Как вы понимаете предмет и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина? (демократизации общества)

Происходящие преобразования в государстве и обществе, связанные с идеями демократизации общества, личной свободы, повышением степени защищенности прав личности, влекут за собой необходимость правовой и судебной реформы. Однако проведение судебной реформы привело не только к усилению судебной власти, но и к некоторым негативным последствиям, выразившимся в нестабильности законодательства, усилении субъективизма правоприменитель, в том числе судей, подрывом авторитета судебных органов в глазах населения, увеличении сроков рассмотрения дел в судах, удорожании процесса судебной защиты в связи с необходимостью оплаты государственной пошлины и привлечения квалифицированной юридической помощи.

Укрепление независимости судебной власти вывело деятельность судов из сферы прокурорского надзора, вследствие чего прокурор в судебном разбирательстве по уголовным делам приобрел статус участника судопроизводства со стороны обвинения, а в гражданском и арбитражном судопроизводстве — процессуального участника, наделенного равными со сторонами (истцом и ответчиком) правами, Более того, в гражданском процессуальном законодательстве наметилась тенденция постепенного вытеснения прокурора из судебного разбирательства.

Однако несмотря на это граждане по-прежнему предпочитают обращаться за защитой своих прав не в суд и адвокатуру, а в прокуратуру, где их обращения рассматриваются, как правило, относительно быстро и, самое главное, бесплатно. Поэтому правозащитная функция прокуратуры необходима прежде всего для самих граждан. Сужение сферы прокурорского надзора, по существу, означало бы вытеснение правозащитной деятельности прокуратуры адвокатской деятельностью.

Российская прокуратура имеет ряд преимуществ по сравнению с органами прокуратуры (и органами, выполняющими сходные с ней функции) некоторых других стран. Эти преимущества заключаются в организации и характере ее деятельности, активной роли по защите граждан и утверждению законности во всех сферах государственной и общественной жизни как реальной гарантии обеспечения их конституционных прав и свобод. К числу таких гарантий можно отнести доступность ее для населения, оперативность рассмотрения обращений в определенные законом сроки, бесплатность юридической помощи, дифференцированную систему реагирования на выявленные нарушения законности, в том числе и путем обращения в суд.

Закрепление за прокуратурой функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не случайно, ибо прокуратура, не входя ни в одну из ветвей государственной власти, в силу своего положения объективно наиболее соответствует для выполнения данной функции. Только при соблюдении прав и свобод каждого человека, каждого гражданина возможно обеспечение соблюдения законных интересов общества и государства. И именно в этих целях осуществление надзора за правами и свободами человека и гражданина было возложено на органы прокуратуры.

Следует отметить, что правозащитная роль прокуратуры впервые была закреплена в Законе о прокуратуре СССР (в ред. 1990 г.). В нем одной из центральных задач было сформулировано обеспечение социальной и правовой защиты граждан, реальное обеспечение их прав и свобод.

Редакция Закона о прокуратуре 1995 г. значительно расширила надзорные полномочия прокуратуры как многофункционального правоохранительного органа. Выделение в 1999 г. путем внесения изменений и дополнений в Закон о прокуратуре надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отдельную отрасль прокурорского надзора свидетельствует о возрастании правозащитного потенциала прокуратуры. Законодательное закрепление самостоятельности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как направление прокурорской деятельности служит свидетельством осуществления законодателем практических шагов по реализации программной установки правового государства о приоритете интересов личности в системе защищаемых законом ценностей.

Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, сущностью прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем это не означает противопоставления прав личности охраняемым законом интересам общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органично дополняет надзор прокуратуры за исполнением законов. В то же время данная отрасль имеет собственный предмет надзора, который охватывает сферу соблюдения прав и свобод человека и гражданина, не относящуюся к предметам иных отраслей прокурорского надзора.

Предметом прокурорского надзора рассматриваемого направления деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является предметом не только рассматриваемого направления деятельности прокуратуры (и надзора за исполнением законов), но и охватывает также все иные отрасли прокурорского надзора: надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера; надзор за исполнением законов судебными приставами. Кроме того, соблюдение прав и свобод человека и гражданина контролируется прокуратурой также в ходе реализации ненадзорных направлений деятельности — в ходе реализации уголовного преследования, участия прокуроров в рассмотрении дел судами и др. Однако предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, определяемого ст. 26 Закона о прокуратуре, охватывается соблюдение только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других отраслей прокурорского надзора.

