Эффективность государственного и муниципального управления (Способы повышения эффективности государственного и муниципального управления)

Содержание:

Введение

Современный уровень развития общества в России требует от органов государственной и муниципальной власти уделять все больше внимания формированию концептуальной модели повышения эффективности работы государственной власти и институтов государства.

Для достижения этой цели на протяжении последних лет в России проводится реформа администрирования, которая направлена на внедрения в работу органов государственной власти эффективных методик управления, соответствующих по уровню сложности современным условиям и требующих от системы государственного администрирования прозрачности, открытости, своевременности и адаптивности по отношению к запросам внешней среды.

В системе государственного и муниципального управления ключевым моментом, опровергающим или поддерживающим определенные методы и формы деятельности, является эффективность.

В связи с этим большую часть проблем механизма государственного управления можно объединить в одну проблему, которая является актуальной и важной как для федерального и регионального уровней, так и межгосударственного уровня.

Это проблема эффективной организации деятельности сферы государственного и муниципального управления.

В сфере государственного и муниципального управления ведущим способом оценки эффективности деятельности является измерение эффективности на основе стандартов, нормативов и регламентов, которые разрабатываются самостоятельно органами государственной власти.

То есть получается ситуация, при которой оценочные шкалы и методы измерения определяются самим государством, что может приводить и как показывает практика приводит к подмене общественных (социальных) целей, и интересов целями и интересами самой бюрократической системы.

Главным следствием этой проблемы стал поиск и определение форм и методов государственного и муниципального управления, которые позволяли бы качественно предоставлять государством и муниципалитетами широкий спектр услуг, а также формировать и стимулировать здоровую конкуренцию между службами и ведомствами, представляющими эти услуги.

Некоторые ученые отмечают, что выбранная стратегия может привести к коммерциализации ряда отраслей государственного и муниципального управления.

Однако более целесообразным будет подход, при котором можно косвенно воздействовать на поставщиков услуг, для чего необходимо гражданам предоставлять больше информации о качестве услуг, ценах на услуги и условиях предоставления.

Актуальность данной темы обусловлена необходимостью анализа состояния государственного и муниципального управления РФ в целях выявления методов оценки эффективности управления и разработки путей совершенствования эффективности государственного и муниципального управления в Российской Федерации.

Целью данной работы является анализ эффективности государственного и муниципального управления в Российской Федерации.

Осуществление поставленной цели предполагает реализацию следующих задач:

1. Рассмотреть теоретические основы сущности эффективности управления.
2. Изучить критерии и показатели эффективности государственного и муниципального управления.
3. Исследовать эффективность государственного и муниципального управления в России.
4. Дать оценку эффективности муниципального управления.
5. Дать оценку эффективности государственного управления.
6. Предложить рекомендации по повышению эффективности государственного и муниципального управления.

Объектом исследования является государственное и муниципальное управление в Российской Федерации.

Предмет исследования – пути повышения эффективности государственного и муниципального управления в Российской Федерации.

1. Теоретические основы сущности эффективности управления

1.1 Понятие эффективности управления

Государственное управление представляет собой практическую деятельность государственной власти, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческого решения в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Под муниципальным же управлением следует понимать составную часть муниципального самоуправления, связанную с упорядоченным воздействием органов муниципального управления на муниципальные образования и взаимодействия, с его субъектами выполняя цель по повышению уровня и качества жизни населения в конкретном муниципальном образовании [14, с. 77].

Общей целью государственного и муниципального управления является процесс повышения уровня жизни населения.

Для достижения поставленной цели органы власти осуществляют решение следующих задач:

– создание социальной инфраструктуры;

– стабилизирование экономики;

– регулирование социально-экономических процессов;

– поддержание экологической обстановки;

– сохранение единого экономического пространства и др.

Для решения вышеперечисленных задач и достижения обозначенной цели необходимо принятие качественных и эффективных управленческих решений, и в данный момент уместным является применение социальных технологий.

Социальное управление, как целенаправленное воздействие на общество и его подсистемы, с целью упорядочить, сохранить, и развить его качественную специфику, решает все более сложные задачи.

Это предъявляет к нему принципиально новое требование - быть одновременно высокоэффективным, долгосрочным, комплексным, плановым, научно обоснованным.

В данном случае разработка и внедрение новой социальной технологии, являющейся средством и способом преодоления, облегчения социальных проблем и напряженностей, получения высоких и значимых результатов при весьма ограниченных ресурсах, является важной практической целью.

Основная цель таких технологий заключается в оказании комплексного воздействия на условия жизнедеятельности различных социальных субъектов.

К ним можно отнести общности, группы, личности.

Стоит отметить, что в контексте социальных технологий, нельзя не отметить технологии экономической поддержки населения, которые направлены, в первую очередь, на выявление социально-экономических закономерностей, а также выработку на этой основе способов воздействия на экономическую сферу с целью наиболее полного и эффективного использования результатов экономической деятельности в социальной сфере.

