Администрация Президента Российской Федерации: структура и компетенции

Администрация Президента РФ - едва ли не один из самых слабо изученных государственных органов, своего рода «тайный орден», который, однако, постоянно находится в центре внимания СМИ, общественности, политологов (но не юристов). Однако об этой структуре, призванной обеспечивать деятельность Президента РФ по реализации того обширнейшего спектра полномочий, который возложен на него Конституцией РФ и законами, сегодня гораздо больше мифов и субъективных суждений, нежели объективных сведений и взвешенных исследований.

Администрация российского Президента фактически получила свое рождение 19 июля 1991 г. Таким образом, Администрация Президента стала в одночасье из ничего буквально всем. У Администрации появились свои «и делопроизводство, и юридическая служба, и хозяйственная. Правда, на вопрос, зачем нужна такая мощная Администрация российскому Президенту, у которого есть еще и Правительство, никто в тот момент ничего определенного ответить не мог»

Администрация президента продолжает интенсивно формироваться и расширяться. Если на начальном этапе в нее входили тринадцать подразделений, то Положение зафиксировало уже, не считая аппаратов комиссий и комитетов при Президенте РФ, двадцать девять различных подразделений:

- Служба помощников Президента РФ;

- Канцелярия Президента РФ; Пресс-служба Президента РФ;

- Служба протокола Администрации Президента РФ;

- Секретариат Вице-президента РФ; Аппарат Совета Безопасности РФ; Секретариат Руководителя Администрации и его заместителей;

-Управление по работе с территориями, представителями Президента РФ, связям с Верховным Советом;

- Контрольное управление; Государственно-правовое управление Президента РФ; Аналитический центр по общей политике;

- Аналитический центр по социально-экономической политике; Аналитический центр по специальным президентским программам;

- Отдел по вопросам гражданства; Отдел по вопросам помилования;

- Отдел по государственным наградам;

- Отдел по вопросам реабилитации жертв политических репрессий;

- Управление кадров;

- Управление делопроизводства;

- Организационный отдел; рабочий аппарат Экспертного совета при Президенте РФ;

- Управление планирования и реализации специальных программ;

- Главное социально-производственное управление;

- Центр оперативной информации;

- Управление информационных ресурсов;

- издательство «Юридическая литература»;

- Библиотека;

- Архив Президента РФ;

- Отдел писем и приема граждан.

Говоря о структуре Администрации Президента, стоит отметить, что она рождалась в жутких муках и строжайшей тайне - по крайней мере, от прессы. Фактически Администрация ранее осталась как канцелярия порядка 400 человек. Первое, что было, сделано все структуры объединились в Администрацию, и выведено было из-под прямого подчинения Президенту.

В результате в окончательном тексте Указа Администрация и Аппарат Правительства оказались «разведены». Но в числе основных задач Администрации значились: организационное обеспечение деятельности Правительства РФ, а также обеспечение взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти и организация информационного и правового обеспечения Правительства, а к функциям Администрации относилось, в том числе обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти РФ и материально-техническое, финансовое и социально-бытовое обеспечение высших должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, сотрудников Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ.

С принятием Конституции РФ в 1993 г. Администрация Президента РФ получила закрепление на конституционном уровне. Согласно п. "и" ст. 83 Конституции РФ Президент наделен правом формирования своей Администрации. Вместе с тем какого-либо существенного фактического изменения статуса Администрации не произошло. Конституция лишь упомянула этот орган, легитимировав его, но определение его задач и функций, состава и структуры осталось на усмотрение Президента РФ. Как следствие, роль Администрации (особенно в период руководства государством первым Президентом РФ Б.Н. Ельциным) постепенно становилась все более значимой. Структура Администрации, если исходить из количества и частоты соответствующих президентских указов и распоряжений, продолжала стремительно видоизменяться и корректироваться, причем, как представляется, во многом скорее «на ощупь» и под влиянием сиюминутных интересов, нежели в соответствии с каким-то стратегическим планом и общим видением. Указ Президента РФ «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», согласно которому Администрация Президента РФ определялась как государственный орган, формируемый в целях обеспечения деятельности Президента РФ как главы государства по осуществлению им государственной власти в РФ.

