыскную деятельность уполномочены осуществлять милиция и исправительно-трудовые учреждения.

Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами вытекают из положений Конституции Российской Федерации (ст. 129) и уголовно-процессуального законодательства, а также Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции», Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности Российской Федерации», Закона Российской Федерации «О милиции» и других законов, регулирующих организацию и деятельность оперативно-розыскных органов. При осуществлении надзора на прокурора не могут быть возложены функции, не предусмотренные данными законодательными актами (ст. 3 Закона «О прокуратуре»).

Надзор за оперативно-розыскной деятельностью должен быть максимально активным, действенным, а не пассивным наблюдением за тем, выполняют или не выполняют милиция и исправительно-трудовые учреждения стоящие перед ними задачи по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями, выполняются или не выполняются законы при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, активно или пассивно ведут оперативно-розыскную работу уполномоченные должностные лица, активно или пассивно руководят ею соответствующие начальники. При этом прокурорский надзор нужно понимать в том смысле, что прокурор как бы стоит над органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а его правомочия по отношению к их должностным лицам носят распорядительный характер. Иными словами, прокурор по ряду установленных законодательством оснований не опротестовывает противоречащие закону либо необоснованные постановления должностных лиц оперативно-розыскных органов, включая руководителей, вынесенные ими при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, а, не санкционировав их, вносит обязательные для исполнения указания о принятии мер для раскрытия преступлений, обнаружения и розыска лиц, их совершивших. В ряде случаев распорядительный характер полномочий прокурора проявляется в том, что он не дет согласия: на издание противоречащих закону ведомственных нормативных актов об организации и тактике оперативно-розыскной деятельности; на уничтожение санкционированных прокурором документов, отражающих содержание оперативно-розыскной деятельности. Своей властью он отменяет незаконные и необоснованные решения должностных лиц милиции исправительно-трудовых учреждений, принятые ими в ходе уголовно-процессуальной деятельности, в основе которой лежат добытые оперативно-розыскным путем данные. Если прокурор не согласен с реализацией результатов оперативно-розыскной деятельности милиции (начальника ИТУ и подчиненных ему оперативных подразделений) посредством возбуждения уголовных дел и их расследования, то он при наличии к тому оснований отменяет незаконные и необоснованные постановления о возбуждении этих дел либо прекращает начатое производство.

Возложение функции надзора на органы прокуратуры не делает из прокуроров опекунов, следящих за каждым шагом работников оперативных подразделений и руководителей милиции (ИТУ). Распорядительный характер полномочий прокурора по отношению к должностным лицам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, не исключает, а подразумевает оперативную самостоятельность названных лиц. Прокурор дает указания органу, осуществляющему оперативно-розыскную деятельность, в тех случаях, когда: того требуют УПК РФ, законодательство об оперативно-розыскной деятельности милиции (ИТУ); должностные лица, их руководители с нарушением закона выполняют те или иные оперативно-розыскные мероприятия и действия; направления оперативно-розыскной деятельности не соответствуют по конкретным основаниям задачам этой деятельности, неэффективны либо сопряжены с нарушениями закона.

Вопросы соблюдения законности при осуществлении оперативно-розыскной и процессуальной деятельности в связи с заданиями (поручениями) международных правоохранительных органов иностранных государств прокуроры разрешают в соответствии с российским законодательством, приказами, инструкциями и формулярами Генерального прокурора Российской Федерации, договорами, соглашениями, конвенциями о правовой помощи и борьбе с международными преступлениями, выдаче преступников.

Согласно ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью прежде всего призван обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, права и свободы граждан, суверенные права Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, права других национально-государственных и административно-территориальных образований, местных представительных органов, органов исполнительной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и движений. Помимо решения указанных задач, уполномоченные на то прокуроры:

обеспечивают надзор за исполнением Закона «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» органами милиции и исправительно-трудовыми учреждениями;
организуют работу таким образом, чтобы надзор способствовал выполнению задач оперативно-розыскной деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, а также лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, розыску лиц, скрывающихся от уголовного наказания, без вести пропавших граждан (ст. 2 Закона «Об оперативно-розыскной деятельность в Российской Федерации»).

Важнейшая задача Генеральной прокуратуры РФ состоит в том, чтобы оказывать содействие МВД России в издании нормативных актов, регламентирующих организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, в создании эффективно действующих систем оперативно-розыскных органов.