Таким образом, в государственном и муниципальном управлении особую значимость приобретает проектирование и внедрение социальных технологий.

Государственное и муниципальное управление включает исполнение сложной функции, обеспечивающей сбалансированность структурно динамических общественных пропорций (социально-экономический оптимум), сопряженность между социальными потребностями и ресурсами, гармонизацию политических, экономических, социальных и духовных аспектов общественного развития.

Таким образом, социальные технологии способствуют организации и упорядочению управленческого воздействия в соответствии с целью и логикой развития самих объектов воздействия.

Социальные технологии являются способом (логической схемой, моделью) достижения целей, инструментом контроля социального изменения, представляют собой рациональные конструкции (модели), инструмент познания и управления, позволяющие преобразовывать социальные объекты.

Преимущество социальных технологий в том, что оно дает целостное представление о предмете исследования, а значит, и о способах управленческого воздействия на него.

Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности.

В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности.

Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности.

В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений.

В самом общем виде эффективность понимается как:

• возможность достижения результата;
• значимость получения результата для тех, кому он предназначен;
• отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.

В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат.

В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности.

Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи».

Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько «правильно делаются эти вещи» [11] .

Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами [12].

В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих [13].

2) Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур [14].

3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации [15].

4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности [16].

5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками [17].

6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям [18].

7) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации [19].

Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную.

Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект.

Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития.

Российский социолог Г. В. Атаманчук [20] подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:

– целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;

– нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;

– стиль функционирования государственного аппарата;

– нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;

– сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;

– издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.

Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти.

Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.

Различные теоретико-методологические подходы к определению сущности эффективности находят свое отражение в концептуальных моделях.

1.2 Критерии и показатели эффективности государственного и муниципального управления

Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используется критерии и показатели, отражающие результат управления и полученный эффект.

Исходя из того, что эффективность государственного управления представляет собой многомерную совокупность, включающую множество отдельных и, в то же время, тесно взаимосвязанных и взаимозависящих друг от друга процессов, и явлений, при определении эффективности государственного управления используется многокритериальный подход.

Критерии, выступающие в качестве основного мерила, и показатели, описывающие объекты, которые позволяют оценивать уровень и качество управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности.

Они бывают количественные и качественные.

Для характеристики процессов, происходящих в экономике динамично развивающихся стран, главным критерием выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции.

В социальной сфере очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны.

В духовной сфере зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически и состояться как личность в свободном, демократическом обществе.

При общей оценке эффективности функционирования экономики применяется следующая система показателей: ВВП, ВНП и НД – их общий объем и расчеты на душу населения, структура национальной экономики, производство основных видов продукции на душу населения, уровень и качество жизни населения, показатели экономической эффективности.

Однако эта система по мере развития национальной экономики может измениться.

Важнейшими группами показателей являются следующие группы:

1) Общий объем и расчеты на душу населения ВВП, ВНП и НД. При их сопоставлении необходимо соблюдать следующие условия: во-первых, сопоставляемые показатели должны быть приведены к одному году или к одному и тому же периоду; во-вторых, их необходимо привести к единой валюте с учетом покупательской способности национальных валют, т.е. по паритетам их покупательской способности (ППС) и с учетом товарной структуры ВВП, т.е. с учетом потребительских расходов семей, капиталовложений (рыночных, платных товаров и услуг), социальных услуг государства и прочих текущих государственных расходов (военных и гражданских, т.е. нерыночных товаров и услуг). Если при сопоставлении эти условия не соблюдаются, то не отражается реальная картина развития страны.

2) Отраслевая структура национальной экономики. Ее анализ проводится по ВВП, подсчитанному по отраслям. При сопоставлении уровня развития по отраслевой структуре изучаются соотношения между материальным и нематериальным производством, отраслями и крупными хозяйственными комплексами. Здесь важное значение имеет удельный вес машиностроения, химической промышленности, т.е. отраслей, обеспечивающих научно-технический прогресс, а также удельный вес топливно-энергетического, агропромышленного, строительного, оборонного и других комплексов.

3) Производство основных видов продукции на душу населения. Эти показатели позволяют судить о возможностях страны удовлетворять потребность в основных видах продукции, наиболее значимых для развития национальной экономики (например, производство электроэнергии, выплавка стали и производство проката, металлорежущих станков, автомобилей, минеральных удобрений и др.), а также об удовлетворении потребностей населения в продуктах питания, товарах длительного пользования (стиральных машинах, телевизорах, холодильников и т.д.).

4) Уровень жизни населения. Оценивается по таким показателям, как ВВП на душу населения, структура использования ВВП, особенно структура расходов на конечное потребление (личных потребительских расходов).

