Права и свободы граждан России по административному праву.

Содержание:

Введение

Административное право – важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах ХХ века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно-правового регулирования. Были закреплены демократические начала организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властеотношений.

Обладание правами и свободами, на которые не может посягать государство, делает человека, гражданина, самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. Российское государство, зафиксировав права человека и гражданина в Конституции, обязуется через деятельность органов государственной власти, управления, суда, прокуратуры, охраны правопорядка осуществлять их реализацию и защиту.

Права и обязанности личности, о которых говорится в административно-правовых нормах, производны от конституционных и конкретизируют последнее.

Одно из принципиальных отличий современного состояния отечественного административного права заключается в том, что, по сравнению с советским периодом его развития, главное предназначение норм данной отрасли права состоит в регулировании и охране прав и свобод россий­ских граждан. В связи с этим многократно возрастает значение и роль по­следних в системе субъектов административного права России. Правовое регулирование прав, свобод и обязанностей граждан, а также закрепление мер их защиты от админи­стративного произвола и ведомственных злоупотреблений ставится во главу угла административно-правового регулирования, а сами граждане обретают статус ведущего субъекта административного права.

Перенос центра тяжести административного законодательства на создание усилиями органов и должностных лиц государственного и муниципального управления надлежащих условий для полноценной реализации прав и свобод российских граждан актуализирует смысл административно-правового статуса граждан и его законодательного обеспечения. Преимущественное внимание исследователей административного права традиционно сосредоточено на таких его составляющих, как государ­ственное управление, исполнительная власть, органы государственного управления (органы исполнительной власти), государственная служба, правовые акты управления, административно-правовые методы, админи­стративное принуждение, административный процесс, административно-правовые режимы.¹ А они по своей юридической природе производны от правового статуса граждан в сфере управления. Именно обеспечение и защита прав и свобод граждан наполняют деятельность государственных органов и органов местного самоуправления социальным смыслом, служат целевым ориентиром всех управленческих действий и решений, способствуют реальному человеческому измерению эффективности государственной и муниципальной администрации. Соответственно главной составляющей предмета административного пра­ва, его ядром становится система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями, а основной задачей административного законодательства — правовое обеспечение конституционных прав и обя­занностей граждан.² Это обусловливает необходимость тщательного иссле­дования структуры, особенностей и способов законодательного оформления административно-правового статуса российских граждан.

Предметом данной работы является характеристика, особенности, состояние и проблемы совершенствования административно-правового статуса гражданина РФ.

Объект – административно-правовой статус гражданина РФ и его законодательный смысл.

Цель работы – изучение структуры, особенностей и способов законодательного оформления административно-правового статуса российских граждан.

Работа состоит из двух глав. Первая глава, теоретическая освещает административно-правовой статус российских граждан на сегодняшний день, проблемы и пути совершенствования законодательства. Во второй, практической части: разбор статьи по признаку и составу административно-правовой нормы, решение ситуационных задач.

В данной работе использованы законы и нормативно-правовые акты, теоретическая литература, справочные материалы, касающиеся рассматриваемой проблемы.

1.1. Особенности административно-правового статуса гражданина

Административно-правовой статус гражданина является частью его общего правового статуса, в состав которого тради­ционно принято включать правосубъектность, права и обязанности, ответственность и гарантии. Основу административно-правового статуса составляет административная правосубъектность, предполагающая нали­чие у гражданина правоспособности, дееспособности и деликтоспособности.³ Однако указанные элементы административной правосубъектости являются преимущественно научными категориями и не получили сколько-нибудь обстоятельного закрепления в действующем законодательстве. Исключение составляет лишь административная деликтоспособность граждан, которая применительно к ответственности за административные пра­вонарушения урегулирована исчерпывающим образом.⁴ Что же касается правоспособности и дееспособности граждан, то имеющие к ним отношение административно-правовые нормы рассредоточены по различным зако­нам и даже подзаконным актам, страдают недоработанностью и противоре­чивостью, не дают целостного, системного представления об общих усло­виях обладания и реализации гражданином прав и обязанностей в сфере публичной администрации.

Вследствие этого административно-правовой статус граждан в значительной мере зависит от состояния законодательства, закрепляющего их права и обязанности в различных сферах управления. При­чем нередко административно-правовые нормы связывают права и обя­занности граждан с особенностями их положения в качестве абитуриентов, студентов, призывников, жителей закрытых административно-террито­риальных образований, водителей автотранспортных средств и других участников отношений в сфере публичного управления. Тем самым адми­нистративно-правовой статус российских граждан представлен в настоя­щее время в большей степени как некая совокупность, к тому же лишен­ная системообразующего центра, отдельных фрагментов их административно-правового состояния в отношениях с органами и уч­реждениями образования, здравоохранения, социального обеспечения, транспорта, жилищнокоммунального хозяйства и т. п. Как следствие, при обилии предписаний законодательства, прямо или косвенно адресуе­мых гражданам как участникам административно-правовых отношений, нельзя не признать, что юридическое оформление их правового статуса в сфере публичной администрации далеко от совершенства.

