Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Реферат на тему: Органы городского и земского самоуправления накануне и в годы Первой мировой войны

Содержание:

Введение

На современном этапе социально-экономического развития российского общества одной из главных задач является создание эффективной системы местного самоуправления, как неотъемлемого института демократии в Российской Федерации. Политическое значение этой задачи определяется пунктом 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Термин "самоуправление" в последнее время приобрел большую популярность благодаря его активному использованию в различных областях общественной жизни: политике, специальных науках, таких как история, право, экономика, социология, психология и т. д., причем в первых трех областях термин "самоуправление" чаще всего используется с определением местного значения, тем самым четко очерчивая круг вопросов, подлежащих общественному обсуждению.

Важность этого вопроса в современных условиях подтверждается принятой в 1985 году Европейской Хартией местного самоуправления, которая была ратифицирована Российской Федерацией в 1998 году. Согласно статье Z Европейской хартии, "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять значительной частью государственных дел, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Местное самоуправление имеет достаточно долгую историю развития, как и история самого человека. Даже с появлением государства система местного самоуправления не исчезла полностью, но часто успешно боролась с попытками установить централизованный контроль государственной власти над собой.

В Средние века, как в России, так и в Западной Европе, многие города были "свободными" и "самоуправляемыми" аристократией этих городов, например, Новгородское и Псковское вече. В новое время, после буржуазных революций , "третье" сословие активно отстаивало право на местное самоуправление.

самоуправление и добивалось в этом многих уступок от традиционного государственного аппарата.

Однако исторический опыт в области самоуправления, накопленный в России за ее многовековую историю, до сих пор не востребован в должной мере, что в настоящее время приводит к своеобразной путанице понятий: местное самоуправление и местное самоуправление.

Местное самоуправление является нижней опорой вертикали государственной власти и, согласно законодательству, выполняет возложенные на него политические функции.

Местное самоуправление-это своего рода буфер между обществом и властью. Исторически государство в России либо подчиняло себе уже сложившуюся систему местного самоуправления, либо стремилось слить их воедино, не проводя четкой границы между тем, где государственная власть еще есть, и тем, где самоуправление уже есть.

В настоящее время в России развивается система местного самоуправления, тем ценнее и значительнее опыт, накопленный российскими земствами - органами местного самоуправления - столетней давности. Почти полное забвение, длившееся десятилетиями, сменилось повышенным интересом к земской реформе и ее результатам, прежде всего потому, что именно в начале второй половины XIX века была предпринята попытка ввести институт органов местного самоуправления.

Интересно, что термин "самоуправление" в XVII-XVIII вв.еще не использовалось ни в российском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введен в России только в XIX веке, несмотря на то, что среди "других национальностей" Российского государства элементы принципа выборности некоторых органов самоуправления были установлены почти за полвека до земской реформы 1864 года.

Тема курсовой работы чрезвычайно актуальна. На наш взгляд, обращаясь к истории развития государственного управления в России, одной из важнейших страниц которой является опыт создания и функционирования земств в условиях преобразованной России второй половины XIX века, когда были предприняты первые попытки создания "органов самоуправления", можно попытаться найти ту тонкую грань, которая разделяет понятия" управление" и "самоуправление".

Предмет работы - история государственного и муниципального управления в России, а предметом-земство и местное самоуправление в России. Хронологические рамки рассматриваемого вопроса с 1864 по 1917 год.

Цель данной работы - анализ деятельности земства и местного самоуправления в дореволюционной России.

Исходя из поставленной цели, определяются следующие задачи:

Изучение органов земского самоуправления, их функций, структуры и компетенции;
Анализ земской контрреформы и бюджетов земств;
Определить развитие и значение земства и городской думы в эпоху войн и революций;
Земские органы самоуправления в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX в.).

Земельная реформа 1864 г.

