Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Оценка эффективности государственного управления (Теоретические основы изучения органов государственной и муниципальной власти)

Содержание:

Введение.

Оценка эффективности государственного и муниципального управления в России и разработка направлений ее повышения в настоящее время являются актуальными задачами не только с научной, но и с практической точки зрения. В связи с этим целью исследования, результаты которого представлены в данной статье, является обобщение теоретико-методологических основ эффективности государственного управления на основе критического анализа существующих подходов, а также проведение общей оценки эффективности управления в современной России. В отличие от большинства аналогичных работ эффективность рассматривается здесь с точки зрения затратно-результативного подхода и необходимости разделения и отдельной оценки эффективности самой государственной политики (целеполагания) и эффективности ее исполнения (эффективности деятельности органов власти). Для достижения обозначенной цели использовались такие методы, как монографический, системного анализа, синтеза, сравнения, обобщения, табличный, графический. В ходе проведения исследования показано, что эффективность управления в современной России по-прежнему остается на невысоком уровне по сравнению как с развитыми странами мира, так и с советской моделью управления. Так, по значениям частных индексов интегрального показателя государственного управления (GRICS) Россия в 2015 году занимала места во второй сотне стран мира (от 109 до 184). В статье описана сложившаяся в России система проведения такой оценки, показаны ее основные особенности и недостатки. На основе изучения отечественного и зарубежного опыта оценивания эффективности управления выделены четыре основных подхода к проведению такой оценки. В результате анализа ключевых тенденций социально-экономического развития России выявлена недостаточная эффективность реализуемой в стране экономической политики. Предложены авторский подход, заключающийся в сопоставлении потенциала развития территории и достигнутого на его основе уровня социально-экономического развития, и комплекс рекомендаций по совершенствованию оценки эффективности управления в публичном секторе. Полученные результаты могут служить основой для дальнейших исследований по данной тематике, а также использоваться в образовательном процессе при изучении вопросов оценки эффективности управления территориями. Перспективой дальнейших НИР в данной области может, на наш взгляд, стать разработка методического инструментария для оценки и рекомендаций по повышению эффективности отдельных видов государственных политик.

1. Теоретические основы изучения органов государственной и муниципальной власти.

Государственное управление - это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его граждан. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса - необходимость исполнения нескольких функций: защитной (оборонной), социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.

Государственная власть распространяется на находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами объекты.

Главными признаками государственной власти являются:

целостность;
неделимость;
суверенность.

Государственное управление реализует следующие функции:

1. Институциональную - через утверждение необходимых для решения государственных вопросов социально-экономических, политических, гражданских институтов для распределения властных полномочий.

2. Регулятивную - через систему норм и законов, устанавливающих общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. Целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития страны; реализацию поддерживаемых большинством населения программ.

4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

Основные принципы формирования системы государственного управления таковы:

разделения властей;
комплементарности;
субсидиарности;
суверенности;
демократизма;
гомогенности.

Принцип разделения властей предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: исполнительную; законодательную; судебную. Это должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата.

Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Он предполагает равномерное распределение властных функций в разрезе всей вертикали управления по всем территориальным уровням.

Принцип субсидиарности предполагает процедуру распределения (и перераспределения) полномочий между управленческими уровнями государственной власти, т.е. последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более высокий уровень управления в соответствии с этим принципом может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное.

Вертикальное включает распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной.

Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном и местном уровнях.

В соответствии с принципом субсидиарности власть должна быть распределена между властными структурами главным образом в связи с сокращением дистанции между населением и представляющей его властью.

Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает "верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных полномочий и независимость государства в рамках международного порядка". Будучи атрибутивным признаком государства, суверенитет предполагает набор специальных институтов, обеспечивающих статус самостоятельного субъекта международных отношений.

Принцип демократизма нацеливает население на необходимость активного участия: в принятии решений государственного и муниципального значения; избрании государственных и муниципальных органов власти; разработке программ территориального развития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения общественности в текущие дела региона либо муниципалитета; выделение зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями.

Принцип гомогенности определяет преимущества федерального права перед региональным.

Сущность принципа гомогенности проявляется в соответствии с подчиненностью регионального законодательства федеральному, чем обеспечиваются единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти Основному закону (Конституции РФ).

1.1. Виды и классификация органов государственной власти в Российской Федерации.