В соответствии со ст. 29 Федерального Закона о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых оперативно-розыскными органами.[1]

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 года № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» предметом прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью является обеспечение: гарантий соблюдения прав человека и гражданин на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; неприкосновенности жилища и тайны корреспонденции; установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; законности выполнения оперативно-розыскных мероприятий, также соответствия закону решений, принимаемых оперативно-розыскными органами.

Работа прокурора по надзору за соблюдением установленного порядка разрешения оперативно-розыскными органами заявлений и сообщений о совершенных преступлениях не входит в предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, поскольку порядок регистрации заявлений, сообщений о преступлениях, основания и порядок принятия по ним решения регламентированы не Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности в РФ», а УПК.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как важнейший элемент предмета прокурорского надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами характеризуется обеспечением права на получение информации указанными в законе заинтересованными лицами о проводившихся в отношении их оперативно-розыскных мероприятиях, сопряженных с возможностью нарушения их прав и свобод.

В этой связи основанием для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина (см. ст. 27 ФЗ о прокуратуре). Это же вытекает из ч. 3 ст. 5 ФЗ об оперативно-розыскной деятельности, где прямо отмечается, что лицо, полагающее, что действия оперативно-розыскных органов привел к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд.

Предметом надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами и их должностными лицами являются соблюдение ими Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия прокурором мер (ст. 21 ФЗ о прокуратуре).

В соответствии с ч. 2 ФЗ о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Соответственно этому предмет прокурорского надзора не может быть всеобъемлющим и, по сути, подменять ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью. Исходя из прямого предписания ФЗ о прокуратуре предметом надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, а также соответствие им издаваемых нормативных актов. Соответственно, прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом пространстве, определенном законами, но не ведомственными нормативными правовыми актами. Поэтому надзор за исполнением предписаний подзаконных актов (приказов, распоряжений, указаний, инструкций) на прокурора не возложен. Это сфер ведомственного контроля.

Вместе с тем обращение прокуроров к нормативным актам субъектов оперативно-розыскной деятельности необходимо в тех случаях, когда ими определяется соответствие ведомственных нормативных актов федеральному закону, и оправданно в ситуации, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности оперативно-розыскных мероприятий. Это обусловлено тем, что в статьях ФЗ об ОРД содержатся отсылочные нормы, которые предписывают конкретизировать положения закона в ведомственных нормативных правовых актах, определять механизмы его реализации. В частности это закреплено в ст. 8, 9 и 11 ФЗ об ОРД.

Поскольку содержание оперативно-розыскных мероприятий, условия их проведения, компетенция должностных лиц, имеющих право санкционировать проведение отдельных оперативно-розыскных мероприятий, основания принятия решений по их результатам регламентированы ведомственными нормативными правовыми актами, прокурор вправе проверить надлежащее исполнение этих актов.

Закрепленное в ст. 21 ФЗ об ОРД право прокурора требовать наряду с другими документами предоставления ведомственных нормативных актов, регламентирующих порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, не определяет их в качестве предмета надзора, а рассматривает как средство, при помощи которого осуществляется познание и толкование отсылочных норм ФЗ об ОРД.

Соответствие ведомственным нормативным актам решений о производстве и прекращении оперативной проверки, заведении и прекращении ДОУ, соблюдения и порядка продления сроков их ведения входит в предмет надзора только в том случае, если нарушение требований ведомственного нормативного правового акта влечет нарушение прав и свобод граждан, затрагивает интересы личности, общества и государства.

Одним из элементов предмета прокурорского надзор за оперативно-розыскной деятельностью является законность решений, принимаемых оперативно-розыскными органами. Решения в оперативно-розыскной деятельности представляют собой правовые акты, влекущие наступление определенных правовых последствий, законность которых предопределяет законность оперативно-розыскной деятельности в целом.

В числе решений оперативно-розыскных органов предметом внимания прокурора могут являться постановления о проведении оперативно-розыскных мероприятий, решения об использовании результатов оперативно-розыскной деятельности. При установлении фактов нарушения закона прокурором принимаются меры по их устранению.