Для анализа уровня жизни используются показатели:

- потребительская корзина,

- прожиточный минимум,

- средняя продолжительность жизни,

- уровень образования населения,

- потребление на душу населения основных продуктов питания в калориях и протеиновом содержании,

- уровень квалификации трудовых ресурсов,

- численность учащихся и студентов на 10 тысяч населения,

- доля расходов на образование в ВВП;

- показатели, характеризующие развитие сферы услуг (число врачей на 10 тысяч населения, число больничных коек на 1 тысячу населения, обеспеченность жильем и т.д.).

В последние годы для определения качества жизни применяется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), используемый как альтернатива ВВП для изменения социально-экономического развития страны.

Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны, дать наглядное сравнение ее достижений.

ИРЧП представляет собой интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех компонентов: долголетия, образованности и уровня жизни.

Долголетие измеряется продолжительностью жизни, образованность – комбинацией грамотности взрослых и среднего количества лет обучения, уровень жизни – реальным ВВП на душу населения с поправкой на местную стоимость жизни (ППС).

Величина ИРЧП колеблется от 0 до 1, где 0 – min, а 1 – max.

Если ИРЧП равен 0,5 и меньше – он оценивается как низкий; от 0,5 до 0,8 – средний и от 0,8 до 1 – высокий.

Показатели экономической эффективности в наибольшей степени характеризуют уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования основного и оборотного капитала, трудовых ресурсов.

К ним относятся: производительность труда, капиталоемкость единицы ВВП и конкретного вида продукции, фондоотдача единицы основных фондов, материалоемкость единицы ВВП или единицы продукции и т.д.

Наибольшую значимость при оценке эффективности общественного производства имеют следующие показатели:

- производительность труда (по народному хозяйству в целом, по отдельным отраслям, по видам производства);

- фондоотдача;

- материалоемкость ВВП, производимых товаров и услуг.

Производительность общественного труда является важнейшим показателем эффективности общественного производства и отражает как эффективность живого труда, так и экономию общественного труда, овеществленного в средствах производства. Она исчисляется как отношение производственного валового внутреннего продукта к численности работников, занятых в отраслях народного хозяйства.

Фондоотдача характеризует эффективность использования основных производственных фондов в народном хозяйстве в целом и в его отдельных отраслях, на предприятиях.

Материалоемкость, рассчитанная на народнохозяйственном уровне, характеризует уровень материальных затрат (сырья, материалов, топлива, энергии) соответственно на единицу ВВП, а на уровне отдельных отраслей или предприятий – эффективность использования предметов труда.

Для оценки уровня использования топливно-энергетических ресурсов и затрат металла используются показатели энергоемкости и металлоемкости ВВП.

Энергоемкость представляет собой показатель, характеризующий уровень потребления топливно-энергетических ресурсов внутри страны на единицу ВВП соответственно.

Металлоемкость – это показатель, характеризующий уровень затрат металла на единицу ВВП соответственно.

Важное значение для государственного управления приобретают критерии общей социальной эффективности, вытекающие из политической сферы.

Но это, скорее всего не критерии, отражающие результаты управления, а критерии, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются должные показатели развития экономической, социальной и духовной сфер общества.

Эти критерии, в том числе политические, тоже весьма важны для результатов управления.

Нет политики ради политики, есть политика ради общества.

Критериями же эффективности муниципального управления выступают (рис. 1):

Рисунок 1 – Критерии оценки эффективности муниципального управления

Критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных результатов, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия государственного управления.

Показателями эффективности муниципального управления служат следующие факторы (рис. 2):

Рисунок 2 – Показатели эффективности муниципального управления

Выводы по главе 1

Таким образом, в государственном и муниципальном управлении особую значимость приобретает проектирование и внедрение социальных технологий.

Государственное и муниципальное управление включает исполнение сложной функции, обеспечивающей сбалансированность структурно динамических общественных пропорций (социально-экономический оптимум), сопряженность между социальными потребностями и ресурсами, гармонизацию политических, экономических, социальных и духовных аспектов общественного развития.

При общей оценке эффективности функционирования экономики страны или региона применяется следующая система показателей: ВВП, ВНП и НД – их общий объем и расчеты на душу населения, структура национальной экономики, производство основных видов продукции на душу населения, уровень и качество жизни населения, показатели экономической эффективности.

Так как состояние развития общества не всегда можно отразить через сложившуюся систему критериев и показателей, необходимо формировать критерии, способные отразить полученные результаты.

При этом критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных результатов, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия государственного управления.

2. Эффективность государственного и муниципального управления в России

2.1 Оценка эффективности муниципального управления

Системность управления муниципальным образованием предполагает формирование дерева целей и соответствующих им задач, позволяющее повысить эффективность муниципального управления.

Содержание целей и задач управления муниципальным образованием вытекает из научно-обоснованных перспектив развития социально-экономических отношений в муниципальном образовании, из основной миссии городского управления.

Главной целью местного самоуправления определяется формирование и деятельность органов местного самоуправления. Муниципальные служащие должны адекватно воспринять главную цель функционирования муниципального образования и обеспечивать ее достижение.