Для того чтобы начать говорить о классификации органов государственной власти, стоит еще раз обратиться к понятию орган государства. Орган государства – это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства.

Можно привести большое количество классификаций органов государственной власти, все зависит от основания. Остановимся на самых основных.

По уровню деятельности различают федеральные органы и органы субъектов Федерации.

На федеральном уровне система органов государственной власти включает в себя: Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также федеральные органы исполнительной власти и суды РФ.

В субъектах Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

По характеру выполняемых задач органы государства подразделяются на четыре вида:

1) органы законодательной власти, избираемые населением, обладающие исключительным правом на принятие законодательных актов;

2) органы исполнительной власти, основная форма деятельности которых – исполнительно-распорядительная;

3) органы судебной власти, осуществляющие правосудие и уполномоченные применять государственное принуждение;

4) органы контрольной власти, деятельность которых состоит в проверке соответствия актов и действующих государственных и иных органов, их должностных лиц:

а) постоянные, которые создаются без ограничения срока действия;

б) временные, которые создаются на определенный срок.

В зависимости от правовой основы образования можно различать государственные органы, создаваемые на базе:

1) Конституции РФ;

2) федеральных конституционных законов, федеральных законов;

3) указов Президента РФ;

4) постановлений Правительства РФ;

5) законодательных актов субъектов РФ.

Органы государства различаются между собой и тем, что одни из них – коллективные образования, другие – представлены одним лицом. По общему правилу орган государства состоит из коллектива государственных служащих. Например, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ. Однако в отдельных случаях орган государства может воплощаться в одном лице, занимающем государственную должность. Например, Президент РФ, Президент республики в составе РФ, Генеральный прокурор РФ.

Своего рода обобщающим основанием классификации государственных органов является их место, роль, функциональное назначение в структуре механизма государства.

Исследование различных видов государственных органов предполагает их комплексное рассмотрение с учетом тесной взаимосвязи всех упомянутых выше и, возможно, некоторых других оснований их классификации.

2. Понятие качества государственного управления. Понятие эффективности государственного управления.

Оценка государственного управления, безусловно, может быть связана с выполнением ряда некоторых универсальных условий, к примеру, выполнения принципов организации власти в демократических государствах. Однако, если речь идет об оценке более глубокой, об оценке результата управления, то вопрос становится более сложным.

В существующей научной литературе нет четкого определения термина качества деятельности органов государственного управления. Исходя из общей концепции качества управления, можно определить качество деятельности государственного органа как степень, с которой совокупность характеристик госоргана соответствует требованиям, установленным всеми заинтересованными в этой деятельности сторонами. Очевидно, что к заинтересованным сторонам мы можем отнести сам орган, иные органы государственной управляющей системы, в том числе, вышестоящие, а также общество.

В вопросах оценки качества того или иного вида управления ключевым показателем, позволяющим оценить качество работы государственного органа, системы органов, всей управляющей системы, является эффективность управления. Ее нельзя полностью отождествлять с качеством управления, однако оценку эффективности и качества в большинстве случаев можно считать сходной.

Эффективность - относится к достижению того, чего мы хотим добиться. Это согласованность результата с целью.

Концепция экономии, продуктивности и эффективности и ее базовые термины работают в экономической сфере, характеризуют рыночные отношения. Гораздо труднее применить их к государственным органам.

Среди причин трудности оценки эффективности государственного управления укажем некоторые:

1. Многие государственные учреждения обладают монополией на товары и услуги.

2. У предприятия есть конкретная продукция, что не всегда бывает в государственных учреждениях, а тем более в органе власти.

3. В государственных учреждениях не всегда легко определить потребителя.

4. Государственные учреждения не могут формулировать те же цели, что и коммерческие фирмы. В число базовых ценностей государственных учреждений входит требование справедливости, правозаконности, порядка и т.п., а это не поддается экономическому выражению.

5. В государственных учреждениях лишь к немногим видам работ применимы нормативы и стандарты, что затрудняет оценку качества.

6. В управленческо-политическом процессе не просто бывает выяснить источник успеха в управлении.