При оценке законности принимаемых оперативно-розыскными органами решений об использовании результатов оперативно-розыскной деятельности устанавливается соответствие целям ОРД применения полученных в ее процессе данных, полнота и своевременность использования собранной информации. Особое внимание обращается на законность и обоснованность постановлений оперативно-розыскных органов, на основе которых результаты оперативно-розыскной деятельности представляются в органы дознания, следователю или в суд. Поскольку практика принятия решений, равно как и проведение оперативно-розыскных мероприятий, в значительной мере формируется под влиянием ведомственных нормативных актов, оценка их соответствия закону также является прямой обязанностью прокурора.

В предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью не входит проверка законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении оперативно-розыскной деятельности, а также законности и обоснованности возбуждения оперативно-розыскными органами ходатайства о проведении оперативно-розыскных мероприятий, связных с ограничением конституционных прав граждан. Это связно с тем, что суд является не субъектом оперативно-розыскной деятельности, а органом, принимающим окончательное решение (санкционирующим) проведение отдельных оперативно-розыскных мероприятий.

2.2 Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением законов в оперативно-розыскной деятельности

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие полномочия, которыми наделен прокурор в надзоре за законностью ОРД.

Право (оно же обязанность) осуществлять в порядке надзора проверку законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых по ним решений, использования результатов оперативно-розыскной деятельности.

Проверка может осуществляться не только по поступившим к прокурору жалобам, заявлениям, обращениям физических и юридических лиц о противоправных действиях и решениях органов, осуществляющих ОРД, и представляющих их должностных лиц, но и по собственной инициативе прокурора.

Право требовать для ознакомления оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные правовые нормативные акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам па конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

До вступления в силу изменений и дополнений в ст. 21 Федерального закона об ОРД право прокурора на ознакомление с оперативно-служебными документами прямо не предусматривалось законом. Оно вытекало лишь из п. 1 ст. 211 УПК и ч. 1 ст. 22 Федерального закона о прокуратуре. Это приводило к массовым отказам в предоставлении прокурорам необходимых для проверки материалов. Новая редакция ст. 21 Федерального закона об ОРД устранила это препятствие к осуществлению надзора, укрепив тем самым гарантии законности оперативно-розыскной деятельности.

Право получать от руководителей и должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, объяснения по вопросам, входящим в предмет прокурорской проверки. Здесь, как и в предыдущем случае, действуют ограничения, касающиеся сведений о штатных негласных сотрудниках и других упоминавшихся выше лицах. Это оговорено в ч. 3 ст. 21 Федерального закона об ОРД.
Если выводы о законности оперативно-розыскных действийтребуют проверки и анализа сведений, выходящих за пределыполномочий прокурора, а также в других необходимых случаяхпрокурор вправе требовать от руководителя уполномоченного нато органа проведения ведомственной проверки или ревизии (ст.21, п. 1 Закона о прокуратуре РФ). Это может касаться, в частности, проверки законности использования оперативными работниками предоставляемых им для служебных целей материальныхценностей, помещений, денежных средств, пр.

Выводы ведомственной проверки или ревизии, проведенной по требованию прокурора, должны быть представлены ему в письменном виде.

Право давать письменные указания о производстве оперативно-розыскных действий. Согласно пункту третьему ст. 7 закона «Об оперативно-розыскной деятельности» такие указания органу, осуществляющему эту деятельность, прокурор может датьтолько по уголовным делам, находящимся в его производстве.

Реализации названного права прокурора способствует установление обязанности соответствующего органа исполнять в пределах своих полномочий указания прокурора по принятым им к производству уголовным делам (п. 2 ст. 14 того же закона).

Уголовно-процессуальный закон распространяет право прокурора давать указания органу дознания о принятии необходимых мер для раскрытия преступлений и обнаружения лиц, их совершившим, также на уголовные дела, находящиеся в производстве следователей прокуратуры (п. 4 ст. 211 УПК), а применительно к письменным указаниям о розыске лиц, совершивших преступления, не формулирует никаких ограничений. Из этого следует, что письменные указания о розыске прокурор вправе дать по любому уголовному делу независимо от того, в чьем производстве оно находится (п. 3 ст. 211 УПК).

Кроме того п. 4 ст. 211 УПК при перечислении полномочийпрокурора гласит, что он «поручает органам дознания исполнение постановлений о ... розыске лиц, совершивших преступления». Эти полномочия прокурора тоже не ограничены условием нахождения уголовного дела в производстве органа прокуратуры.