Новая реформа местного самоуправления в России произошла в период" оттепели " 1860-х годов, и это не случайно. Реформаторы из окружения Александра II (1855-1881) понимали, что отмена крепостного права должна сопровождаться целым рядом реформ, затрагивающих самые разнообразные стороны русской жизни. Поэтому параллельно с крестьянской реформой готовились реформы местного самоуправления и суда. Земельная реформа, или реформа местного самоуправления, была одной из важнейших среди всех реформ 60-70-х годов XIX века. Необходимость этой реформы признавалась многими государственными и общественными деятелями. Неслучайно было несколько проектов такой реформы. Немалая заслуга в отстаивании прогрессивных принципов реформы принадлежала Министерству внутренних дел, где в то время работали известные либеральные деятели Ланский и Милютин, занимавший пост министра внутренних дел до апреля 1861 года. Они предлагали сделать местное самоуправление независимым в решении вопросов, относящихся к его компетенции (самоуправлению), бессловесным и выборным. Однако она не могла выйти за рамки чисто экономических вопросов.

После отмены крепостного права императору пришлось пожертвовать некоторыми людьми, ставшими олицетворением правительственного либерализма, чтобы умиротворить консерваторов. Ланский и Милютин были уволены в апреле 1861 года. Новый министр внутренних дел П. А. Валуев (министр внутренних дел в 1861-1868 гг.) не смог радикально изменить ранее выработанные принципы реформы, но существенно исказил, в частности, избирательную систему, ограничив представительство крестьян и практически исключив ремесленников и рабочих. Его программа предусматривала преобразование Государственного совета сверху и создание представительных органов по местным хозяйственным делам снизу. Валуев предложил созвать в Государственный Совет представителей земств от местных земских учреждений с совещательным голосом для рассмотрения законодательных вопросов и дел, связанных с государственным хозяйством. Также было предложено включить в состав совета 2-4 человека из провинции. Лица, избранные провинциальными собраниями, образуют отдельное собрание при Государственном совете, называемое "съездом государственных гласных". Новая структура Государственного Совета обеспечила бы, по мнению автора проекта, неприкосновенность верховных прав самодержавной власти, а земства удовлетворили бы притязания дворянства на расширение их прав в управлении государством в награду за утрату вотчинной власти с отменой крепостного права.

Но даже эти проекты были отвергнуты Александром II и узким кругом его окружения.

Откровенно консервативное предложение выдвинул издатель "Московских ведомостей" М. Н. Катков, проект которого жестко ограничивал избирательные права и право на участие в самоуправлении значительных слоев населения. Известный публицист И. С. Аксаков, напротив, не верил в способность бюрократии и правительства организовать народное самоуправление до тех пор, пока народ сам его не организует, отрицал значение земства при сохранении цензуры и отсутствия гласности. Он был сторонником бессловесного земства, выступал против ограничения права голоса цензурой, но признавал необходимость созыва Земской думы при сохранении власти царя.

Многообразие проектов реформирования системы государственного управления в России показывает множество проблем, с которыми столкнулась власть после отмены крепостного права, а именно: каковы будут права дворянства; как сохранить свое привилегированное положение в обществе; каковы будут полномочия новых органов власти, их отношения с административными органами; и, наконец, каковы будут средства органов местного самоуправления.

На все эти вопросы следовало ответить в ходе самой реформы.

Сама реформа началась с принятия "Положения о губернских и уездных земских учреждениях". Так или иначе, проект положения "О губернских и уездных земских учреждениях" был опубликован в марте 1863 года, а 1 января 1864 года, после обсуждения в Государственном совете и подписания Александром II, получил силу закона. Согласно этому закону, введение земского самоуправления предусматривалось только в 34 губерниях из 69; земства были лишены национальных окраин (Польша, Литва, Казахстан, Средняя Азия), Архангельской, Астраханской, Оренбургской губерний и Сибири, учреждение земств шло постепенно: в первые два года они были введены в 19 губерниях, в 1867 году — в 9, в течение последующих 10 лет — еще в 6 губерниях.

