Управление контрактными отношениями в государственных заказах

В настоящее время в мире активно развивается модель смешанной экономики, которая предполагает, что любое национальное хозяйство опирается на многообразие форм собственности и предпринимательства, на сочетание различных видов экономического регулирования: рыночного, корпоративного, государственного, транснационального, когда государство одновременно выступает и гарантом функционирования складывающейся системы, и ее субъектом.

Важнейшим инструментом государственного предпринимательства во всех странах со смешанной экономикой является контрактная система размещения государственного заказа. Она, в частности, предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственного заказа. Предмет конкуренции - государственные денежные средства, направляемые на закупки для государственных нужд. Государство, выступая в качестве крупнейшего потребителя продукции целого ряда отраслей, превращает государственный спрос в существенный фактор формирования и развития экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.

На рынке государственных заказов устанавливаются и реализуются через систему контрактов экономические и договорные связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных форм собственности. Рассматривая рынок государственных заказов как "организованный и институционализированный обмен", отметим, что, в соответствии с определением Дж. Ходжсона, последний включает контрактные соглашения и смену прав собственности, а сам рынок состоит из институтов и механизмов, призванных придавать этим видам деятельности структуру, организацию и легитимность.

В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где обширный и цивилизованный рынок государственных заказов является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией стоит задача, по сути, одновременного формирования как общенациональной институциональной системы, так и важнейшей ее части - рынка государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд. Развитие данного рынка предполагает в первую очередь реформирование сложившейся в переходный период институциональной системы в сфере государственных закупок, в том числе правил и механизмов размещения заказов, заключения контрактов, процедур контроля.

Методологические подходы к формированию контрактных отношений

В последние десятилетия в экономической науке резко возрос интерес к институциональной теории и, в частности, к концептуальному рассмотрению рыночных отношений сквозь призму взаимовыгодных контрактных (договорных) отношений. В научной литературе такой подход называют контрактной (договорной) парадигмой. В рамках институциональной теории она может реализовываться как извне, через институциональную среду (выбор правил игры: социальных, правовых и политических), так и через отношения, формирующие основу организаций, то есть изнутри.

На базе теории прав собственности (Р. Коуз, Р. Познер, С. Пейович) и теории оптимального контракта (Дж. Стиглиц, Й. Макнил) институциональная теория рассматривает проблему развития контрактных отношений с учетом более широкого спектра форм собственности и контрактных форм. Наряду с частной собственностью исследуются государственная и акционерная формы собственности с точки зрения их возможной эффективности в обеспечении рыночного обмена.

Дж. Бьюкенен подчеркивает, что "экономическая теория все больше становится наукой о контрактах", вследствие чего возникает необходимость в институтах, защищающих права собственности и контролирующих исполнение контрактов. Именно государству субъекты контрактных отношений передают право контроля над исполнением определенных сделок и защиты прав собственности. В то же время оно стремится к оптимальному распределению правомочий между экономическими субъектами, то есть достижению такого распределения прав собственности, которое создаст условия для максимизации совокупного дохода общества. Отметим, что государство при этом играет в экономической системе двоякую роль: с одной стороны, оно является гарантом исполнения контрактов, а с другой - обладает собственностью и само становится равноправным субъектом контрактных отношений.

Поскольку вся система имущественных договорных взаимосвязей базируется на собственности, роль государства как субъекта контрактных отношений определяется, во-первых, масштабами государственной собственности в экономике; во-вторых, величиной государственных расходов на цели его хозяйствования. Основой для определения сущности государственных потребностей является понятие государственных нужд.

Под государственными нуждами понимаются общественные потребности, которые по ряду причин не могут быть удовлетворены частным предпринимательством(6). Размещение государственных заказов и закупку на их основе товаров, работ и услуг, удовлетворяющих такого рода потребности, финансирует государство. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 525), государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

В свою очередь, под государственным заказом нами понимается обоснованная и оформленная потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд. Соответственно размещение государственного заказа - это действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. Термин "государственная закупка", отражая суть рыночной контрактации, констатирует факт реализации государственного заказа. То есть государственная закупка является конечным этапом процесса реализации государственного заказа, а именно приобретением товаров, работ, услуг для государственных нужд.

