Реферат на тему: Перестройка системы высших и центральных органов государственного управления при Петре I

Содержание:

Введение

В XVII веке организация власти и управления в России претерпела значительные изменения. Земские соборы ушли в прошлое, сложилась разветвленная система приказов, местное управление перешло в руки воевод, назначаемых из центра. Светская власть наконец восторжествовала над церковной.
Система управления оставалась в значительной степени архаичной. Функции различных орденов были переплетены. Отраслевые и территориальные порядки сосуществовали. Часто один и тот же орден отвечал за администрацию, суд и сбор налогов. Методы работы в приказах и других административных органах оставались патриархальными, делопроизводство было неразвито. 12 января 1682 года местничество было отменено, но карьера служилого человека по-прежнему определялась его происхождением. Главный орган управления-Боярская Дума-формировался на основе дворянства, в результате чего ее эффективность часто была низкой.
Старая система управления оказалась не в состоянии справиться с огромными новыми задачами, поставленными Северной войной, которые требовали решительности и эффективности. Это побудило Петра I провести свою реформу, которая проходила в течение ряда лет. Новые органы управления изначально были интегрированы в старую систему и сосуществовали со старыми. Только в конце царствования Петра I новая система окончательно оформилась.
У Петра не было заранее строгого плана преобразований, но он, несомненно, руководствовался популярной в то время теорией государства - теорией камерализма. Камерализм требовал разделения функций отдельных частей административного аппарата, четкого определения обязанностей должностных лиц, персональной ответственности, учета документации.
Петр I считал, что он один знает, в чем состоит благо государства, и сопротивление его воле происходит только от неразумия и лени. Чтобы заставить подданных исполнять волю благодетельного монарха, требовался мощный административный аппарат.
Государственные преобразования Петра сопровождались радикальными изменениями в сфере высшего государственного управления. На фоне начала процесса формирования абсолютной монархии происходит окончательное снижение значения Боярской Думы. На рубеже XVIII в. он перестает существовать как постоянное учреждение и заменяется сначала соседней канцелярией, учрежденной при нем в 1699 году, заседания которой, ставшие постоянными в 1708 году, назывались Советом Министров. Этому новому учреждению, в состав которого входили руководители важнейших государственных ведомств, Петр I первоначально поручил ведение всех государственных дел во время своих многочисленных "отлучек".

Правительственный Сенат

Правительствующий Сенат коллегии

В 1711 году был создан новый высший орган государственной власти и управления, пришедший на смену Боярской Думе - правительственный Сенат. Созданный еще до отъезда Петра I в Прутский поход, вместо упраздненного Совета министров, первоначально как временного правительственного органа, указы которого Петр I предписывал исполнять так же беспрекословно, как и решения самого царя, Сенат со временем превратился в постоянный высший административно-контрольный орган в системе государственного управления.

Состав Сената претерпел ряд изменений с момента его создания. Сначала она состояла из назначаемых государем дворян, которым поручалось управление государством в отсутствие царя. Позже, с 1718 года, когда Сенат стал постоянным учреждением, его состав изменился, в нем стали заседать все президенты созданных к этому времени коллегий (центральных органов государственного управления, пришедших на смену Московским приказам). Однако неудобства такого положения дел вскоре стали очевидны. Как Высший административный орган в государстве, Сенат должен был контролировать деятельность коллегий, но на самом деле он не мог этого сделать, так как включал в свой состав президентов этих же коллегий ("теперь, находясь в них, как они могут судить о себе"). Указом от 22 января 1722 года сенат был реформирован. Президенты коллегий были выведены из состава Сената, их заменили специально назначенными, независимыми по отношению к коллегиям лицами (право заседать в Сенате было предоставлено только президентам Военной коллегии, Коллегии Иностранных Дел и, на время, Берг-коллегии).

Присутствие Сената заседало три раза в неделю (Понедельник, Среда, Пятница). Для производства дел при Сенате существовала канцелярия, первоначально возглавляемая (до учреждения должности генерального прокурора) главным секретарем (названия должностей и званий были преимущественно немецкими). Ему помогал душеприказчик, который следил за порядком в здании, рассылал и регистрировал указы Сената. В Сенатской канцелярии имелись нотариус-актуарий (хранитель документов), регистратор и архивариус. Такие же должности были и в правлениях, они определялись одним "общим положением".