Главное управление специальных программ Президента РФ преобразовано из государственного органа в федеральный орган исполнительной власти.

С момента прихода к руководству Администрацией Президента РФ А.Б.Чубайса ее структура преобразована направлена, как утверждалось, на сокращение численности сотрудников Администрации, упразднение дублирующих структур и максимальное использование кадрового состава.

В структуру неоднократно вносились изменения, но в основном направленные на укрупнение и упорядочивание подразделений Администрации Президента, что весьма положительно сказалось на эффективности управления.

Стоит отметить, что роль Администрации Президента на политико-правовой «арене» и ее реальные функции всегда во многом зависели от личности ее Руководителя.

Президент вправе подбирать свой личный кабинет. Ни перед кем, кроме Президента, не ответственный аппарат обретает колоссальную власть. Он готовит документы и проводит решения, против которых возражают известные политики из Госсовета.

Он регулирует доступ людей и информации к Президенту, во многом предопределяющий его решения.

Администрация - это государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента и осуществляющий контроль за исполнением решений Президента РФ.

Согласно в состав Администрации вошли:

- Руководитель Администрации Президента;

- два заместителя Руководителя Администрации Президента - помощника Президента;

- помощники Президента;

- пресс-секретарь Президента;

- руководитель протокола Президента;

-полномочные представители Президента в федеральных округах;

-советники Президента, полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде;

- старшие референты;

- референты Президента и иные должностные лица Администрации. Ключевая роль в деле осуществления руководства и формирования данного органа, безусловно, принадлежит Президенту.

Он осуществляет общее руководство Администрацией. Вместе с тем определен круг должностных лиц Администрации, которые непосредственно подчинены главе государства.

Если говорить о структуре самостоятельных подразделений, то их на данный момент в Администрации пятнадцать, включая Референтуру. Вполне логичным выглядит не только укрупнение подразделений, но и их постепенно складывавшаяся и выверявшаяся оптимальная «специализация».

Если условно разделить конституционные полномочия Президента РФ на шесть блоков:

- «идеологический» блок (определение основных направлений внутренней и внешней политики; обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства);

- государственно-правовой блок (гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; решение вопросов гражданства; награждение государственными наградами, присвоение почетных званий; осуществление помилования; внесение законопроектов в Государственную Думу, подписание и обнародование федеральных законов; приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ; издание указов и распоряжений);

- внутриполитический блок (обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде; право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; представление РФ внутри страны;

- использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ);

- внешнеполитический блок (представление России в международных отношениях; осуществление руководства внешней политикой страны; ведение переговоров и подписание ратификационных грамот; принятие верительных и отзывных грамот; назначение и отзыв дипломатических представителей Президента РФ в иностранных государствах и международных организациях); - кадровый блок (назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; принятие решения об отставке Правительства РФ; представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; представление Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуры Генерального прокурора РФ; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора РФ;

- назначение судей других федеральных судов;

-присвоение высших специальных званий; формирование Администрации Президента РФ;

- «силовой» блок (Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ; охрана суверенитета, независимости и территориальной целостности РФ; формирование Совета Безопасности РФ и руководство им; утверждение военной доктрины РФ; назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ; введение военного положения, введение чрезвычайного положения, присвоение высших воинских званий), то каждому из этих блоков будут соответствовать те или иные подразделения Администрации Президента, «специализирующиеся» на определенных полномочиях Президента.