Гражданский кодекс РФ (ст. 420) признает договором "соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей". В свою очередь, под государственным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ в целях обеспечения государственных нужд.

Можно выделить ряд социально-экономических особенностей контрактных отношений на рынке государственных заказов.

Во-первых, вся деятельность в рамках контрактов осуществляется на средства федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов), внебюджетных источников финансирования и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права самостоятельно распоряжаться полученными из бюджета средствами.

Во-вторых, существует особая система ценообразования и стимулирования, предполагающая развитую дифференцированную типологию контрактов на все виды товаров и услуг, а в связи со сложностью расчетов, например, по крупным государственным программам детально разработаны, регламентированы и сложны как по структуре, так и по финансовой составляющей.

В-третьих, государственные заказы могут сопровождаться определенными социально-экономическими требованиями (например, привлечение субъектов малого предпринимательства, организаций социально незащищенных групп населения и т. д.).

В-четвертых, вся совокупность контрактных отношений, формирующихся в процессе размещения и реализации государственных заказов, характеризуется целенаправленным государственным регулированием.

В связи с этим наряду с общепринятыми рыночными механизмами и институтами на рынке государственных заказов действуют специально созданные институты, регламентирующие особенности хозяйственных отношений, в первую очередь специальную нормативно-правовую базу, институт контроля, структуру управления на разных уровнях рынка: федеральном, региональном, муниципальном. Как показывает мировой опыт, по мере развития законодательства о государственных закупках, совершенствования механизма контрактных отношений формируется государственная контрактная система как институт, структурирующий деятельность по планированию, размещению и выполнению государственных заказов.

Нормативно-правовая база российской системы государственных заказов

В законодательных актах, принятых в 1992 и 1994 гг. и регулирующих правовые и экономические принципы формирования и размещения государственных заказов в условиях экономики переходного периода, были установлены основные принципы взаимоотношений контрагентов по поставкам продукции для государственных нужд с учетом отмены обязательного госзаказа. Были законодательно закреплены понятия "федеральные государственные нужды" и "государственный контракт", провозглашена необходимость конкурсного размещения заказов. В то же время нормативные документы, регулирующие этот вид деятельности, не обеспечивали обязательности конкурентного, конкурсного принципа размещения заказов, содержали значительное количество противоречивых норм.

Конкурсная система государственных закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд была установлена Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N° 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Была разработана методология, установлены процедуры и технология государственных закупок. Однако принятые затем законодательные акты (в первую очередь Федеральный закон от б мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд") сузили сферу применения конкурсного размещения заказов и, по сути, сделали его необязательным. На уровне субъектов РФ и муниципальных образований сложилась отдельная нормативная регламентация системы закупок.

Вступление в действие с 1 января 2006 г. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" положило начало реализации комплекса мер, имеющих целью реформирование институциональной системы в сфере государственных закупок в рамках следующих основных направлений.