В положении "О губернских и уездных земских учреждениях" можно выделить три основных принципа: обще-богословское начало образования земств; независимость земств от государственного управления, хотя и ограниченная законом; принципиально новое административно-территориальное деление государства, когда губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не подчиненными, а равными.

Земское представительство сначала строилось на обще-богословской основе , сфера деятельности ограничивалась хозяйственными вопросами, а земские учреждения действовали самостоятельно в круге вверенных им дел. Таким образом, впервые в истории государственного управления в России земские учреждения не входили в систему государственных органов и были независимы от государственного управления в пределах, установленных законами. Губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не подчиненными, но равными по степени самостоятельности в управлении делами, обеспечиваемой губернским учреждением, с одной стороны, и уездом - с другой. Это было самой значительной чертой новой российской системы местного управления.

И, наконец, впервые в стране было создано самоуправление граждан: система земского представительства основывалась на всеведении, а не на корпоративизме. В этом законодательном акте было закреплено начало выборности всех гласных, зависимость избирательного права от имущественного ценза, формальное равенство и изменчивость гласных, что выразилось в структуре земств.

Структура, компетенция и функции земств

Согласно положению "О губернских и уездных земских учреждениях", структура земских учреждений предусматривала существование административных органов - уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов-уездных и губернских земских советов.

Собрания избирались на 3 года. Их члены назывались гласными (число гласных в уездном собрании колебалось от 10 до 96, в губернском-от 15 до 100).

Система выборов в уездные земские собрания называлась куриальной. Для выборов в земские органы были учреждены три курии.

Первая курия была землевладельческой курией, в которую входили все, кто имел земельную собственность в размере не менее 200 десятин или владел недвижимостью в размере 15 тысяч рублей. В то же время допускалось разделение квалификации: мелкие собственники, владевшие 10 десятинами земли (но не менее), могли сложить свои доли; таким образом, 20 крестьян с 10 десятинами (или 10 крестьян с 20 десятинами и т. д.) могли быть избирателями данной курии, но имели только один голос. Также избирателями могли быть монастыри, владевшие земельной собственностью, и различные юридические лица; их интересы представляли уполномоченные и адвокаты.

Вторая курия называлась городской курией. В нее входили владельцы недвижимости (в разных городах цена составляла от 500 до 3000 рублей) и торгово-промышленных предприятий с торговым оборотом не менее 6000 рублей, а также уполномоченные представители, представляющие интересы различных юридических лиц.

Третьей курией была курия сельских обществ . Ее также можно назвать крестьянской курией (так же, как первая курия была фактически помещичьей курией, а вторая-купеческой), но она могла быть избрана как духовенством, так и землевладельцами. Здесь не было никакой квалификации, но выборы были двухэтапными. Сначала в деревнях и селах выборщики избирались на собраниях, затем эти выборщики на волостном собрании избирали выборщиков на уездные съезды, которые непосредственно избирали "гласных" от третьей курии ( депутатов).

Число гласных одной курии не могло превышать их общего числа от двух других. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания (примерно в пропорции 1:6). Все это привело к преобладанию дворянства в земствах: например, в уездных земских собраниях доля дворян составляла в среднем 42% (крестьян-38%), в уездных земских советах было 55% дворян (31% — крестьян), в губернских земских собраниях — уже 74% дворян (10% — крестьян) и в губернских земских советах — 90% дворян (1,5% — крестьян).

Председателями земских собраний, как уездных, так и губернских, были предводители дворянства. Председатели отделов избирались на соответствующих земских собраниях. Собрания должны были собираться ежегодно (хотя кворум часто нарушался), гласные не получали жалованья, но если они жили в другой местности, им выплачивались командировочные, суточные и проходные, Земские советы работали на постоянной основе, их члены и служащие получали жалованье. В среднем в губернских управах работало 200-300 человек конторских служащих (например, в Казани-182 человека), структурными подразделениями управлений были отделы. В земских управах различных губерний насчитывалось от 13 до 22 отделов, в том числе административный, санитарный, отдел народного просвещения, статистический, страховой, дорожный, ветеринарный, агрономический, бухгалтерский и др. Иногда в состав земских исполнительных органов входили больницы, учительские и фельдшерские училища и даже редакция газеты.