Кроме того, сложность оценки эффективности госуправления определена также тем, что она предполагает как непосредственные, так и опосредованные результаты и включает значительное число измерений (экономическое, политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др.). Вследствие этого, а также в силу многофакторности процесса социального управления, предполагающего взаимодействие сил различной природы (социальных и природных, объективных и субъективных, индивидуальных и коллективных и пр.), адекватная оценка эффективности предполагает рассмотрение системы взаимодействий «субъект управления - взаимодействия - управляемые объекты» и включает такие критерии, как состояние и производительность, результат и качество функционирования, структура, объем и актуальность производимых продуктов. В наиболее общем случае, понятие эффективности в данном контексте понимается как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени.

Исторически доминировавшим в оценке эффективности государственного управления выступал критерий экономической эффективности; современные подходы строятся на более широком - социальном - подходе, не только апеллирующем к обобщающему взгляду на структуру общественных отношений, но увязывающем стадии производства и потребления общественного продукта.

Подход к оценке деятельности органов управления зачастую страдает двумя крайностями:

1) анализируется уровень учреждения - его материально-техническое, кадровое обеспечение, заслуги, отмеченные правительством, - а итоги управленческой деятельности как бы остаются в тени;

2) все внимание направлено на результаты деятельности учреждения, практически без учета затрат (в соотношении: «затраты - выпуск»).

Чтобы осуществить замеры и оценку деятельности государственных учреждений, нужно иметь критерии и показатели для соотношения, замера.

Поскольку государственное управление осуществляется в виде воздействия одних людей на других во имя их интересов, то во внимание должны приниматься главным образом социальные результаты и последствия, не просто производственные, технологические, экономические показатели, а их преломление, с одной стороны, через обеспечение потребностей общества и поддержание его целостности и динамики, а с другой -- через удовлетворение запросов людей, созданий им условий для трудовой и благополучной жизни, сохранение здоровья и нравственной чистоты.

Можно выделить три аспекта в определении эффективности управления.

Первый - выяснение того, действительно ли возник результат управления, а не действия каких-то других общественных компонентов, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов.

Второй - поиск источника результата управления (профессионализм и талант управляющих, качество правовых документов и т.д.), с тем чтобы активнее и шире его использовать в последующих управленческих циклах.

Третий - установление взаимозависимости, сочлененности между целями, задачами, представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях, и реально полученными результатами управления.

В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.

2) Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.

3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций, или групп влияния, в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.

3) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

4) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

5) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

6) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих с максимальным использованием их творческого потенциала и организацией их групповой работы. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.

2.1 Основные способы оценки эффективности государственного управления

При оценке эффективности государственного управления, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение имеет социальный эффект, сущность которого заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать источник для последующего общественного развития.

Рассмотрим ряд подходов к определению эффективности государственного управления:

1. В работе, выпущенной под руководством проф. В.А. Козбаненко, отмечается: можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность.

Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей».

Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.

Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества.

2. Эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты. Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное: легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.

Эффективность определяется не столько традиционными объективными показателями действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат», а по соотношению результатов и использованных разнообразных ресурсов достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов.

3. Подход Глазуновой

Различные государственные органы и органы местного самоуправления управляют многообразными видами управляемых объектов. Естественно, что эффект управления в каждом из управляемых объектов своеобразен.

Первый, производственный эффект, возникает, когда тот или иной управляемый объект призван производить строго определенную продукцию или оказывать такую же четко обозначенную социальную услугу (снабжение водой, газом и т.д.). Такой эффект управления заключается в соотнесении результатов, полученных на выходе продукта (услуги) из стадии производства, и затрат на его изготовление (осуществление). Он связан, с внутренней организацией труда, имеет технологический характер и измеряется по нормативно-стоимостно-затратным показателям.

Второй вид эффекта управления - экономический.

Для общества необходимо и знание того, как ведет себя продукт (услуга) в стадии потребления и какую здесь приносит пользу людям, обществу. К этому ведет третий вид эффекта управления -- социальный эффект. Он представляет собой совокупный и общий положительный результат, который получает общество как в процессе производства того или иного продукта (услуги) или выполнения определенного рода работы, так и при потреблении соответствующих материальных, социальных и духовных ценностей. Социальный эффект показывает актуальность, рациональность и эффективность любого труда, в том числе и затрачиваемого на стадии потребления.

Общепринята оценка государственного управления, главным образом, по социальным эффектам.