• 1. Развитие нормативно-правовой базы рынка государственных заказов. Предусматривается систематизация законодательства РФ о государственных закупках путем принятия согласованных основополагающих нормативных актов, регламентирующих правовые и процедурные вопросы закупок на основе Федерального закона N 94-ФЗ. Данный закон распространяется на все уровни государственной власти и органы местного самоуправления и нивелирует определенные недостатки и разночтения, которые существовали в нормативных документах.
• 2. Совершенствование и регламентация всей технологии (правил, порядка и процедур) закупок. Уточнены положения, регулирующие порядок размещения заказов. Помимо конкурсов установлена возможность осуществления закупок посредством проведения аукционов, в том числе открытых аукционов в электронной форме. Введена новая процедура закупок без проведения торгов - на товарной бирже. Регламентирована процедурная часть организации и размещения государственных заказов.
• 3. Формирование системы оперативного контроля проведения конкурсных процедур. С целью обеспечения транспарентности процедур размещения государственного заказа на официальных сайтах по закупкам в сети Интернет в обязательном порядке должна размещаться вся соответствующая информация: извещения о проведении торгов; конкурсная и аукционная документация; протоколы проведения торгов; сведения о заключенных контрактах. С января 2010 г. предусмотрено введение единого всероссийского официального сайта вместо разрозненных сайтов на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальных образований для размещения информации о государственных и муниципальных закупках. Действует Единый федеральный реестр государственных закупок и контрактов, содержащий сведения о наименовании заказчика, источнике финансирования, процедуре размещения заказа, наименовании и местонахождении поставщика, номенклатуре и цене закупаемой продукции, информацию о заключении контракта.

Вступило в действие постановление Правительства РФ о назначении федерального контрольного органа в сфере размещения заказов (с 2006 г. - Федеральная антимонопольная служба) и о назначении органа, уполномоченного на ведение федерального реестра контрактов (Федеральное казначейство, начиная с 2007 г.). Усиление контроля в системе государственных закупок предусматривает и реализацию комплекса мер по повышению ответственности должностных лиц за нарушение контрактов (срыв сроков поставки, недопоставка), неэффективное расходование бюджетных средств (закупка некачественного или не соответствующего реальным потребностям товара). Внесены необходимые изменения в Кодекс РФ об административных нарушениях.

В рамках системы государственного оборонного заказа Указом Президента РФ от 5 февраля 2007 г. N 119 создано Федеральное агентство по поставкам вооружений, военной, специальной техники и материальных средств. С 1 января 2008 г. это гражданское агентство контрактации централизованно выполняет функции государственного заказчика для всех силовых ведомств. В свою очередь, Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ), ведущая свою историю с марта 2003 г., осуществляет контроль на всех стадиях планирования, размещения и выполнения государственных заказов на основе сквозных комплексных проверок с привлечением независимых экспертов для оценки качества закупаемой продукции.

В целом взят курс на формирование конкурсной, эффективной и прозрачной системы размещения государственных (муниципальных) заказов, заключения государственных (муниципальных) контрактов. Вместе с тем с момента опубликования Федерального закона N 94-ФЗ было принято уже четыре закона, направленных на его совершенствование. С одной стороны, это можно рассматривать как попытки постоянно улучшать Закон в соответствии с требованиями практики, а с другой - считать свидетельством его недоработанности.

Современное состояние рынка государственных заказов

Российский рынок государственных заказов, объем которого составляет почти 10% ВВП, становится все более привлекательным как для представителей крупного бизнеса, так и для коррумпированных чиновников. В этой сфере уже давно сформировался неформальный институт коррупции, препятствующий развитию цивилизованного рынка государственных заказов, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством-заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками).

По данным Федеральной антимонопольной службы (ФАС), коррупция ежегодно поглощает порядка 15-20% стоимости совокупного объема государственного заказа.

В целом на федеральном, региональном и муниципальном уровнях система государственных закупок характеризуется следующими проблемами:

- нечеткостью и несогласованностью отдельных нормативных правовых актов и трактовки отдельных норм и правил распределения бюджетных средств, предусмотренных законодательством;

- несовершенством системы прогнозирования и планирования на этапе подготовки бюджета, что приводит к затягиванию сроков проведения конкурсов, перерасходу бюджетных средств;

- отсутствием полноценной методической базы проведения закупок, в том числе регистрации государственных и муниципальных контрактов;

- сложностью информационного обеспечения размещения заказов;

- отсутствием эффективного контроля за выполнением установленных норм и правил размещения заказов;

- недостаточным материально-техническим обеспечением деятельности государственных и муниципальных заказчиков, органов контроля;

- отсутствием профессионально подготовленных специалистов.