Предмет надзора обусловливает необходимость абсолютного следования прокуроров в своей работе конституционным принципам, определяющим значение, порядок и условия соблюдения прав человека и гражданина. Российская прокуратура относится к числу органов, непосредственно выполняющих обязанность государства по соблюдению и защите прав и свобод человека. Именно от ее деятельности в значительной мере зависит соблюдение конституционного положения о признании в Российской Федерации человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2 Конституции). Прокурорский надзор строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности (ст. 18 Конституции).

Из содержания ст. 26 Закона о прокуратуре, определяющей предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, следует, что в круг объектов надзора не включены граждане. Это указывает на основной ориентир правозащитной деятельности прокуроров — юридическую оценку действий и решений официальных властей, руководителей предприятий, общественных организаций и уход прокуратуры от разбирательства споров, конфликтов между гражданами. Такая формулировка Закона представляется правильной, поскольку основана на сложившемся распределении компетенции между судом, с одной стороны, и прокуратурой — с другой. В этом случае прокуратура и суд взаимодополняют друг друга, тем самым усиливая функционирование механизма защиты прав человека и гражданина.

К числу задач прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина следует отнести:

— обязательность реагирования прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении прав и свобод личности;

— использование в полном объеме возможностей прокурора в предупреждении нарушений прав и свобод личности;

— защита конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина исключает любое ограничение их прав по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19 Конституции). Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и в случаях, предусмотренных законом. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции).

Права и свободы, указанные в гл. 2 Конституции, не только провозглашаются, но и гарантируются гражданским, гражданско-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об административной ответственности, семейным и жилищным законодательством и другими законодательными актами РФ и ее субъектов, а также издаваемыми в их развитие актами органов исполнительной власти. При этом провозглашенные, закрепленные и гарантированные Конституцией и действующим законодательством права и свободы каждый вправе защищать всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции).

Прокурорский надзор охватывает весь комплекс основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в гл. 2 Конституции (рис. 6.1), а порядок их реализации и другие права конкретизируются в федеральных законах и подзаконных нормативных актах.

Комплекс основных прав и свобод человека и гражданина, охватываемых прокурорским надзором

Рис. 6.1. Комплекс основных прав и свобод человека и гражданина, охватываемых прокурорским надзором

Существуют также классификационные критерии при подходе к делению всех субъективных прав не на три, а на четыре группы. Подобный подход, более точно дифференцирующий весь спектр субъективных прав человека, нашел отражение во Всеобщей декларации прав человека от 10.12.1948, где первую группу образуют личные права и свободы; вторую —права личности и ее отношение с группами, частью которых она является, и с внешним миром; третью — духовные свободы, гражданские и политические права; четвертую — экономические, социальные и культурные права.

Формулировка предмета прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указывает на то, что в данную сферу надзора входит соблюдение прав и свобод не только российских граждан, но и лиц, имеющих двойное гражданство (одно из которых российское), а также иностранных граждан и лиц без гражданства.

Возможности органов прокуратуры влиять на процессы, препятствующие реализации общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, в силу целого ряда причин ограничены пределами, которые определяются теми же правилами, что и пределы надзора за исполнением законов (общего надзора). Прокурор должен действовать строго в рамках имеющихся у него полномочий, не подменяя в процессе осуществления надзора иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваясь при этом в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.

Приказы Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 и от 10.02.2012 № 46 «О внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 “Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина”» требуют, чтобы надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод носил строго мотивированный характер, как в случае необходимости пресечения совершенного преступления, так и в случае его предупреждения. Прокуроры подключаются к этой работе тогда, когда требуется без всяких отлагательств, исходя из общественной значимости защищаемых интересов, применять специальные, только им присущие полномочия — чаще всего в ситуациях, когда возможности других государственных органов по устранению допущенного правонарушения уже исчерпаны. Используемые прокурором полномочия строго регламентированы законодателем, их применение должно реализовываться в условиях гласности, а результаты деятельности подлежат обжалованию в суд.

Сказанное позволяет сделать вывод: защита прав и свобод человека и гражданина является основополагающей, комплексной и взаимосвязывающей все отрасли и направления прокурорской деятельности, но в то же время относительно самостоятельной отраслью прокурорского надзора, вытекающей из целей деятельности прокуратуры и отражающей социально-правовое назначение прокурорского надзора.