4. Подход Атаманчука - социальная эффективность подразделяется на три вида:

1) общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т.е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов). К повсеместно применимым критериям общей социальной эффективности управления можно отнести:

а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов системы последнего:

- государства, его органов и служащих,

- общества, его управляемых объектов и самоуправленческих структур.

Эта эффективность носит совокупный характер и не дает четкого представления о вкладе в нее каждого из названных компонентов. Необходим анализ критериев специальной социальной эффективности.

2) специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:

1. Целеориентированность организации и функционирования государственно-управляющей системы.

2. Затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих действий

3. Стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур.

4. Сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев.

5. Общие (совокупные) издержки на содержание и обеспечение функционирования государственно-управляющей системы.

3) конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить:

1. Степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа/должности.

2. Законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц.

3. Реальность управляющих воздействий.

4. Содержание любых управленческих актов с точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие.

5. Характер и объем взаимосвязей соответствующих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, т.е. уровень демократизма управленческой деятельности.

В международной практике используются различные интегральные показатели оценки эффективности государственного управления, которые были разработаны международными организациями.

1. Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) оценивает эффективность государственного управления в меж- страновом сравнении. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление понимается как совокупность традиций и институциональных образований и включает процессы выбора, контроля и замены правительства; способность правительства формулировать и проводить политику; уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе. Оценка проводилась на основе сравнения шести индексов:

1) право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) - индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени независимости прессы;

2) политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) - индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса;

3) эффективность правительства (Government Effectiveness) - индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством;

4) качество законодательства (Regulatory Quality) - значение данного индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса;

1) верховенство закона (Rule of Law) - индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе;

2) контроль коррупции (Control of Corruption) - индекс отражает восприятие коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от частоты "дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана", до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования "большой коррупции" на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

2. Показатели XVBES позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством.

3. Показатели BEEPS позволяют получить сравнительную оценку качества управления, делового климата, конкурентной среды, уровня коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой.

4. Индекс восприятия коррупции (ИВК). Это составной индекс, который позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах.

5. Индекс непрозрачности позволяет оценить воздействие непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений. Индекс непрозрачности представлен в виде интегрального фактора непрозрачности, составленного на основе пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.

6. "CLEAR” - двумерное измерение (ранжирование стран по степени непрозрачности и оценка "премии за риск" - увеличения стоимости иностранных кредитов) позволяет оценить реальные издержки, обусловленные непрозрачностью.

Используются также показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения, например, индекс институциональной среды, который рассчитывается на основе обследований государственных служащих в 15 странах. Включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности, и предсказуемости ресурсного обеспечения.

Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.

Большинство авторов определяют четыре группы общесистемных факторов эффективности государственного управления:

1. Базовые ценности, стратегические цели государства, модели развития общественной системы, политический курс.

Они составляют духовную основу государственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Определённость базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регуляторов поведения и деятельности - необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления. В современной России пока не сложилась новая система общезначимых и общепризнанных ценностей. Некоторые социологи на основе проводимых исследований фиксируют существующий в настоящее время «ценностный вакуум», чем, в частности, объясняют криминализацию общества.

2. Организация системы государственной власти и управления и её функционирования как единого организма в едином политическом и правовом пространстве.

Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве. Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность государственного управления обеспечивается:

- реальной целостностью систем государственного управления, единством правил «игры» всех задействованных в них управляющих субъектов;

- правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой;

- высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления.

3. Состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности, профессионализм, уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством.

4. Экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.

Очевидно, что при отсутствии таковой государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и ресурсов на погашение конфликтов и создание ситуации, при которой был бы возможен выбор оптимальных решений. Стабильность общества - состояние, когда государственная система управления, механизмы экономического и социального регулирования более или менее адекватно реагируют на появляющиеся запросы и ожидания граждан и способствуют их удовлетворению.

2.2 Повышение эффективности государственного управления.

Как писал П. А. Столыпин, «никогда ни одно правительство не совершит ни одной работы не только репрессивной, но и созидательной, если не будет иметь в своих руках совершенный аппарат исполнительной власти». Одно из базовых условий развития России — формирование эффективной системы исполнительной власти, которая была бы способна решать вопросы модернизации экономики и противодействия коррупции. Состояние системы исполнительной власти и ее отдельных институтов является значимым элементом «организационного капитала» страны, который напрямую влияет на ее конкурентоспособность. Государственное управление эффективно, если обеспечивает стабильность и поступательное развитие общественной системы.