Муниципальное управление должно быть направлено на достижение генеральной цели функционирования целостной системы местного самоуправления и обеспечивать стабильное развитие этой системы, а главная цель муниципального управления определять последующие цели и задачи на всех уровнях иерархии органов муниципального управления.

Ключевая цель каждой социально-экономической системы и муниципального управления определяется потребностями населения.

Если система выступает как система, направленная на более полное удовлетворение любых потребностей населения, то ее главной целью будет уровень и качество обслуживания населения.

Выявление потребностей и их удовлетворение закреплено за структурными подразделениями органов местного самоуправления.

Из всего этого следует утверждение, что главной целью муниципального управления является повышение качества и уровня жизни населения муниципального образования (рис. 3).

Рисунок 3 – Методы оценки муниципального управления

Уровень жизни населения представляется как уровень потребления материальных благ (обеспеченность промышленными товарами, продуктами питания, жильем и т.п.).

Чтобы оценить уровень жизни применяют такие показатели, как потребление основных продуктов на душу населения, обеспеченность этими продуктами в расчете на семью.

Особое значение для оценки уровня жизни играют показатели структуры потребления (к примеру, доля потребления продуктов питания биологически ценных продуктов) [22].

Наиболее сложным для оценки будет являться показатель качества жизни населения. Разговор идет о таких сложных для количественных оценок показателей, как безопасность и условия труда, состояние среды обитания, наличие и возможность использования свободного времени, физическое развитие, культурный уровень, имущественная и физическая безопасность граждан и т.п.

Здесь необходимы интегральные социологические оценки, имеющие больше качественную, чем количественную определенность.

Качество жизни – определение, характеризующееся посредством сопоставления с уровнем жизни качественной стороны удовлетворения материальных и культурных потребностей людей.

В социологии с его помощью обозначают такие стороны общественной и индивидуальной жизни, которые не поддаются только количественным характеристикам.

Исходя из вопросов охраны окружающей среды, здоровья людей и обновления городов, проблема качества жизни приобрела следом более общее смысловое значение.

Понятие качества жизни фокусирует внимание на ценностной и смысловой стороне образа жизни общества и отдельно человека, анализирует социальное, человеческое измерение повышения эффективности новых технологий, возможностей потребления, объединяет эффект технического, экономического и политического процессов, происходящих на данной территории.

Оценка уровня и качества жизни населения изменяется в пространстве и времени. Если 20-30 лет назад это рассматривалось как высокий жизненный уровень, то сегодня лишь немного превышает «черту бедности».

Таким образом, все сравнения уровня и качества жизни должны однозначно учитывать эти обстоятельства.

Управление - это возложение объектом управления на себя обязанностей перед носителями проблем, в качестве которых выступают личности, жители, семейное хозяйство, предпринимательство, согласно их позволению.

При этом под качеством управления подразумевается уровень соотношения итогов работы органа власти условиям и ожиданиям гражданина, семейного хозяйства, жителей, бизнеса., датчикам, с помощью которых они расценивают собственные надежды [15, c. 5].

Эффективность муниципального управления - это итог управления, вернее, «вмешательства» в основные процессы, предусматривающие перемену форм, свойств, условий, которые обеспечивают развитие, повышение и реализацию возможностей личности, семейного хозяйства, бизнеса, отнесенный к расходам на достижение результата (рис. 4).

Рисунок 4 – Сравнительная экспертная оценка эффективности в 2018 году

Сердцем управления считается управленческое решение. Оно предполагает собою только конкретные мысли, идеи, формализованные в муниципальном правовом акте. Удачное решение то, что реализуется с полной отдачей и продуктивностью.

Органы гос. власти, органы местного самоуправления призваны решать проблемы тех, для кого они «сформированы» и трудятся.

Анализ эффективности управления в органах власти – проявление довольно трудное, и сопряжено оно с тем, что элемент управления представляет собою комплекс «субъектов управления», каждый из которых осуществляет определённый набор действий.

В органах местного самоуправления в качестве компонентов общего субъекта управления выступают: представительный орган, руководитель муниципального образования, руководитель местной власти, контрольный орган, другие органы местного самоуправления, предустановленные уставом муниципального образования и владеющие надлежащими возможностями по решению проблем местного значения [21].

2.2 Оценка эффективности государственного управления

Оценка эффективности государственного управления является объективно необходимой.

Она обусловлена целым рядом обстоятельств:

- невозобновляемостью потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного управления;

- порождением новых проблем, способных на длительное время влиять на снижение уровня управления;

- снижение доверия к управлению, его общественному престижу.

Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д.

Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной оценки эффективности государственного управления.

Причем оценка эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его достаточный уровень.

В системе государственного управления оценка должна осуществляться, как минимум, относительно:

- целей, практически осуществляемых в государственном управлении, в увязке с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;

- целей, реализованных в управленческих процессах и результатах, полученных при осуществлении государственного управления (решений и действий);

- объективных результатов управления и их соответствия общественным потребностям и интересам;

- общественных издержек, ушедших на государственное управление в сравнении с объективными результатами, полученными вследствие управления;

- возможностей, заложенных в управленческом потенциале, и степенью их реального использования.