Таким образом, "Положение..." предусматривало двухуровневую (территориальную) структуру земских учреждений: на уровне уезда и на уровне губернии. С точки зрения функциональных обязанностей земские учреждения делились на выборные, административные и исполнительные органы.

Итак, система земских учреждений включала:

Избирательные съезды, задачей которых было определение состава корпуса уездных гласных каждые три года;
Губернские и уездные земские собрания, являвшиеся административными органами;
Губернские и уездные земские советы, являвшиеся исполнительными органами.

В основе избирательной системы лежал имущественный, в значительной степени — сословный принцип.

Согласно "Положению" 1864 года, в компетенцию земств входили:

Структура и содержание локальных коммуникационных маршрутов;
Забота о развитии местной торговли и промышленности;
Народное продовольственное дело (борьба с голодом);
Земская почта;
Сельские школы, больницы, богадельни и детские дома;
Ветеринарные и агрономические услуги;
Взаимное страхование;
Строить церкви, тюрьмы и приюты для умалишенных.

В пределах этой компетенции земства жестко контролировались администрацией (губернатором и Министерством внутренних дел). Она имела право отменять любые постановления земских собраний, если были сомнения в законности этих постановлений, не утверждать ни одного должностного лица, избранного земством (с 1867 г.). Кроме того, земства не имели средств принуждения и при необходимости были вынуждены обращаться в полицию. Наконец, земствам разных губерний было даже запрещено общаться друг с другом.

Губернские и уездные советы, как исполнительные органы земств, управляли имуществом земств и "хозяйством губернии или уезда вообще "в период между сессиями собраний. В своей деятельности они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями, которые не выходили за пределы компетенции земств. Законодательство содержало перечень обязанностей администраций и предусматривало их ежегодный доклад ассамблее.

Независимость земских учреждений, провозглашенная в "Положении...", была на самом деле во многом декларативной. Земские собрания и советы не имели реальной власти, которая позволяла бы им строго следить за выполнением принятых постановлений в губернии и уезде. Если кто - то не выполнял возложенных на него обязанностей, земства могли потребовать применения принудительных мер от местной полиции или взыскать с виновных через суд.

Положение о земских учреждениях содержало нормы, позволявшие центральному и местному государственному аппарату руководить деятельностью земских учреждений. В частности, губернатор и министр внутренних дел утверждали председателей уездных и губернских земских советов соответственно. Министерство внутренних дел установило также правила ведения дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть введен в действие без одобрения сверху (например, постановления о выполнении земских смет и планов, об увольнении членов земских советов и т.д.

С 1867 года земства были поставлены под политический надзор губернаторов, в результате-к началу XX века государственный и административный контроль за деятельностью земств усилился, а полицейское вмешательство в дела местного самоуправления стало более острым. Такое положение дел совершенно не устраивало видных земских деятелей, и они стали стремиться наделить земства политическими функциями. При самом положительном исходе это привело бы к "слиянию" органов местного самоуправления с системой местного самоуправления, что, по сути, противоречило идее самоуправления.

Что касается функций земских учреждений, то они были довольно широки. Прежде всего земским учреждениям было поручено общее руководство местными хозяйственными делами:

Забота о народном питании и ветеринарии;
Медицинская помощь населению;
Содействие развитию начального народного образования и общественной благотворительности;
Строительство и благоустройство дорог;
Открытие ярмарок;
Содействие развитию рыбного хозяйства, торговли и промышленных предприятий;
Схема взимания государственной пошлины;
Содержание земской полиции и пожарной охраны;
Развитие взаимного страхования земель и др.