Опыт российских реформ исполнительной власти последних десятилетий показывает, что эти институты самостоятельно не «настраиваются». Для поддержания и развития «организационного капитала» власти нужны постоянно действующие механизмы управления изменениями. Это особенно важно для России, имеющей сложную, многозвенную систему исполнительной власти, для которой еще не найдено эффективной модели. Современная структура исполнительной власти должна быть компактной, сугубо функциональной, относительно стабильной и построенной таким образом, чтобы не зависеть от изменений в расстановке политических сил и политических катаклизмов.

Одна из основных долгосрочных задач, которую должно решать правительство, — формирование институциональной основы модернизации и инновационного развития социально ориентированного рыночного хозяйства. При этом в основе деятельности всех органов государственного управления должна лежать концепция «интегрированного государственного управления», суть которой — в рассмотрении потребностей граждан как отправной точки всех последующих действий исполнительной власти. Поэтому совершенствование структуры исполнительной власти должно базироваться на принципе «публичного управления», одним из ключевых элементов которого должна стать передача большого объема деятельности по предоставлению определенного рода государственных услуг непосредственно от правительства к независимым специализированным агентствам следующего звена управления.

ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО

Важным элементом системы публичного управления должно стать электронное правительство, которое в современных условиях является неотъемлемой частью информационного общества и должно рассматриваться как важный инструмент противодействия коррупции. Применение самых передовых методов сбора, обработки и анализа информации позволит использовать ее при принятии важных государственных решений.

Для России электронное правительство должно стать необходимым компонентом эффективного управления. Внедрение технологий электронного правительства позволит:

повысить прозрачность подготовки и принятия решений, законодательных актов;
сократить бюрократический аппарат и затраты на его содержание;
значительно упростить процедуры для граждан и бизнеса при предоставлении государственных услуг, что значительно сократит возможность коррупционных действий;
повысить уровень эффективности государственного управления и, как следствие, международный имидж государства.

Кроме того, внедрение электронного правительства может внести определенный вклад в увеличение темпов роста экономики. По оценкам специалистов, повышение эффективности государственного управления может дать до 2 % прироста ВВП.

Среди основных направлений функционирования электронного правительства можно выделить следующие:

«правительство — гражданам»;

«правительство — бизнесу»;

«правительство — чиновникам»;

«правительство — Правительству РФ».

Выстроив систему обратной связи с основными потребителями государственных услуг и переведя часть функций в сферу виртуальных коммуникаций, правительство сможет значительно повысить эффективность своей деятельности. Для обеспечения прав потребителей государственных услуг должен быть разработан и принят специальный закон (его условным названием может быть «Хартия гражданина»), основные положения которого ставили бы чиновника в зависимость от качества его работы, а граждане перестали бы быть заложниками чиновничьего произвола.

ЭФФЕКТИВНОЕ ЛИДЕРСТВО

Функции государственного аппарата необходимо переориентировать на решение стратегических задач. В структурах государственной власти должна концентрироваться интеллектуальная элита нации, способная разработать и последовательно реализовывать концепцию и стратегию развития страны на длительную перспективу, придать экономике динамичный и устойчивый характер.

В политике подбора и расстановки кадров на высоком государственном уровне целесообразно придерживаться управленческого принципа меритократии, согласно которому руководящие посты должны занимать наиболее способные люди независимо от их социального и экономического происхождения. Хотелось бы обратить внимание еще на одно из высказываний П. А. Столыпина, которое по прошествии многих десятилетий не утратило своей актуальности: «В тех странах, где еще не выработано определенных правовых норм, центр тяжести, центр власти лежит не в установлениях, а в людях».