На практике оценка эффективности государственного управления осуществляется по следующим направлениям:

- оценка процесса выполнения;

- оценка результатов;

- оценка последствий;

- оценка экономической эффективности.

При оценке эффективности используются различные методы: метод сравнений, экспертные методы, моделирования и др.

Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.

Всю совокупность исследований, направленных на оценку эффективности государственного управления, можно представить через две группы:

- научные исследования;

- традиционные формы оценки.

Научные исследования осуществляются с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов.

Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат.

При проведении научных исследований применяются:

- социологические опросы (анкетирование и интервьюирование);

- наблюдения (открытые и скрытые);

- экспертные оценки;

- моделирование;

- формирование контрольных групп;

- проведение экспериментов и др.

Ввиду многомерности объектов государственного управления при оценке эффективности управленческих решений, широко применяются методы многомерного статистического анализа, позволяющие не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия.

При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но весь комплекс последствий управления (последствий изменения), их влияние на все сферы общественной жизни.

Наиболее распространенный метод, который используется при оценке эффективности управления, является метод сравнений.

При этом используются различные виды сравнений: сравнение с плановыми заданиями, с прошлыми, с лучшими или средними за определенный период.

Например, при оценке эффективности управления в отношении социально-экономического развития страны в разрезе годового или пятилетнего периода применяется сравнение фактических показателей с показателями, заложенными в годовом прогнозе или пятилетней программе социально-экономического развития.

Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическими или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п.

На сегодняшний день различные организации занимаются оценкой качества государственного и муниципального управления, что свидетельствует об актуальности и значимости рассматриваемой проблемы.

В частности, Всемирный банк на регулярной основе занимается исследованием проблемы качества государственного управления.

Governance Matters (качество государственного управления) представляет собой глобальное исследование, проводимое под эгидой Всемирного банка с 1996 г. по настоящее время.

Итогом аналитического обзора становится рейтинг стран мира по показателю качества и эффективности государственного управления.

В методологии проекта рассматриваются шесть индексов (Worldwide Governance Indicators), отражающих различные параметры государственного управления, по каждому из которых страна получает свой рейтинг.

1. Учёт мнения населения и подотчётность государственных органов (Voice and Accountability).

2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence).

3. Эффективность работы правительства (Government Effectiveness).

4. Качество законодательства (Regulatory Quality).

5. Верховенство закона (Rule of Law).

6. Сдерживание коррупции (Control of Corruption).

Каждый из шести названных показателей качества государственного управления оценивается по шкале от 0 до 100, что и позволяет судить о позициях страны в мировом рейтинге.

Соответственно чем ниже значение показателя, тем хуже обстоят дела с данным параметром государственного управления.

Итогового рейтинга по результатам исследования не составляется.

Однако сайт проекта предоставляет доступ к информационной базе, позволяющей получить информацию как по всем индексам, характеризующим систему управления страны, так и провести сравнение стран по какому-то определенному индексу.

На рис. 5 представлена динамика показателей качества государственного управления в России в 2006, 2011, 2016 гг.

Как следует из представленных на рисунке данных, наихудшим образом складываются в нашей стране дела со сдерживанием коррупции.

В России индекс Control of Corruption в 2006 г. составлял 19,51%; в 2011 г. - 15,17%; в 2016 г. - 18,75%.

Для сравнения: значение рассматриваемого показателя для стран ОЭСР в среднем составило в 2006 г. 87%; в 2011 г. - 86%; в 2016 г. - 85%.

Почти столь же плачевно характеризуется российская система государственного управления в области политической стабильности и отсутствия насилия.

В РФ индекс Political Stability and Absence of Violence в 2006 г. равнялся 19,32%; в 2011 г. - 17,06%; в 2016 г. - 16,67%.

Для сравнения: значение рассматриваемого показателя для стран ОЭСР в среднем составило в 2006 г. - 77%; в 2011 г. -76%; в 2016 г. - 73%.

Рисунок 5 - Динамика показателей качества государственного управления в России в 2006, 2011, 2016 годах

Следует отметить, что оценку эффективности государственного управления делают разные общественные институты: гражданин, семья, трудовые коллективы, общественные объединения, государственные структуры.

Из всех способов оценки следует выделить следующие:

• отчеты органов государственной власти, управленческих структур, а также должностных лиц о результатах их деятельности;
• общественное мнение также является разновидностью оценки эффективности государственного управления, которое представляет собой совокупность суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей. Оно как бы соотносит результаты управления с потребностями, интересами и ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно, из-за своей массовости оно обладает свойством объективно «видеть» эффективность государственного управления;
• оценку эффективности государственного управления отражают средствами массовой информации, которые по своей сути призваны объективно оценивать происходящие в жизнедеятельности общества события и, следовательно, результаты управления;
• обращения граждан, содержание которых формирует представления о жизни людей, их потребностях, конкретных интересах, нарушениях их прав т.п., что в определенной мере также позволяют судить об эффективности государственного управления, обнаружить недостатки, упущения, слабые места в системе государственного управления.