Сенат также состоял из Генерального прокурора, Главного просителя, Геральдмейстера и главного фискала. Так, генерал-ректор (1720) должен был принимать все жалобы на неправильное решение дел в коллегиях и канцеляриях Сената и в соответствии с ними либо принуждать государственные учреждения, подчиненные Сенату, к справедливому разрешению дел, либо докладывать жалобы в Сенат. В обязанности генерал-Рекетмейстера входило также следить за тем, чтобы жалобы на нижестоящие государственные органы не поступали непосредственно в Сенат, минуя коллегии. Основными обязанностями герольдмейстера  были сбор сведений и составление личных служебных записей дворянского сословия, внесение в родословные дворянских книг лиц нижних чинов, достигших чина унтер-офицера. Он также должен был следить за тем, чтобы более 1/3 каждой дворянской семьи не состояло на государственной службе (чтобы не обеднеть землей).

В своей основной деятельности правительственный Сенат выполнял почти те же функции, которые когда-то принадлежали Боярской Думе. Являясь высшим административным органом государства, он руководил всеми ветвями государственного управления, контролировал государственный аппарат и должностных лиц всех уровней, выполнял законодательные и исполнительные функции. В конце царствования Петра I на Сенат также были возложены судебные функции, что сделало его Высшим судом в государстве.

В то же время положение Сената в системе государственного управления существенно отличалось от той роли, которую играла Боярская Дума в Московском государстве. В отличие от Боярской Думы, которая была сословным органом и делила власть с царем, Сенат изначально создавался как чисто бюрократическое учреждение, все члены которого назначались лично Петром I и контролировались им. Не допуская самой идеи независимости Сената, Петр I стремился полностью контролировать его деятельность. Первоначально Сенат наблюдал за генеральным ревизором , опаздывавшим на то назначенным штабным офицером гвардии , дежурившим в Сенате и наблюдавшим как за ускорением хода дел в канцелярии Сената, так и за поддержанием порядка в заседаниях этого высшего государственного органа.

В 1722 году была учреждена особая должность генерал-прокурора Сената, призванная, по замыслу Петра I, обеспечивать связь между верховной властью и центральными государственными органами (быть "оком государя") и осуществлять контроль за деятельностью Сената. Не доверяя сенаторам и не полагаясь на их добросовестность в решении вопросов государственной важности, Петр I этим актом, по сути, установил своего рода двойной контроль ("контроль над контролем"), поставив Сенат, который являлся высшим органом контроля над администрацией, в положение поднадзорного учреждения. Генерал-прокурор лично докладывал царю о делах в Сенате, передавал Сенату волю верховной власти, мог остановить решение Сената, и канцелярия Сената подчинялась ему. Все указы Сената получали силу только с его согласия, он же руководил исполнением этих указов. Все это не только ставило генерального прокурора выше Сената, но и делало его, по мнению многих, первым лицом в государстве после монарха.

В свете вышеизложенного высказывания о наделении Сената законодательными функциями являются спорными. Хотя первоначально Сенат имел некоторое отношение к законотворчеству (он издавал так называемые "общие определения", приравненные к законам), в отличие от прежней Боярской думы, он не был законодательным органом. Петр I не мог допустить существования учреждения с правом издавать законы, так как считал себя единственным источником законодательной власти в государстве. Став императором (1721) и реорганизовав Сенат (1722), он лишил его всякой возможности заниматься законодательной деятельностью.

Система государственного надзора и контроля

Пожалуй, одним из важнейших нововведений Петровской административной реформы стало создание в России эффективной системы государственного надзора и контроля, призванной контролировать деятельность администрации и защищать государственные интересы. При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. Высшие контрольные функции принадлежали Генеральному прокурору Сената.

В его подчинении находились и другие агенты правительственного надзора: Обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях.

Одновременно была создана разветвленная система негласного надзора за деятельностью государственной администрации в виде фискальных постов, созданных на всех уровнях управления.
Введение института фискалов было отражением полицейского характера Петровской системы управления, оно стало олицетворением недоверия правительства к органам государственного управления. Уже в 1711 году в Сенате была введена должность главного фискала. В 1714 году был издан специальный указ о распределении фискальных чиновников по разным уровням власти. Когда Сенат состоял из обер-фискала и четырех фискалов, при губернском правлении четыре фискала возглавлялись губернскими фискалами, в каждом городе один или два фискала, при каждой коллегии назначался также поверенный. Их обязанностью было тайно узнавать обо всех нарушениях и злоупотреблениях чиновников, о взятках, казнокрадстве и информировать главного фискала. Донос поощрялся и даже вознаграждался материально (часть штрафа, налагаемого на нарушителя или взяточника, шла фискалу, который на него доносил). Таким образом, система информирования была возведена в ранг государственной политики. Даже в церкви была введена система фискалов (инквизиторов), и священники были обязаны специальным королевским указом нарушать тайну исповеди и сообщать властям о исповедниках, если их исповедь содержала ту или иную "крамолу", угрожавшую интересам государства.
Выше уже говорилось, что модернизация государственного аппарата, проводимая Петром I, не была системной и строго последовательной. Однако при внимательном рассмотрении Петровской Реформации нетрудно заметить, что при всем этом две задачи оставались для Петра I всегда приоритетными и неоспоримыми.