В тексте ст. 211 УПК отсутствуют прямые ссылки на то, что поручения и указания прокурора, адресованные органам дознания, касаются не только их процессуальной, но и оперативно-розыскной деятельности. Однако анализ положений этой статьи в сопоставлении со ст. 118 и 119 УПК, устанавливающих обязанность органов дознания принимать в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших, необходимые оперативно-розыскные меры, не оставляют сомнений в том, что указания и поручения прокурора распространяются на них.

Вместе с тем следует иметь в виду, что указания и поручения прокурора не должны затрагивать выбора конкретных оперативно-розыскных мероприятий, методики и тактики их проведения. Эти вопросы являются исключительной компетенцией органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.

При нарушении органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав физических и юридических лиц, а также их законных интересов, прокурор, если это не сделал вышестоящий орган или суд, обязан принять меры к восстановлению нарушенных прав и интересов, к возмещению причиненного указанным лицам вреда в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (ч. 8 ст. 5 закона об ОРД).

Здесь, как и в других случаях установления факта нарушения закона при проведении и реализации результатов оперативно-розыскных мероприятий, прокурор должен использовать всю полноту предоставленных ему полномочий для устранения нарушений и их негативных последствий, не ограничиваясь рамками уголовного процесса и законодательства, непосредственно регулирующего надзор в сфере оперативно-розыскной деятельности.

В целях предупреждения и устранения нарушений закона в процессе оперативно-розыскной деятельности прокурор дает указания и поручения органам, которые ее осуществляют, вносит протесты и представления в адрес руководителей органов, уполномоченных устранить нарушения и их причины, обращается в суд с иском о восстановлении нарушенных неправомерными действиями осуществляющих ОРД органов прав и законных интересов граждан, а также юридических лиц, о возмещении причиненного им морального и материального вреда.

При установлении в действиях работников оперативно-розыскных подразделений, а также лиц, содействующих им на конфиденциальной или иной основе, признаков административного нарушения либо преступления прокурор, руководствуясь ст. 24 Закона о прокуратуре Российской Федерации и соответствующими статьями УПК, решает вопрос о возбуждении производства об административном преследовании или уголовного дела.

В обязанность прокурора входит прием, регистрация, учет и разрешение поступивших к нему заявлений и сообщений о преступлениях, в том числе, подследственных органам прокуратуры преступлениях, совершенных при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Их разрешение прокурором производится в общем порядке, предусмотренным главой восьмой УПК. Представляется, что при проверке таких заявлений и сообщений он вправе использовать свои специальные полномочия в сфере оперативно-розыскной деятельности, включая право на ознакомление с оперативно-служебными документами и сведениями о лицах, названных в ч. 3 ст. 21 закона об ОРД.

Среди нарушений, имеющих место в оперативно-розыскной деятельности, широкий общественный резонанс обоснованно приобретает незаконное вторжение в конституционные права граждан. В целях предупреждения таких явлений Законом об ОРД 1992 г. был введен порядок, в соответствии с которым проведение оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность жилища, допускалось только с санкции прокурора. Это означало обязательную предварительную проверку прокурором законности и обоснованности принятых оперативно-розыскными подразделениями соответствующих органов решений об этих мероприятиях. Только в неотложных случаях они могли производиться на основании мотивированного постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД, однако с обязательным последующим извещением прокурора.

С введением Федеральным законом об ОРД 1995 г. судебного контроля за законностью оперативно-розыскной деятельности указанные полномочия прокурора были переданы суду. Вне сомнений, это повысило гарантии соблюдения конституционных прав граждан, но только при том условии, что судебный контроль сочетается с прокурорским надзором.

Дело в том, что суд (с учетом характера его основных задач и функций в системе органов государственной власти) обращается к вопросам законности оперативно-розыскной деятельности только в случаях поступления к нему жалоб, ходатайств, исковых заявлений, которые он разрешает в порядке гражданского судопроизводства, а также оконченных расследованием уголовных дел о преступлениях сотрудников оперативно-розыскных служб. В результате вне поля зрения суда остаются имеющие место факты, когда прослушивание телефонных переговоров и иные оперативно-розыскные мероприятия, связанные с ограничением конституционных прав граждан, вопреки закону проводятся без разрешения суда, т.к. с ходатайством в суд на получение такого разрешения никто не обращался, а лицо, права которого пострадали, тоже не обратилось в суд. Оно могло длительное время, не знать о проводящихся оперативно-розыскными службами проверках, нарушающих его конституционные права. Практически выявить и устранить подобные нарушения закона может только прокурорский надзор.