Следует подчеркнуть, что, хотя бюрократизация исторически и означала конец классической эры индивидуализма, одновременно она создавала возможность для исключительных личностей достичь реализации своих идей, находясь во главе организации, если только процесс социального отбора позволял им занять такое положение. С этой точки зрения никакая модернизация и никакое реформирование, в том числе и исполнительной власти, невозможны без эффективного лидерства, в том числе в высшем и среднем звеньях государственного управления. Лидеры, находящиеся в центре системы выработки и принятия решений, обязаны обеспечить основу для подготовки четко сформулированных национальных интересов как во внутренней, так и во внешней политике. Они должны обладать умением мыслить стратегически, четко определять основные проблемы и предлагать оптимальные пути их решения, лично влиять на ход событий, сосредоточив усилия на выполнении заданной функции. Мудрость чиновника не в том, чтобы командовать экономикой по телефону или через ведомственные инструкции, а в том, чтобы определять приоритетные направления экономического развития, формировать принципы инвестиционной политики, концепцию отраслевых балансов, создавать условия для поддержания конкурентной среды. Поэтому необходимо обеспечить возможности для независимого лидерства в экономической и политической сферах, которое в конечном счете способно подчинить власть чиновников эффективному контролю. Решить эту задачу может нацеленная на перспективу программа подготовки лидеров для различных уровней государственной службы.

КОРПОРАТИВНАЯ КУЛЬТУРА ГОСУПРАВЛЕНИЯ

Помимо лидерства, важный аспект государственного управления — создание эффективно работающей команды (коллектива). Необходимо обратить особое внимание на методы, обеспечивающие сознательное и активное участие чиновника в реализации поставленных целей. Опыт показывает, что государственный служащий добивается более высоких результатов при наличии веры в руководство и правильно выстроенной системы приоритетов в работе, признания заслуг и вознаграждения за успехи в работе (не обязательно в денежной форме). Чиновники высоко ценят доверие руководства, возможность пройти переподготовку, получить новые навыки или повысить квалификацию.

Эффективность государственного управления во многом зависит от профессионализма, гибкости и ответственности государственных служащих и системы их подготовки. Всем государственным служащим должно быть обеспечено равенство возможностей, чтобы стимулировать их к нестандартным решениям и освоению новых методов работы. Широкое привлечение талантов, открытость новым идеям — значительный шаг вперед с точки зрения изменения корпоративной культуры государственного управления. Эта культура воплощает в себе кодекс поведения, а также определенные мировоззренческие посылки, ограничивающие сферу возможных политических действий.

Наконец, для тех, кто придает наибольшее значение применению специальных знаний к решению государственных проблем, эффективность означает создание такой организационной структуры, в которой специалисты могут наилучшим образом использовать свои профессиональные качества. При этом необходимо разработать «систему оценки компетентности», при помощи которой можно определять качества, необходимые высшим государственным служащим. Применение такой системы дает объективные основания для развития человеческих ресурсов, найма, продвижения, поощрения чиновников. Эта система позволит определять критерии для проведения аттестации всех сотрудников высших ступеней государственной службы. В конечном счете чиновничество должно стать поистине привилегированным аристократическим классом, а профессия чиновника не только высокооплачиваемой, но и уважаемой в обществе.

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА

Необходимость усиления государственного регулирования и управления экономическими процессами практически во всех сферах экономики стала очевидной после мирового финансового и экономического кризиса, который в очередной раз потряс глобальную экономику в 2008 году. Любой кризис нужно рассматривать не как аномальное, а как вполне закономерное явление в динамике развития экономической системы. Объективные противоречия, которые имманентны любой экономической системе, на определенном этапе достигают критической точки, выливаясь в циклический, структурный, финансовый, биржевой или иной кризис.

Кризис выявляет основные элементы энтропии предыдущего этапа развития, высвечивает неэффективность функционирования отдельных звеньев хозяйственного механизма, диспропорции в структуре материального производства, балласт спекулятивного кредита, сбои в функционировании валютно-финансовой системы, изменение потребительского спроса. Исходя из общих закономерностей функционирования больших систем автаркические тенденции в глобальной экономике в условиях кризиса отражают момент фазового перехода системы из одного состояния в другое.

Кризис дает сигнал об опасности для дальнейшего развития системы в определенном направлении, о необходимости принятия конкретных мер для снятия назревших противоречий. Глубокий экономический и финансовый кризис глобальной экономики, как ни парадоксально, — фактор, благоприятствующий переходу на иные принципы хозяйственной деятельности. В этой связи на первый план выходит не поиск универсальных моделей развития, а создание экономической системы, способной к гибкому реагированию на новые вызовы современности. Поэтому для России необходима смена экономической парадигмы, смещение акцентов в сторону социально-рыночного хозяйства и создания устойчивой саморегулирующейся экономики. Необходимо выстроить стройную, гармоничную систему регулирования социально-экономических процессов и управления ими, когда на микроэкономическом уровне устойчивость будут обеспечивать саморегулируемые организации, а на макроэкономическом — функциональные экономические системы.