Эти задачи были:

• Унификация органов государственного управления и всей системы управления;
• Осуществление коллегиального принципа через всю администрацию, который вместе с системой явного (прокурорского) и тайного (фискального) контроля должен был, по мнению царя, обеспечить законность управления.

Коллегии

В 1718-1720 годах были созданы новые органы Центрального управления, названные коллегиями. Они заменили старые порядки и были построены по западноевропейским образцам. Она основывалась на шведской коллегиальной системе, которую Петр I считал наиболее удачной и подходящей для условий России. Созданию коллегий предшествовала большая работа по изучению европейских бюрократических форм и клерикальных практик. Для организации новых учреждений из-за границы специально выписывались опытные практики, хорошо знакомые с канцелярской работой и особенностями коллегиального устройства ("в праве умелых"). Были приглашены и шведские пленные. Как правило, в каждую коллегию иностранцев назначался один советник или асессор, один секретарь и один Шрайбер (делопроизводитель). В то же время Петр I стремился назначать на высшие руководящие должности в коллегиях только русских людей (президентов коллегий); иностранцы обычно не поднимались выше вице-президентов.
При создании правления. Петр I исходит из того, что " правление собора в монархическом государстве есть лучшее. Преимущество коллегиальной системы виделось в более оперативном и в то же время объективном решении дел ("одна голова хорошо, две лучше"). Считалось также, что коллегиальное устройство государственных учреждений существенно ограничит произвол высших должностных лиц и, что не менее важно, устранит один из главных пороков прежней порядковой системы - широкое использование взяточничества и казнокрадства.
Коллегия начала свою деятельность в 1719 году.

Всего было создано 12 коллегий:

• Иностранных дел; 
• Военных; 
• Адмиралтейских (морских); 
• Штабов-канцелярий (Департамент государственных расходов); 
• Палаты-коллегии (Департамент государственных доходов); 
• Ревизионной коллегии (которая осуществляла финансовый контроль); 
• Юстиции-коллегии; 
• Мануфактурной коллегии (промышленность);
• Берг-коллегии (горное дело);
• Торговой коллегии (торговля);
• Вотчинной и духовной коллегий.

Формально коллегии подчинялись Сенату, который контролировал деятельность коллегий и посылал им свои указы. С помощью назначаемых в коллегиях прокуроров, подчинявшихся Генеральному прокурору Сената, Сенат осуществлял надзор за деятельностью председателей коллегий. Однако в действительности четкого единообразия в подчинении не было: не все колледжи были в равной степени подчинены Сенату (военные и Адмиралтейские колледжи обладали гораздо большей независимостью по сравнению с другими колледжами).
Каждый совет составлял свои собственные правила процедуры, которые определяли круг его действий и обязанностей. Указом от 28 апреля 1718 года было решено составить регламент для всех коллегий на основе шведского Устава, применив последний к "положению российского государства". С 1720 года было также введено "общее положение", которое состояло из 156 глав и было общим для всех колледжей.
Подобно орденам XVII века, коллегии состояли из общего присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президента, четырех (иногда пяти) советников и четырех Асессоров (всего не более 13 человек). Президент Коллегии назначался царем (впоследствии императором), вице-президент - Сенатом с последующим утверждением императором. Коллежскую канцелярию возглавлял секретарь, которому подчинялись нотариус или регистратор, актуарий, переводчик и регистратор. Все остальные канцелярские чиновники назывались писарями и переписчиками и занимались непосредственным производством дел по назначению секретаря. Присутствие совета встречалось в специально отведенном помещении, украшенном коврами и хорошей мебелью (встреча в частном доме запрещена). Никто не мог войти в "палату" без доклада во время заседания. Посторонние разговоры в присутствии также были запрещены. Собрания проводились каждый день (кроме праздников и воскресений) с четырех до восьми часов утра. Все вопросы, обсуждавшиеся на заседании присутствия, решались большинством голосов. При этом строго соблюдалось правило, согласно которому при обсуждении вопроса мнения высказывались всеми членами присутствия по очереди, начиная с младших. Протокол и решение были подписаны всеми присутствующими.
Введение коллегиальной системы существенно упростило (с точки зрения устранения прежней путаницы в системе приказного управления) и сделало аппарат государственного управления более эффективным, придало ему некоторую единообразность и четкость компетенций. В отличие от приказной системы, основанной на территориально-отраслевом принципе управления, коллегии строились по функциональному принципу и не могли вмешиваться в сферу деятельности других коллегий. Однако нельзя сказать, что Петру I удалось полностью преодолеть недостатки прежней системы правления. Не удалось не только выстроить строгую иерархию уровней власти (Сенат-коллегия-губерния), но и избежать смешения коллегиального принципа с личным, что составляло основу старой порядковой системы.
Как и в приказах, во вновь создаваемых коллегиях последнее слово часто оставлялось за начальством, в данном случае за председателями коллегий, которые вместе с прокурорами, назначенными в коллегии для контроля за их деятельностью, заменяли коллегиальный принцип принятия решений своим собственным вмешательством. Кроме того, коллегии не заменили все старые порядки. Рядом с ними продолжали существовать духовные учреждения, называемые либо канцеляриями, либо, как и прежде, приказами (Тайная канцелярия. Врачебный кабинет, Преображенский приказ, Сибирский приказ). 