При правильной организации надзора прокурор, используя предоставленные ему законом полномочия, не только по поступлении к нему жалобы, но и по собственной инициативе проверяет исполнение оперативно-розыскными подразделениями установленных законом оснований и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий: наличие в необходимых случаях решения суда, соблюдения сроков, в течение которых допускается прослушивание телефонных и иных переговоров, и др.

2.3 Организация, направления и методика прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, обусловлены, в первую очередь, спецификой деятельности оперативных подразделений различных из названных выше органов, а также тем, что принципами оперативно-розыскной деятельности являются конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств.

Специфика деятельности оперативных подразделений различных ведомств учитывается и при разграничении полномочий территориальных и специализированных прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов и сфере оперативно-розыскной деятельности. И учитывая необходимость защиты сведений, содержащихся в документах оперативно-розыскной деятельности, ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», а следом за ней приказ генерального прокурора № 56 от 25 апреля 2000 г. ввели понятие «уполномоченный прокурор». В соответствии с этим понятием генеральный прокурор приказал заместителю генерального прокурора РФ приказом определить в аппарате Генеральной прокуратуры, а заместителю генерального прокурора РФ – главному военному прокурору – в аппарате Главной военной прокуратуры уполномоченных прокуроров, на которых возлагается непосредственное осуществление надзорных функций. Установить, что прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним транспортные, военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур несут персональную ответственность за организацию надзора. Указанным прокурорам своими приказами назначить из числа сотрудников аппарата соответствующей прокуратуры и нижестоящих прокуратур уполномоченных для осуществления надзора прокуроров. В каждой прокуратуре определить лиц, на которых возложить ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности. Всем перечисленным лицам оформить допуск для работы с документами в соответствии с Инструкцией «О порядке допуска должностных лип и граждан Российской Федерации к государственной тайне», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 1995 Г. №150.

Таким образом, территориальные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов в этой сфере оперативными подразделениями территориальных органов Министерства внутренних дел и Федеральной службы безопасности. Прокуроры субъектов РФ и подчиненные им прокуроры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях – прокурорский надзор за исполнением законов оперативными подразделениями органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ. Военные прокуроры осуществляют надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами Федеральной службы безопасности в Вооруженных Силах РФ, поисках и иных воинских формированиях, также в их органах управления (органы безопасности в войсках). На военных прокуроров возлагается также надзор за исполнением законов оперативными подразделениями федеральных органов государственной охраны, Службы внешней разведки РФ, органа внешней разведки Министерства обороны РФ. Надзор за исполнением законов оперативными подразделениями органов Федеральной пограничной службы РФ осуществляют специализированные военные прокуратуры Федеральной пограничной службы России.

Прокуроры субъектов РФ и подчиненные им транспортные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов оперативными подразделениями органов МВД на транспорте, а также оперативными подразделениями таможенных органов. Кроме этого, прокуроры субъектов РФ и подчиненные им прокуроры закрытых административно-территориальных образований и прокуроры по надзору за исполнением законов на специальных объектах осуществляют прокурорский надзор за соблюдением законодательства оперативными подразделениями органов МВД и ФСБ, действующими в этих закрытых административно-территориальных образованиях и на объектах.

Для обеспечения защиты сведений, содержащих государственную тайну, уполномоченным прокурорам рекомендовано Инструкцией об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности, утвержденной приказом №56, генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г., изучать дела оперативного учета, как правило, непосредственно в помещениях органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а в прокуратурах создать условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся в оперативно-служебных документах.

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, определяются содержанием Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», приказами и указаниями генерального прокурора РФ.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об оперативно- розыскной деятельности» по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предоставляют им подлинные оперативно-служебные документы, включая дела оперативного учета, учетно-регистрационную документацию, а также ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Приказом генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность» уполномоченным прокурорам предписано осуществлять проверки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий как в плановом порядке, так и по жалобам граждан, а также в следующих случаях:

по мере необходимости по материалам в связи с отсутствием положительных результатов при розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам; лиц, совершивших преступления; без вести пропавших;
при получении информации о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, органа дознания и суда по уголовным делам, в производстве, а также на указания прокурора.