Выводы по главе 2

Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня, эффективности организации и функционирования системы государственного и/или муниципального управления и его результатов.

Оценки должны быть строго определенными по времени, формам, процедурам, последствиям.

Они призваны превратиться в естественную и необходимую часть управления, быть систематическими и авторитетными.

3. Повышение эффективности государственного и муниципального управления

3.1 Методы повышения эффективности государственного и муниципального управления

Цивилизационное развитие государственного управления основано на маркетинговой модели управления.

Маркетинговое управление связано с прогнозированием управления, с удовлетворением спроса на товары, с реализацией услуг и т.д.

Оно может развиваться только в системе рыночных отношений, в системе бизнес – управления.

С приходом к власти В.В. Путина было провозглашено направление перехода от административной модели к маркетинговой модели государственного управления.

Формирование маркетинговой модели государства связано с поиском новой парадигмы, соответствующей реалиям современного общества.

Государство в данной модели не должно рассматриваться как некая административная структура, действующая методами властно-директивного управления, административного принуждения или принципами социального регулирования общественными отношениями, а согласно специфической логике рыночных отношений, выступает в виде заказчика и контролера.

Человек, гражданское общество выступают в роли клиента, получающего услуги, а бизнес - сообщества выступают в роли «сервисного центра», оказывающего услуги.

В современном и, прежде всего, в европейском государственном управлении принципы маркетинга приобретают значения взаимоотношений между человеком, бизнес - сообществом и государством, где предполагается уменьшение объема государственных функций, изменение взаимоотношений прежде всего между государством и бизнес сообществом.

Изначально, когда формировались идеи социального государства, то основную роль государству отводили в виде предоставления услуг человеку, обществу.

Однако с развитием данной модели формировалось модель государства – администратора, так как интересы и цели развития человеку и обществу стали формировать и реализовывать государственные администраторы.

При этом они монопольно объявили, что лучше знают, что нужно каждому человеку и как необходимо формировать и развивать общество, выразив свои взгляды в монопольную государственную политику монопольно правящей партии.

На основании выше изложенного, следует вывод, что направлением развития современного государственного управления должно являться повышение общественного саморегулирования, сокращение непосредственного предоставления государством публичных услуг и передача их реализации бизнес сообществу, повышения роли человека, как потребителя услуг.

Для полного обеспечения населения публичными услугами достаточно, если государство и муниципальные образования будут осуществлять регулирование и контроль бизнес сообщества в реализации публичных услуг.

В маркетинговой модели государство и бизнес – сообщества рассматриваются как равноправные партнеры в реализации функций по обеспечению интересов и целей развития каждого человека и общества в целом.

Поэтому, одним из составных элементов данной модели является признание взаимодействия между государством и бизнес сообществом.

Модель - «государство-гарант» в качестве основных направлений совершенствования государственных функций по обеспечению жизнедеятельности человека и общества включает проведение приватизации непосредственного предоставления публичных услуг, повышение роли общественного саморегулирования при одновременном сохранении государственного влияния.

Иными словами, непосредственное производство и предоставление публичной услуги подлежит передаче бизнес – сообществу, однако, ответственность за их производство и предоставление остается за государством. При этом не исключается непосредственное предоставление государством публичных услуг, но государству в этой деятельности отводится второстепенная (субсидиарная) роль.

Данная модель не исключает у государства властных полномочий. Осуществляя надзор за бизнес – сообществом, предоставляющим публичные услуги, государство оставляет за собой властные полномочия в определении безопасности и качества предоставляемых услуг, а также их договорное выполнение.

В основе маркетинговой модели лежат рыночные отношения, связанные с потребностью, спросом, платежеспособностью, необходимым ресурсом и т.д.

Реализация маркетингового управления рассматривается через призму взаимоотношений: «государство» – «бизнес – сообщества» - «человек», что предполагает новые отношения в разделении ролей.

Разделение ролей предполагает, что, с одной стороны, происходит разделение ответственности между государством и бизнес сообществом, с другой стороны, разделение труда между государством и бизнес сообществом.

Ответственность носит смешанный, частно-публичный характер.

Бизнес-сообщества, как лица частного права несут ответственность за непосредственное предоставление публичных услуг. Государство, как лицо публичного права, несет ответственность за гарантирование публичных услуг путем осуществления регулирования и контроля (надзора).

Отношения между государством и бизнес - сообществом строятся не в системе административного подчинения, а в системе правовой регуляции, где происходит отход от публично – правовых отношений подчиненности, администрирования, к частно-правовым отношениям – взаимодействию.

При этом формируются и развиваются частно-правовые отношения между бизнес - сообществом и человеком.

Правовые отношения строятся самими участниками отношений.