Например, в качестве конкретного примера деятельности земств можно привести принятые ими меры по борьбе с голодом. История свидетельствует о голодных годах, пришедшихся на последние десятилетия прошлого века: 1873 (Самарская губерния), 1880-1881 (Юго-восточная и южная губернии); 1891-1892 (Всероссийская катастрофа). "Земства вплотную занимаются продовольственной проблемой с 80 - х годов... Смута земств вынудила правительство сократить выкупные платежи и учредить Крестьянский банк. ..Значительную помощь крестьянам оказывала Земская агрономическая организация, которая к началу XX века насчитывала более полутора тысяч человек и тесно сотрудничала с кооперативным движением.

Важную роль в развитии кооперации сыграли и земства: "В самих земствах кооперативы привлекали, прежде всего, агрономов, которые считали эти организации "опорой агрономической работы". Кооперация активно действовала и в деятельности земских мелких земельных кредитных фондов, возникших в 1904 году в ряде губернских и уездных земств.

Столь широкий круг задач, выполнение которых возлагалось на земские учреждения, приводил к тому, что земства замыкали на себе круг конкретных социально-экономических функций, обеспечивали те сферы общественной жизни, которые были непосильны для государственных бюрократических структур.

Деятельность правления осуществлялась небольшим числом выборных должностных лиц (3-6 человек). Основная работа, связанная с управлением и развитием земского хозяйства, осуществлялась наемными земскими служащими-специалистами, работавшими непосредственно в земских учреждениях (администрации, комиссиях, статистике и т. д.) и в учреждениях, отданных на содержание земства: учителями, врачами, агрономами, ветеринарами, землемерами и т. д.

Земства содействовали развитию местных ремесел, поддерживали кооперацию, создавали сеть кредитных товариществ для крестьян.

Положительные результаты получила и земская статистика, возникшая и развивавшаяся в силу практической необходимости, в частности для нужд земских учреждений в описании и оценке недвижимого имущества и определении размера земского сбора.

Осуществление земской реформы затянулось на целое десятилетие. В 1865 году земства были созданы только в 19 губерниях Европейской России из 33 первоначально запланированных, в 1866 году-еще в 9, и только к 1876 году земства работали в 34 губерниях.

Земская реформа привлекла к местному самоуправлению довольно большое количество людей: гласными стали 14 тысяч человек. В среднем по стране дворяне и чиновники составляли более 40% земских гласных, а крестьяне-около 39%. По своим взглядам и настроениям эта масса не была однородной. В условиях социального подъема 60-х годов в земства устремились те, кто был готов "служить", люди, сознательно посвятившие себя народу. С другой стороны, земства тоже старались найти "приют" для тех, кто не мог найти себе места на "государственном пироге". Именно они сформировали традиции казнокрадства и казнокрадства в новых органах самоуправления.

Постепенно земское движение стало выступать за предоставление земствам не только экономических, но и политических прав, т. е. произошел переход от самой земской системы к либерально-демократической.

Невозможность резкого разделения земского и государственного управления обнаружилась очень скоро. Все местное самоуправление было пронизано дуализмом, основанным на противопоставлении государственного и земского начал, в связи с чем возникла необходимость возложить на земства отдельные функции государственной власти, что и было сделано путем осуществления мер в ходе контрреформ 80-90-х годов XIX века, когда был усилен государственный контроль над земствами.

Земская контрреформа и земские бюджеты

Контрреформа 1890 г. Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 г.

Земские и городские органы самоуправления подвергались притеснениям со времени своего образования. Нападения на земства стали особенно частыми с наступлением реакции в 1880-х годах. Самоуправление, при всех его ограничениях, действовало на правительственную бюрократию, как красная тряпка на быка. А 12 июня 1890 года вступило в силу новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, означавшее земскую контрреформу .

Прежде всего, претерпела изменения избирательная система. Три курии сохранились, но их состав и соотношение изменились. Уменьшилось общее количество гласных на оси. Первая курия стала чисто дворянской, в то время как квалификация для дворян была понижена, и дворяне получили более половины мест. Согласно второй курии, в выборах могли участвовать представители всех сословий, кроме дворян и духовенства, но квалификация здесь, наоборот, повышалась. Духовенство было отстранено от участия в выборах. Наконец, крестьяне были лишены выборного представительства; они избирали только кандидатов в земские гласные. Затем эти кандидатуры рассматривались съездом уездных земских начальников и, при отсутствии возражений, утверждались губернатором. Эти изменения также означали открытое возвращение к статусу класса.