Так, 1-му блоку соответствует Управление по внутренней политике, Управление по внешней политике, Референтура Президента;

2-му - Управление по работе с обращениями граждан, Управление по обеспечению конституционных прав граждан, Государственно-правовое управление;

3-му - полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе и Конституционном Суде, полномочные представители Президента в федеральных округах, Управление по внутренней политике, Управление по обеспечению деятельности Государственного совета Российской Федерации;

4-му - Управление по внешней политике, Управление Президента по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами;

5-му - Управление по кадровым вопросам и государственным наградам, Управление по вопросам государственной службы;

6-му - опять же Управление по кадровым вопросам и государственным наградам, а также Аппарат Совета Безопасности РФ и не входящий в состав Администрации сам Совет.

Особняком стоят Контрольное управление (контроль исполнения решений), Управление протокола (организационное обеспечение), Управление информационного и документационного обеспечения, Управление пресс-службы и информации (информационное обеспечение), Экспертное управление (экспертное обеспечение).

Отдельно и особо стоит сказать о важной конституционной норме, предоставляющей Президенту право назначать и освобождать своих полномочных представителей (п. "к" ст. 83 Конституции РФ). Как отмечалось выше, в Администрации Президента введены соответствующие должности полномочных представителей Президента в Совете Федерации, в Государственной Думе, в Конституционном Суде. Кроме того, имеются и полномочные представители Президента в семи федеральных округах.

Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах вряд ли носит временный характер, так как, помимо всего прочего, он позволяет иметь «государево око» на местах, оперативно реагировать на те или иные события и его всегда можно активно задействовать в любой реформе, инициируемой федеральной властью. Но и необходимость существования отдельного подразделения Администрации Президента, занимающегося «работой с регионами», видимо, уже доказана годами.

Подытоживая вышесказанное, стоит отметить, что на сегодняшний день в России существуют две параллельные структуры - президентская и правительственная. Первой из них, по образцу Политбюро и ЦК КПСС, отведена роль «теневого», но реального центра власти, а второй - весьма своеобразная роль проводника той политики, которая будет формироваться в недрах президентской Администрации. Действительно, в нашей стране Администрация, в отличие от западных аналогов, обладает несравнимо большим объемом властных полномочий, но это вполне объяснимо.

Аппарат главы государства есть не что иное, как производная от его полномочий. То есть объем полномочий такого органа не может быть больше объема полномочий самого главы государства, деятельность которого он обеспечивает. Поэтому при той конструкции президентских полномочий, которую заложила Конституция 1993 г., Администрация Президента просто не может быть незаметным вспомогательным образованием. Кроме того, надо понимать, что осуществление всех президентских полномочий одним лицом просто физически невозможно. Президенту с этой "нагрузкой" как раз и помогает справляться его Администрация.

Однако сказанное отнюдь не означает, что Администрация должна быть полностью предоставлена сама себе, желаниям и интересам Президента РФ. Такое положение дел практически с неизбежностью ведет к развитию «атрофии» легитимных институтов власти и, как это ни парадоксально, таит угрозу, прежде всего именно институту президентства. Во избежание ситуации, когда «тень» от «теневого» кабинета накроет все государственные и негосударственные структуры, представляется своевременным вновь и всерьез задуматься о законодательной регламентации основ правового статуса, как Администрации Президента, так и самого Президента РФ.

Безуспешные попытки на законодательном уровне регламентировать деятельность Администрации Президента предпринимались неоднократно.

Администрации Президента исполнять функции Правительства РФ и не допускающих вмешательства Администрации и ее должностных лиц в деятельность политических партий, других некоммерческих организаций и средств массовой информации. Такой подход позволит, с одной стороны, задать некую модель и границы допустимой деятельности Администрации, с другой - не ограничивать каждого вновь избранного Президента в возможности сформировать свою команду и удобный аппарат.

Таким образом, Администрация Президента постепенно не просто сформировалась и стала самым весомым политическим «игроком», но и из штаба или вспомогательного аппарата при Президенте превратилась в олицетворение института президентства. Она является рабочим аппаратом, созданным для обеспечения деятельности Президента РФ и Вице-президента РФ, реализации конституционных полномочий Президента РФ.