Ключевыми понятиями, по сути, становятся, при структурных изменениях административного управления и административного права, общественное саморегулирование и государственное управление в виде регулирования, а не администрирования.

Общественное саморегулирование основано на индивидуальной или коллективной реализации частных или общественных интересов в ходе осуществления свободы права выбора личных целей, потребностей, выбора их удовлетворения, что и подразумевает маркетинг.

Государственное управление, в виде регулирования, означает любое управленческое взаимодействие между государством, человеком и обществом, где регулирующее воздействие со стороны государства на поведение человека и бизнес сообщества осуществляется, во-первых, с помощью права и правовыми методами, а, во-вторых, в интересах всех участников взаимодействия.

В маркетинговой модели реализация публичных функций осуществляется путем сочетания общественного саморегулировании и государственного управления, т.е., речь идет о кооперативной форме реализации публичных функций.

Задачи государства в сфере обеспечения жизнедеятельности понимаются по-иному, государство больше не участвует в непосредственном осуществлении публичных услуг.

Общественное саморегулирование (между гражданами и бизнес - сообществом) рассматривается как возможное и необходимое средство через правовое регулирование, через разгрузку администрирования.

Право предопределяет субъектно – объектные отношения в управлении, где происходит постоянная смена ролей человека, бизнес - сообщества и государства. Где государство может выступать не только в виде субъекта управления, но и объекта управления через влияние гражданского общества.

Государство и бизнес - сообщества не противопоставляются, а рассматриваются как партнеры в решении общественных задач.

Кооперация государства и бизнес - сообщества в реализации функций в сфере жизненного обеспечения должна быть направлена на получение взаимодействия и взаимной пользы.

Понятие «разделение ответственности» является одним из ключевых в современной теории и практики западноевропейского государственного управления, и отражает соотношение участия государственного и частного сектора в реализации публичных интересов.

Данное понятие включает в себя такие феномены, как приватизация, публично-частное партнерство, аутсорсинг и кооперативные формы управления. Осознание, что не все публичные задачи подлежат непосредственной реализации только государством, привело к появлению концепции разделения ответственности между государством и бизнес сообществом.

В свою очередь это и повлекло за собой привлечение бизнес - сообщества в процессы предоставления публичных услуг.

При этом государственные и частные лица призваны совместными усилиями реализовывать главную цель государственного управления – интересы каждого человека и общества в целом, если, конечно, происходит развитие демократического государства.

3.2 Способы повышения эффективности государственного и муниципального управления

Маркетинг основывается на праве. Правовое регулирование отношений между государством, бизнес сообществом, как поставщиком публичных услуг, и получателем услуг - человеком, при разделении ответственности между государством и частными лицами за реализацию публичных задач ведет к изменению форм деятельности государства.

Институт публично-правового партнерства рассматривается как важный элемент в модернизации государства. Взаимоотношения государства, бизнес - сообщества и получателя услуг – человека могут выстраиваться по-разному.

Оформление взаимоотношений между государством и бизнес - сообществом, как частным поставщиком публичных услуг осуществляется на основании договора, что имеет большое значение, поскольку договор предполагает новое регулирование финансовых аспектов и политических целей.

Варианты оформления данных отношений: субмиссионная система и концессионная система.

Субмиссионная система предполагает, что бизнес – сообщества поставляют гражданину публичные услуги, а государство их оплачивает.

В концессионной системе услуги предоставляются человеку, обществу бизнес - сообществом, а человек, общество их непосредственно самостоятельно оплачивают.

Возможны и смешанные формы.

Таким образом, характерным для такой модели правового регулирования в осуществлении функций государства является разделение: на заказчика, в роли которого выступает государство, поставщика публичной услуги, которым является бизнес сообщество и получателя услуг – человека, общества.

Попытка перехода к маркетинговой модели управления в современной России была провозглашена в попытках формирования функционального управления, бизнес – управления, управления ориентированного на результат, в политике аутсорсинга, в развитии технологий информационного управления, в идеи – «электронного правительство», но данные формы управления, имея логику административного реформирования, не были доведены до конца.

Они так и остались половинчатыми и незавершенными, поэтому недополучившими задуманного результата.

В основе маркетинговой системы государственного управления лежит идея «электронного правительства», переход от административных методов управления к информационно – технологическим методам и формам государственного управления.

Однако реально в России, она была воплощена в идее оказания государственных услуг, как сказано в ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010г. №210-ФЗ (в ред. от 27.062011 №162-ФЗ) в виде предоставления документов и справок [1], а также возможности жалобы, если эта услуга не предоставляется. Причем жаловаться обычно приходится руководству на действия подчиненного по исполнению указаний данного руководства.

Реализация маркетинговой концепции государственного управления была поручена административной системе, которая увидела в этой концепции свою ненужность, с одной стороны, а с другой стороны, возможность сращивания с той частью бизнес сообщества, которая сама вышла из административной системы.