По закону 1890 года действительно многое изменилось. В 1864 году Государственный совет не выделял дворян: все уездные и городские владельцы (дворяне и не дворяне) выбирали гласные вместе. Через 25 лет Государственный совет исходил из противоположного принципа-улучшения состава земских учреждений путем укрепления положения дворян как наиболее "благонадежной" категории жителей. "Для крестьян, - говорилось в примечании к новому земскому уставу (1890), - земская служба будет сопряжена с величайшими тяготами. Более того, крестьяне в своем развитии будут менее подготовлены, чем представители других сословий, к участию в земском деле. Лучшие фигуры в этой области, как и прежде, несомненно будут поставлены дворянством. Поэтому при определении численного распределения этих двух сословных групп в составе уездных земских собраний представляется правильным принять в качестве общего принципа, что число гласных от дворян должно по возможности вдвое превышать число гласных от сельских обществ."

Витте считал, что "Александр III настаивал на этой идее (усиления роли дворянства)...именно потому, что его соблазняла мысль о том, что вся Россия будет разделена на земельные наделы, что в каждом наделе будет почтенный дворянин, пользующийся общим уважением в данной местности, что этот почтенный дворянин-помещик будет заботиться о крестьянах, судить их и чинить.

Преобладание дворян обеспечивалось следующим. Все выборщики ("выборщики") округа были юридически разделены на три категории:

Крестьяне;
Дворяне, независимо от места владения имуществом — в деревне или городе;
Все прочие сельские и городские имения.

Общее число уездных гласных было значительно сокращено - с 13 329 до 10 229, причем более половины мест отводилось дворянам, а крестьянам оставалось только 3 167 (вместо прежних 5 375). Квалификация в большинстве уездов была понижена, а священники, владельцы торговых заведений и лица с купеческими удостоверениями были исключены из числа избирателей.

Право участвовать в выборах теперь давалось либо земельным участком, либо недвижимостью в уезде или городе на сумму не менее 15 000 рублей. Многие мелкие собственники были лишены участия в земских делах: отныне только владельцы 1/10 квалификации (а не 1/20, как раньше) имели право избирать комиссаров на предварительных съездах. Крестьяне выбрали одного кандидата на гласные от волости. Позже из числа этих кандидатов губернатор назначал необходимое количество гласных (этот порядок просуществовал до 1906 года, когда функции губернатора были переданы специальным съездам).

Перед началом выборов в уездных городах заранее составлялись "избирательные списки", которые затем печатались с исправлениями в "Губернских ведомостях". В назначенные губернатором дни проводились волостные сходы, а также съезды мелких собственников и представителей других сословий. Гласные сохраняли свою силу в течение трех лет.

Вскоре после выборов (обычно в начале сентября) собиралось уездное земское собрание. Гласные были приведены к присяге; в конце работы были выбраны гласные для губернского земского собрания.

С начала XX века губернские гласные избирали одного члена Государственного совета, а впоследствии получали право выдвигать.

кандидаты в депутаты Государственной Думы. Таким образом, представители земств оказались в обеих палатах российского парламента: в Государственном совете и Государственной Думе.

Таким образом, задача контрреформы состояла в том, чтобы превратить земские учреждения в своего рода исполнительные органы губернаторской власти. Это изменение статуса привело к превращению земских чиновников в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен особый орган административного надзора за местными учреждениями-губернское присутствие по земским делам . Последний подчинялся Специальному совету Министерства внутренних дел.

Подводя итог, хотелось бы отметить следующее:

Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в "усеченном виде". Именно поэтому можно говорить лишь о начальном этапе формирования системы органов так называемого местного "самоуправления". Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства никогда не "венчались" высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.