Данное обстоятельство означает, что совершен­ствование юридической регламентации положения граждан в качестве субъектов российского административного права объективно претендует на главную роль в развитии всего административного законодательства. При этом задача адекватного современным социально-экономическим потребностям обеспечения силами административно-правовых норм прав, свобод, законных интересов и обязанностей граждан, а также механизма их реализации предполагает необходимость многоуровнего и многоаспектного подхода к конструированию административ­но-правового статуса граждан. Этот подход должен базироваться на Конституции РФ (ст.18), согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и при­менение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

1.2. Административно правовой статус гражданина РФ

Важнейшими приоритетами административного правового обеспе­чения положения граждан в сфере публичной администрации является развитие, детализация, конкретизация и гарантирование конституционных норм, фиксирующих основные права, свободы и обязанности российских граждан.⁵ За годы, минувшее с момента принятия Конституции РФ, в этом направлении сделано уже немало. В частности, на федеральном уровне приняты законы об общественных объединениях, об информации, информатизации и защите информации, об основах государственной службы, об альтернативной гражданской службе, а также ряд других законодатель­ных актов, которые существенно обогатили права граждан в сфере управле­ния и их гарантии. Однако до настоящего времени отсутствует надлежа­щее административно-правовое сопровождение таких конституционных прав граждан, как право граждан на собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), право на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Помимо этого, ощущается дефицит административно-правовых норм по отношению к общеобразовательным, культурным и другим соци­ально-экономическим правам.⁶ Восполнение данных пробелов администра­тивного законодательства позволит не только привести его в соответствие с Конституцией РФ, но и будет способствовать развитию административ­но-правового статуса граждан.

Существенное значение для оптимизации правового регулирования «управленческого статуса» граждан, проявляющегося вовне в их многообразных юридических связях с различными органами и должностными лицами публичной администрации, имеет четкое разграничение предме­тов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в вопросах юридической регуляции прав и обязанностей граждан в сфере государственного и муниципального управ­ления. Как известно, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ админис­тративное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и образующих ее субъектов.

Системное восприятие Конституции РФ и принятых в развитие содержащихся в ней положений федеральных законов свидетельствует, что, во-первых, регулирование прав и свобод граждан, в том числе и в качестве субъектов административного права, составляет прерогативу федеральных органов власти (ст. 71 Конституции РФ) и лишь защита урегулиро­ванных на федеральном уровне прав и свобод относится к совместному ве­дению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ); во-вторых, определенная ниша для административного нормотворчества в рассмат­риваемой сфере в соответствии с Федеральным законом «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 ок­тября 2003 г.⁷ зарезервирована за муниципальными образованиями, их уставами и иными нормативными правовыми актами.

Трехуровневость регуляции административно-правового статуса граж­дан, и отсутствие в законодательстве ясных и непротиворечивых критериев разграничения предметов ведения каждого из уровней публичной власти, нередко приводит к разбалансированности механизма правового обеспечения прав и обязанностей граждан в сфере управления.⁸ В связи с этим было бы целесообразно зафиксировать и последовательно осуществлять на практике конституционно-правовую формулу, согласно которой в федеральном административном законодательстве могут решаться все вопросы, связанные с правами и обязанностями граждан в качестве субъектов административного права; в административ­ном законодательстве субъектов Российской Федерации может предусматри­ваться неограниченный перечень гарантий и иных мер защиты, дополняю­щих федеральный административно-правовой статус граждан; в уставах муниципальных образований и иных нормотворческих актах местного самоуправления могут содержаться административно-правовые предписа­ния, которые касаются тех или иных форм участия граждан в решении вопросов местного значения, только по вопросам, прямо предусмотрен­ным в федеральных законах.

Вместе с тем следует помнить, что ни законодательные акты субъектов Федерации, ни акты муниципального правотворчества ни при каких усло­виях не должны ограничивать конституционные права и свободы граждан даже в случаях, когда федеральные законы прямо делегируют такие полномочия на региональный и муниципальный уровни публичной власти. В частности, несмотря на указание ст. 4 Федерального закона «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.⁹ на то, что уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные усло­вия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позво­ляющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд, ограниче­ние муниципальным уставом права российских граждан быть избранными главой конкретного муниципального образования будет противоречить конституционному принципу равенства граждан независимо от места их жительства, а тем самым разрушать единство их правового статуса, отри­цать универсальный характер последнего в масштабах Российской Феде­рации.