Административная реформа, которая, по сути своей, была направлена на переход от администрирования к маркетингу, в конечном счете, стала проявляться в виде бюрократизации и коррупции. Что стало беспокоить не только общество, но и саму власть. Объявленные формы и методы борьбы с коррупцией обречены на неудачу, так как причины коррупции лежат именно в административно – бюрократической системе, которая и борется с коррупцией.

За последние годы произошла трансформация системы государственного управления, где само понятие «управление», как система взаимодействия государственных структур, бизнес - сообщества и человека – маркетинговая модель государственного управления, стала рассматриваться как воссозданная система администрирования, воздействия государственных структур на бизнес сообщество, на человека, то есть в новом качестве бюрократическая модель государственного управления.

Произошел отход от понимания системы управления, как деятельности всех ветвей власти к пониманию государственного управления, как деятельности исполнительной ветви власти.

Нарушилась диалектика во взаимодействии, взаимовлиянии, в институте сдержек и противовесов между ветвями власти к монополизации исполнительной ветви власти через слияния Президентской власти и исполнительной ветви власти.

Произошел запрет на критику в системе государственной исполнительной ветви власти [2] и в муниципальном управлении [3], тем самым нарушилась диалектика функционирования исполнительной ветви власти.

Государственное управление потеряло философию, цели и задачи, которые были провозглашены в начале административной реформы.

Выводы по главе 3

Таким образом, можно сделать вывод, что непосредственно сам процесс повышения эффективности системы муниципального управления не должен быть стихийным, а управляемым и планируемым процессом, основанным:

• на стратегическом видении развития муниципального образования;
• на прогнозировании тенденций развития и собственных возможностей;
• на последовательной разработке стратегических, экономических, хозяйственных, социальных, программ [2].

Таким образом, проблемы в государственном управлении, такие, как увеличение количества государственных функций, снижение эффективности деятельности государства, необходимость реализация конкретных интересов и потребностей человека, общества в целом, регулирование социальных процессов - можно и необходимо решать с помощью маркетинговых основ.

Заключение

Анализ эффективности управления в органах власти - задача довольно трудная, и сопряжена она с тем, что элемент управления представляет собою комплекс «субъектов управления», каждый из которых осуществляет определённый набор действий.

В органах местного самоуправления в качестве компонентов общего субъекта управления выступают: представительный орган, руководитель муниципального образования, руководитель местной власти, контрольный орган, другие органы местного самоуправления, предустановленные уставом муниципального образования и владеющие надлежащими возможностями по решению проблем местного значения.

Гораздо проще определять то, что именуют «эффективностью различных инструментов и процедур механического и рутинного характера».

С необходимой степенью точности мы можем установить, экономичнее ли один способ очищения улиц, нежели иной, станет ли один вид покрытия дороги быть лучше, чем иной, и т.п.

Именно в этих сферах, где взаимосвязь между средствами и целями проще всего проследить, с большим триумфом возможно выполнить оценку эффективности.

Там, где результаты и расходы измеряются физическими признаками, определить эффективность довольно просто; труднее, если одни измеряются материальными расходами, а вторые нематериальными.

В органах власти второе попадается чаще, нежели первое.

Более того, усовершенствование способов оценки эффективности связано с совершенствованием способов обеспечения ответственности.

Почти все разногласия, образующиеся в государственном и муниципальном управлении, затрагивают, как правило, не конечных целей, а путей их более эффективного достижения.

Безусловно, предстоит еще очень многое сделать, доказать и воплотить в жизнь целый комплекс широкомасштабных задач и проектов по усовершенствованию деятельности государственного и муниципального управления.

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты

1. ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010г. №210-ФЗ (в ред. от 27.062011 №162-ФЗ). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103023/
2. П.10 ст.17 ФЗ Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. От 30.12.2015) «О государственной гражданской службе Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/
3. П.9 ст.14 Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «О муниципальной службе в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_66530/
4. Совет по развитию местного самоуправления при Президенте РФ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/structure/councils#institution-9
5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_44571/
6. П.2.1. ст.24 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_44571/
7. П.2. ст.24 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_44571/
8. Ст.4 Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/

Учебная и специальная литература

1. Аганбегян A.Г. Управление и эффективность. Учебное пособие, издание 2, перераб. - М.: Инфра-М, - 2018. - 243 с.
2. Ворошилов, Н. В. Оценка уровня социально-экономического развития муниципальных образований [Текст] / Н. В. Ворошилов, Е. С. Губанова // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2016 – № 6 (36). – С. 54–69.
3. Питерс Д., Уoтeрмeн П. В поисках эффективного управления: пер. с англ. - М.: Кронус, - 2018. - 349 с.
4. Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. М.: Флинта, 2017. — 448 с.

Электронные ресурсы

1. Селдушев В. Н. Эффективность государственного и муниципального управления // Молодой ученый. — 2016. — №20. — С. 616-618. — URL https://moluch.ru/archive/124/34179/ (дата обращения: 21.12.2018).

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1