Одно из важнейших понятий экономической теории и необходимый инструмент макроэкономического регулирования и управления — экономическая политика государства, которая должна реализовываться через разработанную и официально утвержденную правительством стратегию социально-экономического развития. Совершенно очевидно, что для успешного проведения экономической политики государству также необходима «приборная панель», которая давала бы правильные ориентиры выбранному социально-экономическому курсу. Поэтому автор предлагает разработать систему сбалансированных социально-экономических показателей устойчивого развития.

Указанная система могла бы объединить четыре группы показателей — макроэкономические, социальные, институциональные и экологические.

Основные макроэкономические показатели:

темпы прироста ВВП;
уровень инфляции;
размер дефицита государственного бюджета;
размер государственного долга;
объем золотовалютных резервов;
уровень монетизации экономики;
пределы колебания курса национальной валюты.
Основные социальные показатели:
уровень безработицы;
уровень бедности;
степень неравенства в распределении денежных доходов различных слоев населения (индекс Джини);
уровень качества жизни.

Основные показатели институционального развития:

индекс качества развития институтов;
индекс качества и эффективности государственного управления;
готовность к введению и применению электронного правительства;
уровень восприятия коррупции.

Основные экологические показатели:

уровень экологической устойчивости;
уровень производства различных видов отходов;
доля возобновляемых источников энергии в энергетическом балансе;
энергоемкость ВВП и отдельных отраслей промышленности;
объем выбросов в атмосферу углекислого газа.

Важнейшим принципом экономической политики должно стать таргетирование основных макроэкономических, социальных и экологических показателей и создание функциональных экономических систем, обеспечивающих их поддержание в заданных оптимальных параметрах в режиме саморегуляции. Основная проблема при построении функциональных экономических систем заключается в определении оптимальных значений указанных показателей и индикаторов, выстраивании механизмов их постоянного мониторинга и контроля, системы обратной связи, корректировки показателей, обеспечивающих равновесие экономической системы.

В саморегулирующейся экономической системе постепенно могут изменяться и принципы управления. Иерархический принцип дополняется принципом проектного и сетевого управления, что в перспективе может привести к изменению сложившейся структуры государственного управления. Таким образом, в условиях возрастания роли экономической теории в познании закономерностей и тенденций развития мировой экономики теория саморегуляции может быть положена в основу разработки долгосрочной, научно обоснованной экономической концепции и стратегии российского государства.

Система сбалансированных показателей устойчивого развития должна быть включена в систему стратегического управления страной и субъектами Федерации. Только при этом условии данные показатели станут ориентирами и инструментами долгосрочного и текущего планирования развития экономики России. Система сбалансированных показателей устойчивого развития позволит обеспечить контроль за достижением установленных индикаторов, увязать бюджетный процесс с планами и результатами развития отраслей и регионов России, оценивать эффективность экономической политики государства. Новая модель саморегуляции рыночной экономики, основанная на системе сбалансированных социально-экономических показателей устойчивого развития, может быть достаточно универсальной и использоваться как на страновом, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Несмотря на мировой финансово-экономический кризис, политическая стабильность в России, преемственность социально-экономического курса, наличие природных, трудовых и финансовых ресурсов в очередной раз дают стране шанс провести реальные экономические преобразования, заложить фундамент возрождения и модернизации России, сократить масштабы коррупции. Следует подчеркнуть, что структурная перестройка в условиях стабильной экономики — весьма длительный и болезненный процесс, а кардинальные изменения в условиях кризиса — относительно быстрый и более естественный процесс.

Однако любые экономические преобразования не могут быть абстрактными и должны проводиться исключительно в интересах народа. Реформы должны проводиться не ради реформ, а во благо человека, и это в полной мере относится к теме борьбы с коррупцией. В этой связи хотел бы привести слова выдающегося русского ученого, к сожалению, малоизвестного, Ю. Крижанича (1617–1683 гг.), сказанные более 300 лет назад, которые не утратили свою актуальность и вполне могут быть обращены к нынешним руководителям страны: «Править так, чтобы это было во благо тем, кем правят; осуществлять всякие преобразования так, чтобы жизнь становилась “непременно счастливее”, а народ богаче; искать свой путь и верить в счастливую звезду России, которую Господь не оставит без своих милостей».