Указанные проблемы создают трудности не только для функционирования самих органов государственной власти и местного самоуправления, но прежде всего для развития нормальных экономических отношений в сфере государственных закупок. Субъекты рынка, не имея возможности четко ориентироваться в законодательстве, теряют интерес к участию в конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов, что снижает уровень конкуренции, а значит, не способствует формированию оптимальных цен на закупаемую продукцию и ведет к неэффективности закупок.

Согласно Федеральному закону N 94-ФЗ (ст. 28), для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, их оценка и сопоставление должны производиться прежде всего с учетом цены контракта. Буквальное исполнение данного положения требует проведения конкурсов по принципу "голландского аукциона": чем меньше цена контракта, тем лучше.

Таким образом, все еще сохраняется процедурный, формализованный подход к государственным закупкам, не учитывается специфика заключения контрактов на многие виды товаров, услуг и работ (инновационная деятельность, наукоемкая, высокотехнологичная продукция, проектно-изыскательские работы, поставки продукции, долгосрочные работы и др.). Нормы, отражающие особенности размещения заказов и заключения контрактов по определенным видам закупок, например, в рамках творческих конкурсов, внесены только в июле 2007 г. Федеральным законом N 218-ФЗ.

В соответствии с принятой нормативно-правовой базой был определен порядок формирования контрактных цен на основе начальной цены контракта, устанавливаемой государственным заказчиком, что предполагает необходимость анализа рыночных цен по номенклатуре закупаемой продукции для формирования соотношения "цена-качество". Однако применить это положение на практике оказалось проблематичным из-за отсутствия регламентации понятия начальной цены для определенных видов товаров, работ, услуг, а также методик ее обоснования и механизмов установления, наличия различных видов применяемых контрактов (например, стимулирующего типа, с возмещением издержек).

Одной из актуальных проблем является заключение долгосрочных контрактов. Новая редакция Бюджетного кодекса РФ позволяет заключать долгосрочные контракты на работы, услуги, длительность оказания которых превышает один год. В свою очередь, Минэкономразвития разработало проект нормативного акта, регламентирующего перечень таких работ и услуг. В него вошли изыскательные, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, работы по созданию новых медицинских технологий и т. д. Но возникающие сложности при действующем порядке исполнения бюджетных обязательств в рамках текущего финансового года затягивают процесс принятия и регламентации данного вида контрактов.

Актуальность перехода к целостной контрактной системе

Итак, сейчас можно говорить только о начальном этапе реформы, на котором "прививаются", внедряются в практику новые рыночные процедуры и способы размещения государственного заказа. Вместе с тем за ее рамками остались важнейшие этапы общего процесса обеспечения государственных (муниципальных) нужд: планирование и определение государственных (муниципальных) потребностей; формирование заказов на закупки продукции; финансирование и стимулирование реализации государственных заказов; мониторинг выполнения контрактов. Это свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к реформе сферы государственных и муниципальных закупок, о сохранении институциональных предпосылок для коррупции, злоупотреблений при расходовании бюджетных средств.

В то же время в связи с устойчивой тенденцией роста расходов на государственные закупки, увеличения их доли в федеральном бюджете все более актуальной становится проблема организации "экономики государственных закупок", то есть создания организационных, экономических условий и механизмов для наиболее эффективного использования государственных ресурсов. Формирование единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля, по нашему мнению, предполагают выстраивание более централизованной модели в данной сфере. Речь идет о создании специализированной организационной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должны стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов. Отметим, что опыт контрольной деятельности ФАС (подчеркнем, только в сфере размещения заказов) показал, что при наличии других видов деятельности ей сложно справляться с возрастающими объемами жалоб.

В свою очередь, создание такой специализированной структуры потребует подготовки и формирования профессионального кадрового состава для системы государственных и муниципальных закупок. Практика показывает, что нарушения в размещении заказов и заключении контрактов в определенной степени связаны с недостаточной компетентностью управленческого персонала.