Принятие Петром I титула императора

В ходе петровских государственных реформ произошло окончательное оформление абсолютной монархии в России. В 1721 году. Петр I принял титул императора. В ряде официальных документов - военном уставе, духовном Уставе и других-был законодательно закреплен самодержавный характер монаршей власти, которой, как говорилось в духовном Уставе, "сам Бог повелевает повиноваться по совести".

Реформа церковного управления

В общем ходе завершающего этапа процесса формирования абсолютной монархии в России была проведена Петром I реформа церковного управления, которая привела к упразднению патриаршества и окончательному подчинению Церкви государству. 14 февраля 1721 года был учрежден священный управляющий Синод, заменивший Патриаршую власть и устроенный по общему типу организации коллегий. В" духовном Уставе", подготовленном для этой цели Феофаном Прокоповичем (одним из главных идеологов Петровской Реформации) и отредактированном самим царем, прямо указывалось на несовершенство единоличного управления патриарха, а также на политические неудобства, возникавшие из-за преувеличения места и роли патриаршей власти в делах государства. Коллегиальная форма церковного управления была рекомендована как наиболее удобная. Образованный на этой основе Синод состоял из 12 членов, назначаемых царем из представителей духовенства, в том числе и высшего (архиепископы, епископы, игумены, архимандриты, протоиереи). Все они должны были принести присягу на верность императору, когда вступали в должность. Во главе Синода стоял обер-прокурор (1722), назначенный для надзора за его деятельностью и лично подчиненный императору. Должности в Синоде были те же, что и в коллегиях: президент, два вице-президента, четыре советника и четыре асессора.
При Петре I в ходе реформы государственного аппарата, сопровождавшейся институционализацией управления, распространением и активным внедрением принципов западноевропейского камерализма, прежняя традиционная модель государственного управления была в основном перестроена, на месте которой начинает формироваться современная рациональная модель государственного управления.