Заключение.

Список использованных источников:

1. Административное право зарубежных стран. / Под ред. А.Н. Козырина. – М. – 1996. – С. 17.

2. Алексеев Ю.П., Алисов А.Н., Багрова Н.Б. Муниципальное управление и поддержка предпринимательства / Под ред. В.П. Белянского, А.Г. Воронина, Б.Т. Пономаренко. – М.: Логос. – 2001. – С. 20-21.

3. Гимаев И. Профессионализм кадров муниципальных образований – основа становления местного самоуправления // Государственная служба. – М. – 2004. – №5 (31). – С. 25.

4. Гневко В.А. Проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления: повышение квалификации муниципальных служащих. – СПб. – 1996. – С. 7. 5. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. – М.:ИНФРА-М. – 2002. – С. 64-65. 6. Калиниченко Л.А. Муниципальная служба: реальность и пути реформирования // Конституционное и муниципальное право. –М. – 1999. – № 1. – С. 95.

7. Киселев А.Г. Нужны ли России профессиональные государственные служащие: взгляд в XXI век // Менеджмент в России и за рубежом. – М. – 1999. – №6. – С. 16-23.

8. Михеева Т. О некоторых проблемах института муниципальной службы // Государственная служба. – М. – 2002. – №4 (18). – С. 20-22.

9. Муниципальное управление и поддержка предпринимательства. – М.: Логос. – 2001. – С. 101-102. 10. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон № 25-ФЗ от 2 мар. 2007 г. // Российская газета – 2007. ‑ № 4310 – 7 марта.

11. О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области. Закон Московской области от 31 июля 1997 г. № 42/97-03. 12. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон № 131-ФЗ от 6 окт. 2003 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. ‑ 2003. ‑ № 40. ‑ С. 9500-9570.

13. Подолян Е.А. Проблема подготовки служащих в условиях муниципального заказа // Муниципальное управление в России. Теория и практика: Сборник научных трудов. – Самара: СМИУ. – 2005. – С. 184. 14. Роль органов местного самоуправления и самодеятельного населения в реализации плана стратегического развития // http://www.strateg.novo-sibirsk.ru/2004/5-0.htm (15.10.2007; 13:34).

15. Сикингер И. Вопросы кадровой политики в местных органах управления западно-европейских стран // Государственная служба. Кадровая политика. Зарубежный опыт. – М. – 1995. – С. 59-60.

16. Типенко Н.Г. Органы местного самоуправления могут сами устанавливать размеры и условия оплаты труда // Отработка моделей участия гражданских институтов в механизмах оценки и развития образовательной деятельности // http://www.school-citizen.ru (17.11.2007; 12:23).

17. Государственное и муниципальное управление; Юрайт, 2011. - 240 c.

18. Государственное и муниципальное управление; Юрайт, 2012. - 731 c.

19. Государственное и муниципальное управление. Шпаргалка; Окей-книга, 2012. - 965 c.

20. Государственное и муниципальное управление. Шпаргалка; Окей-книга, 2012. - 438 c.

21. Модернизация российской экономики и государственное управление; КомКнига, 2011. - 376 c.

22. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт, 2011. - 416 c.

23. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление 5-е изд., пер. и доп. учебник для бакалавров; Юрайт, 2013. - 500 c.

24. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление в России; МарТ, Феникс, 2013. - 384 c.

25. Литвак Борис Государственное управление. Лучшие мировые практики; Университет, 2012. - 224 c.

26. Наумов С.Ю., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Государственное и муниципальное управление; Дашков и Ко, 2011. - 556 c.

27. Никонов В.А. Государственное управление имеет значение; Издательство МГУ, 2012. - 165 c.

28. Под редакцией Сурина А.В. Основы управления. Государственное и муниципальное управление. Антикризисное управление. Управление персоналом. Менеджмент; КДУ, 2012. - 368 c.

29. Пронкин, С.В. и др. Государственное управление зарубежных стран; М.: Книжный дом Университет; Издание 3-е, перераб. и доп., 2013. - 496 c.

30. Холопов В.А. Государственное и муниципальное управление; Феникс, 2012. - 368 c.

31. Яновский В.В., Кирсанов С.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность; КноРус, 2013. - 200 c.