Определенные ограничения касаются проведения проверок материалов оперативных дел и других оперативно-служебных документов об осуществлении контрразведывательной деятельности органами ФСБ и СВР России, их возможно истребовать в порядке надзора только в связи с поступлением в прокуратуру материалов, информации и обращений граждан, свидетельствующих о нарушении этими органами законодательства Российской Федерации. В органах внешней разведки Министерства обороны РФ и Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ прокурор вправе изучать только те оперативно-служебные документы, которые заведены в связи с обеспечением собственной безопасности.

Деятельность оперативно-розыскных органов разнообразна. С учетом ее форм нужно различать: прокурорский надзор за исполнением законов милицией (начальником исправительно-трудового учреждения) как органом дознания; прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью милиции (исправительно-трудовых учреждений); прокурорский надзор за управлением деятельностью милиции (исправительно-трудовых учреждений). В третьем случае предметом надзора служит управленческая деятельность субъектов управления, возглавляющих органы внутренних дел и их организационные структуры (включая милицию, исправительно-трудовые учреждения). Субъектами управления выступают также аппараты управления, подчиненные руководителям органов внутренних дел и их оргструктур (включая руководителей милиции и исправительно-трудовых учреждений). Кроме того, отличия состоят в правовых методах осуществления прокурорского надзора. Если надзор за управлением милицией и исправительно-трудовыми учреждениями осуществляется методами общего надзора, то, в отличие от этого, надзор за конкретной оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельностью возможен как в рамках общего надзора, так и методами прокурорского руководства.

Закон «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает ранее не урегулированное законодательством направление прокурорской деятельности: «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие». Объединение данного направления прокурорского надзора не случайно. Это свидетельствует, что не только при надзоре за уголовно-процессуальной деятельностью органов расследования, но и при надзоре за деятельностью оперативно-розыскных органов методы надзора относительно одинаковы. Они заключаются в прокурорском руководстве соответственно уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью.

Выше отмечалось, что надзор за конкретной уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью предполагает использование методов как прокурорского руководства, так и общего надзора. Объясняется это тем, что органы расследования и оперативно-розыскные органы занимают в системе государственных органов двойственное положение. С одной стороны, они относятся к органам государственного управления, в связи с чем надзор за их деятельностью осуществляется в рамках общего надзора. С другой стороны, органы расследования, осуществляющие уголовно-процессуальную деятельность, и оперативно-розыскные органы, обеспечивающие своими методами процессуальную деятельность органов следствия и дознания, включаются в единую систему по выявлению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений, в связи с чем надзор за их деятельностью предопределяет использование методов прокурорского руководства. За счет этого достигается решение общих для указанных органов и прокуратуры задач в области борьбы с преступностью.

Общенадзорные методы, используемые прокурором, установлены Законом «О прокуратуре Российской Федерации». Надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, посвящена вторая глава третьего раздела Закона «О прокуратуре». Не определяя методы надзора, данная глава закона предусматривает, что «полномочия прокурора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливается уголовно-процессуальным законодательством и другими законодательными актами» (ст. 26).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В научно-теоретической и учебно-методической литературе прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность, обычно рассматривается в качестве единой отрасли надзора. Таким образом, прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности считается составной частью надзора за следствием и дознанием.

За время его существования сформировалась определенная правоприменительная практика. Однако следует констатировать, что значимость данного вида надзора по-прежнему недооценивается многими прокурорами. Отношение же к надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности как к второстепенному и незначительному влечет негативные последствия в виде увеличения количества нарушений прав граждан при производстве оперативно-розыскных мероприятий, снижения результативности самой оперативно-розыскной деятельности.