Важными проблемами дальнейшего развития контрактных отношений в сфере государственных закупок являются создание государственного контрактного права как особого раздела хозяйственного права, формирование диверсифицированной системы контрактов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд. В большинстве развитых стран (США, Англия, Франция, Италия и др.) закупочная политика регулируется специальным законодательством. Это объясняется, во-первых, особым юридическим характером договоров в сфере государственных закупок; во-вторых, тем, что все законодательные акты носят комплексный характер, поскольку включают нормы гражданского и административного права.

Однако создание института контрактного права представляет собой сложный и длительный процесс, предполагающий сотрудничество и взаимодействие различных структур государственной власти. На современном этапе в первую очередь необходимо разработать диверсифицированную типологию контрактов для различной номенклатуры товаров, видов работ и услуг с учетом разных форм размещения государственных заказов. Актуальны также проблемы заключения и организации финансирования долгосрочных контрактов, обоснованного ценообразования, кредитования государственных контрактов, в том числе с привлечением частного капитала.

Контрактная система в сфере государственных закупок является важнейшим институтом экономического партнерства государства и бизнеса и должна строиться на принципах, обеспечивающих сбалансированность интересов государства и частного предпринимательства. Необходимо активнее привлекать к реализации государственного заказа материальные и интеллектуальные ресурсы частного сектора, что придаст выполнению долгосрочных проектов большую гибкость и мобильность.

В свою очередь, повышение эффективности государственных заказов позволит перейти к целостной контрактной системе, когда государственный заказ и государственный контракт станут сложными механизмами хозяйствования, сочетающими программно-целевую и регулирующую функции. Это потребует формирования соответствующей структуры федеральных органов, которая обеспечит регулирование деятельности по размещению государственных заказов и осуществлению государственных закупок в определенных сферах экономики, превратив государственный заказ в рыночный инструмент достижения социально-экономических целей государства.

Как показывает мировой опыт, в странах с развитой рыночной экономикой федеральная контрактная система наряду с федеральным (государственным) бюджетом и федеральной (государственной) налоговой системой выступает важнейшим механизмом государственного регулирования развития экономики, науки и техники, обеспечения высоких темпов экономического роста. Однако в нашей стране необходимость формирования такой системы как единого механизма управления заказами и экономического регулирования пока не отражена ни в одном правительственном документе.

В то же время Россия нуждается в значительных инвестициях в развитие институциональной базы, создание инновационных технологий, инфраструктуру, человеческий капитал, в концентрации материальных, финансовых, научно-технических ресурсов для проведения модернизации и реконструкции производственной базы, с тем чтобы успешно развиваться в рамках мировой экономики. Именно государственная контрактная система может стать эффективным инструментом осуществления крупных научно-технических, инновационных и социально-экономических программ.

Список литературы

1 Ходжсон Дж. Экономическая теория и институты. М.: Дело, 2003. С. 256.

3 Статья: Радыгин А., Энтов Р. Инфорсмент прав собственности и контрактных обязательств // Вопросы экономики. 2003. N 5.

4 Уильямсон О. Экономические институты капитализма. СПб.: Лениздат, 1996.

С. 67-70.

5 Бьюкенен Дж. Избранные труды. М.: Таурус-Альфа, 1997. С. 69.

6 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", ст. 9.

7 Закон Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" от 28 мая 1992 г., Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" от 13 декабря 1994 г.

8 Московские новости. 2007. N 3. С. 27.

9 http://www.vz.ru/ economy/.

10 Шаронов А. Выступление на круглом столе "Совершенствование системы государственных и муниципальных закупок как инструмента повышения эффективности использования бюджетных средств" // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. N 9. С. 24.

11 Федорович В., Патрон А., Заварухин В. США: Федеральная контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002; Федорович В., Патрон А. США: государство и экономика. М.: Международные отношения, 2005.