1.3. Ответственность за административные правонарушения

Особое место в структуре административно-правового статуса граждан занимает ответственность за административные правонарушения. В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 1.1) законодательство об административной ответственности включает в себя как сам КоАП РФ, так и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Установление административной ответственности актами органов мест­ного самоуправления не допускается.¹⁰

Субъекты Российской Федерации достаточно активно включились в процесс законодательного регулирования ответственности за административные правонарушения. Во многих из них уже приняты либо собствен­ные кодексы (Республика Татарстан, Орловская область, Новосибирская область и др.), либо отдельные законы об административной ответствен­ности (Республика Коми, Амурская область, Приморский край и др.). Вместе с тем следует подчеркнуть, что формирующаяся в российских регионах практика административно-деликтного нормотворчества вызывает весьма противоречивые оценки. Так, еще на стадии разработки проекта КоАП РФ специалисты отмечали, что нормы, устанавливающие административную ответственность и образующие административно-деликтное право, ока­зывают прямое влияние на содержание административно-правового ста­туса граждан, вследствие чего законодательство об административной от­ветственности должно составлять исключительные предметы ведения Российской Федерации.¹¹ На первый взгляд, подобные точки зрения ли­шены каких-либо веских оснований, так как административная ответ­ственность представляет собой специфическую обязанность граждан, являющуюся следствием совершения административного проступка. С этой точки зрения настаивать исключительно на федеральном законодатель­ном регулировании административной ответственности вряд ли оправдано, поскольку Конституция РФ относит к ведению Федерации только регули­рование прав и свобод человека и гражданина.

В основе административной ответственности лежит обязанность лица, совершившего административное правонарушение, отвечать за содеянное, сопряженная с возможностью применения к нему принудительных мер воздействия, предусмотренных законодательством. И не следует забывать о том, что юридическая ответственность всегда связана с вторжением в сфе­ру личной жизни граждан, предполагает ограничение их прав и свобод. Отсюда возникает еще одна грань административной ответственности проявляющейся в том, что ее законодательное закрепление, несомненно, влияет на содержание и объем прав и свобод граждан в сфере управления. А по­скольку, согласно ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и толь­ко в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституци­онного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов дру­гих лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства¹², то утверждение о необходимости сугубо федерального законодательного регулирования института административной ответственности вовсе не выглядит преувеличением, поэтому и законодательство об ответственности за административные правонарушения должно быть сосредоточено в ведении Российской Федерации.

1.4. Закрепление прав и свобод граждан

Неотъемлемой составной частью совершенствования административно-правового статуса граждан является закрепление и развитие разветвленной системы юридических гарантий прав и свобод граждан в качестве участников управленческих отношений. Надлежащее гарантирование административ­но-правовых возможностей граждан предполагает:

во-первых, определение в законодательстве персонифицированных представителей государственной и муниципальной власти, ответственных за обеспечение условий для реализации их прав и свобод;

во-вторых, закрепление конкретных обязанностей органов и должностных лиц публичной администрации, корреспондирую­щих правам и свободам граждан в сфере управления;

в-третьих, установле­ние детальных административных процедур, исчерпывающим образом оговаривающих порядок исполнения соответствующими субъектами управ­ления своих обязанностей в отношениях с гражданами и их объединения­ми;

в-четвертых, усиление ответственности органов и должностных лиц публичной администрации за неисполнение ими своих обязанностей, по­влекшее нарушение прав граждан в сфере управления.

Особое значение для обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан в сфере государственного и муниципального управления имеет закрепление в законодательстве административных процедур, предусматривающих применительно к органам публичной администрации условия, очередность, временные рамки совершения и способы оформления (фик­сирования) конкретных действий по осуществлению властных полномочий регистрационного, разрешительного, экзаменационного, правоудостоверительного и правонаделительного характера. При этом административ­ные процедуры нужны в первую очередь не для эффективного публичного администрирования и расширения арсенала средств управленческого воз­действия на физических и юридических лиц, а для ограничения администра­тивного усмотрения, обеспечения прозрачности процесса государствен­ного управления и выравнивания юридических возможностей публичных органов (должностных лиц) и граждан в ходе реализации ими своей пра­восубъектности.¹³ По существу, административные процедуры призваны играть сдерживающую, ограничительную роль в процессе реализации государственными и муниципальными властными структурами принад­лежащих им распорядительных полномочий, лишая их возможностей манипулирования своим статусом, исключая чрезмерную свободу пуб­личных органов и должностных лиц в определении допустимого режима собственной управленческой деятельности в отношении граждан. Все это диктует исключительную значимость правовой регуляции юридических процедур осуществления исполнительной власти на федеральном, регио­нальном и муниципальном уровнях. При этом наиболее предпочтительным представляется принятие федерального закона «Об административных процедурах», в котором могло бы найти место системное, единообразное закрепление универсальных процедурных правил построения взаимоотношений между государственными органами (служащими) и гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями и иными участниками управленческих отношений.¹⁴ Основными элементами юри­дического оформления административных процедур, закрепленными на уровне такого федерального закона, должны были бы стать: а) правила (критерии), предназначенные для определения легального (правомерно­го) порядка реализации материально-компетенционных норм административного права; б) типичный «набор» юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции; в) стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов управленческой деятельности, последовательность совершения юриди­ческих действий и их связь; г) временная характеристика совершаемых органами и должностными лицами управленческих операций (сроки, продолжительность, периодичность).¹⁵Особое место в правовом регулировании административных процедур должно быть закреплено за формулированием принципов административных процедур, так как именно они должны служить связующим звеном для всех элементов управленческой деятельности государственного (му­ниципального) аппарата и оградить граждан от бюрократического, чиновничьего произвола.