В связи с этим в ходе изучения данной темы был выявлен ряд проблем организации надзора за оперативно-розыскной деятельностью и сделаны следующие выводы:

в масштабах всей страны отсутствует единая система осуществления этого вида надзора;
отсутствуют четко сформулированные критерии оценки деятельности прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности;
отсутствуют достаточно полные и подробно регламентированные полномочия у прокурора по осуществлению надзорных функций за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности;
акты прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности ограниченны и их практически неэффективны.
несмотря на обилие законодательных актов, на законодательном уровне не разграничен предмет надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и при производстве дознания и предварительного следствия;
некоторые нормы законодательства несогласованны, а порой и противоречивы. В частности, существует различный подход к определению статуса работника прокуратуры, имеющего право на осуществление надзора, объекта прокурорского надзора, предмета надзора и его пределов.

Таким образом, изучение показывает, что по многим делам о преступлениях использование доказательств, сформированных по материалам оперативно-розыскной деятельности, играет решающую роль в изобличении виновных, вынесении в отношении них судом законного, обоснованного и справедливого приговора. Отсюда ясно то большое значение, которое имеет своевременное предупреждение, выявление, устранение прокурором нарушений закона в деятельности оперативно-розыскных подразделений для достижения задач уголовного судопроизводства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О полиции" \\ Консультант Плюс дата обращения 14.12.2018 г.
Закон РФ от 19.02.1993 №4524-1 (ред. от 10.01.2003) «О федеральных органах правительственной связи и информации» \\ Консультант Плюс дата обращения 14.12.2018 г.
Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ (ред. от 06.07.2016) "Об оперативно-розыскной деятельности"\\ Консультант Плюс дата обращения 14.12.2018 г.
Басков В.И. История прокуратуры Российской Империи // Вест. Моск. Ун-та. Сер. 11, Право. 2015. №2. С. 25
Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Надзор прокуратуры за несудебными учреждениями в России // Вестник Ленингр. Ун-та. Сер. 6. 2014. Вып. 1.с.158
Буцковский Н. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти от судебной. СПб. 1867. С.188
Галустьян О.А. Значение прокурорского надзора в обеспечении прав граждан, вовлеченных в уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел // Контроль и надзор за деятельностью органов внутренних дел - важнейшая гарантия обеспечения прав человека : материалы междунар. науч.-практ. конф. (26-27 окт. 2014 г.) / [отв. ред. Л. Ш. Берекашвили, В. П. Игнатов]. - М., 2015. - С. 121–132.
Дытченко Г. Проблемы организации надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности / Г. Дытченко, Е. Никитин // Законность. - 2016. - № 10. С. 46
Захарцев С. Законность проведения оперативно-розыскных мероприятий / С. Захарцев, П. Молчанов, В. Рохлин // Законность. - 2016. - №9. - С. 33-35.
Звирбуль В.К. Некоторые вопросы прокурорского надзора за точным исполнением законов в деятельности милиции по борьбе с уголовной преступностью // Вопр. криминалистики. М. 2014. С. 211
Кабанов П. «Табу» для прокурора // Соц. законность. 2014. №1.с. 12-25
Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 года // Вести Ленингр. Ун-та. Сер. 6. 2014. Вып. 1.С.155
Клочков В.В. Методологические вопросы организации и деятельности прокуратуры // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора: Сб. науч. трудов. М.: Манускрипт. 2014. С.211
Клочков В.В. Создание и развитие российской прокуратуры // Сов. Прокуратура: Очерки и истории. М. 2015. С.201
Козусев А.Ф. Проблемы правового регулирования прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности / А. Ф. Козусев ; Ин-т повышения квалификации рук. кадров Генер. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2015. С. 277
Кони А.Ф. Избранные произведения. М., 2014. С. 198
Круговых С.В. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность // Актуальные вопросы применения уголовно-процессуального законодательства в современных условиях : (материалы науч.-практ. конф., проводимой на прокурорско-следственном фак. Воен. ун-та) / [общ. ред. И. В. Мишуткин]. - М., 2015. С. 274
Михайлов В. А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность : учеб. пособие / В.А. Михайлов, С.М. Самоделкин ; М-во внутр. дел Рос. Федерации. Высш. следств. шк. - Волгоград, 2015. С. 189
Никитин Е. Надзор за законностью оперативно-розыскных мероприятий // Законность. - 2016. - № 6. - С. 23–25.

Размещено на Allbest.ru

Теория оперативно-розыскной деятельности: Учебник / Под ред. К.К. Горяинова. М.: Инфра-М. 2014. С. 120 ↑