Новый принцип комплектования Штатов государственных учреждений - Табель о рангах

Общим итогом административной реформы стало утверждение новой системы организации государственной службы и переход в рамках формирующейся рациональной бюрократии к новым принципам кадрового обеспечения аппарата государственных учреждений. Особую роль в этом процессе должна была сыграть введенная Петром I 22 февраля 1722 года Табель о рангах, которая сегодня считается первым законом О государственной службе в России, определявшим порядок прохождения службы чиновниками и закреплявшим правовой статус лиц, находившихся на государственной службе. Ее главное значение заключалось в том, что она в корне порвала с прежними традициями управления, воплощенными в системе местничества, и установила новый принцип назначения на государственные должности - принцип пожизненной службы. В то же время центральное правительство стремилось поставить чиновников под строгий государственный контроль. С этой целью устанавливался фиксированный оклад для государственных служащих в соответствии с занимаемой должностью, а использование служебного положения с целью получения личной выгоды ("взяточничество" и "взяточничество") строго наказывалось.
Введение "табели о рангах" было тесно связано с кадровой политикой, проводимой Петром I в государстве. При Петре I дворянство (которое с этого времени называлось дворянством) стало основным классом, из которого отбирались кадры для государственной гражданской службы, отделенной от военной. Согласно" Табели о рангах", дворяне, как наиболее образованный слой русского общества, получали преимущественное право на государственную службу. Гели для государственных должностей назначались педересеном, он приобретал права дворянства.
Петр I строго требовал, чтобы дворяне служили на государственной службе, как их прямая сословная обязанность: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в государственных учреждениях. Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату (ранее они находились в ведении Разрядного приказа), который осуществлял все назначения на государственной службе (за исключением первых пяти высших сословий). Регистрация правомочных дворян и штатное расписание гражданской службы были возложены на герольдмейстера, прикомандированного к Сенату, который должен был вести списки дворян и предоставлять Сенату необходимые сведения о кандидатах на вакантные государственные должности, строго следить за тем, чтобы дворяне не уклонялись от службы, а также, по возможности, организовывать профессиональную подготовку чиновников.
С введением "табели о рангах" прежнее деление дворян на сословные группы (московские дворяне, полицаи, дети боярские) было уничтожено, и была введена лестница служебных сословных чинов, непосредственно связанная с прохождением военной или гражданской службы. "Табель о рангах" устанавливала 14 таких классовых чинов (чинов), дающих право занимать ту или иную классовую должность. Занятие классных должностей, соответствующих рангам от 14 до 5, происходило в порядке продвижения по службе (карьерного роста), начиная с низшего ранга. Высшие чины (от 1 до 5) присваивались по воле императора за особые заслуги перед Отечеством и монархом. Помимо должностей государственной гражданской службы, статус которых определялся "Табелью о рангах", существовала огромная армия низших канцелярских служащих, составляющих так называемую "внештатную бюрократию".

Заключение

Из всех преобразований Петра I центральное место занимает реформа системы государственного управления, реорганизация всех ее звеньев, направленная прежде всего на максимальную централизацию управления. Новая государственно-административная система, в отличие от орденской, строилась на принципах унификации и дифференциации управленческих функций. Новая система центральных государственных учреждений создавалась вместе с системой высших органов власти и местного самоуправления.
Таким образом, вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти в России (абсолютизм) была сосредоточена в руках Петра, который после окончания Северной войны получил титул императора.
В 1711 году вместо Боярской Думы был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти-Сенат, обладавший значительными законодательными, судебными, административными и законодательными функциями. В 1722 году тремя указами императора Сенат был реформирован и превращен в ведомственный контрольный орган.
Вместо устаревшей системы приказов в 1717 году были созданы новые игровые отделы государственного управления-коллегии, функции которых были четко разграничены. Всего было создано 12 коллегий, каждая из которых отвечала за определенную отрасль или сферу управления и подчинялась королю и Сенату. Коллегии получили право издавать постановления по тем вопросам, которые находились в их ведении.
В 1708-1709 годах была начата реорганизация местных органов власти и управления. Страна была разделена на 8 губерний, во главе которых стояли назначенные царем губернаторы, сосредоточившие в своих руках всю исполнительную и официальную власть. В 1719 году губернии были разделены на 50 провинций. Во главе губернии стоял Воевода с прикрепленной к нему губернской канцелярией. Губернии, в свою очередь, делились на округа (уезды) с Воеводой и уездной канцелярией.
Введенная Петром I в 1722 году Табель о рангах, установившая новый порядок продвижения по службе для каждого государственного служащего в соответствии с его способностями, создала новую систему государственной службы.
Особенностью Петровской "табели о рангах", отличавшей ее от аналогичных актов европейских государств, было то, что, во-первых, она тесно связывала назначение чиновников с определенной службой или другими лицами (для лиц, не состоящих на государственной службе, классные чины не предусматривались), а во-вторых, продвижение по должности основывалось не на заслугах, а на принципе старшинства (надо было начинать службу с низшего чина и служить в каждом из чинов установленное количество лет). Точно так же Петр I намеревался решить одновременно две задачи: заставить дворян поступить на государственную службу; привлекать на государственную службу людей из других сословий, для которых быть на государственной службе означало единственную возможность получения дворянства - сначала личного, а в дальнейшем и наследственного (после достижения VIII классного чина).

Список литературы

1.  Маркова А., Федулова Ю. История государственного управления в России, М., 2007.
2.  Пичай Р. История государственного управления в России, М., 2003.
3.  Павлов С. государственное устройство и система государственной власти в Российской Федерации / / ориентир. - 2007. - Под № 1.
4.  Павлов С. государственное устройство в Российской Федерации / / ориентир. - 2011. - №12 от.