Во-вторых, существовали резкие ограничения в системе выборов в органы местного самоуправления. Такие выборы были узаконены, что отдавало предпочтение крупным землевладельцам и богатым гражданам.

В-третьих, местная администрация находилась под сильным давлением государственных властей, и многие вопросы не могли быть решены без согласия полиции и других королевских властей.

В-четвертых, несмотря на резкое сокращение числа земских и городских учреждений, наблюдается значительное ограничение их прав,

контрреформы не достигли своих конечных целей. Земское самоуправление никогда не входило в сферу государственных законодательных положений.

В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с довольно слабым, свернутым управлением на местах. Прежде всего, конфликт между ними вне власти обострился на почве произвольного толкования местных и неместных видов использования и потребностей.

Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения-либерально-оппозиционному течению, основанному на требованиях расширения прав земств и распространения земских принципов управления на высшие государственные учреждения.

Таким образом, контрреформы 80-90-х годов XIX века вообще и контрреформы земской политики в частности оказались серьезным препятствием на пути модернизации российского государственного строя, возникшего в 60-70 - е годы XIX века.

Бюджет земств

Успешное функционирование земств во многом было результатом разумного построения земских бюджетов.

Доходы земств могли составлять значительные суммы (например, Казанское земство в 1900 году получило 2 миллиона 828 тысяч рублей.). Они делились на окладные (от слова "налогообложение") и неокладные. В оклад включались доходы от налогообложения недвижимого имущества в губернии (до 2/3), имущества, принадлежащего земству, а также выдача документов на право торговли спиртными напитками. К несложным — судебные сборы, сборы с различных бумаг от земских начальников и т. д.

Расходы земств делились на обязательные, установленные законом, и факультативные, т. е. те, которые могли устанавливаться земскими гласными по своему усмотрению. Среди обязательных было участие в расходах государственных учреждений (например, содержание тюрем). К числу факультативных относятся народное образование, здравоохранение и даже содержание самих земских учреждений. Структура расходов могла измениться, и гласным ряда земств следовало приписать усиление социальной направленности бюджетов. В частности, если в 1890-е гг. В Казанском земстве участие в расходах государственных учреждений было на первом месте среди бюджетных расходов, в то время как в 1900 году на первом месте было здравоохранение (на него выделялось 31% бюджетных расходов), на втором месте-народное образование, а участие в расходах государственных учреждений переместилось на третье место.

Именно социальная направленность земств позволила им добиться определенных результатов в области образования, здравоохранения и статистического учета, повысить репутацию земств как государственного учреждения. Однако земства не решали или, вернее, не успели решить ряд насущных социальных проблем, таких как всеобщее начальное образование и т. д.

Доход земских учреждений состоял из губернского земского сбора –местного государственного налога (ранее поступавшего в распоряжение губернской администрации), который дополнялся целевыми государственными субсидиями, доходами от торгово-промышленной деятельности земств, специальными сборами с имущества местных жителей, подлежащего прямому налогообложению, и т. д.

Работа земских гласных в качестве членов собраний не оплачивалась, так как их служба была связана с общественными обязанностями. Вознаграждение за работу в специальных комиссиях при административных советах также было запрещено, хотя наемные работники комиссий получали соответствующее вознаграждение.

Таким образом, "принцип самофинансирования был положен в основу защиты имущественных интересов различных сословий в земских учреждениях."

Несмотря на скудный бюджет, самые передовые земства сумели найти средства на развитие школ, больниц, агрономии, статистики и т. д. Земства содействовали развитию местных ремесел, поддерживали кооперацию, создавали сеть кредитных товариществ для крестьян.

Земства, городские советы в эпоху войн и революций

Во время революции 1905-1907 годов произошло некоторое изменение в статусе земств: был восстановлен прежний (существовавший до 1890 года) порядок избрания гласных от крестьян. Уездным земствам было предоставлено право выбирать мировых судей, а губернским земским собраниям-право посылать в Государственный совет по одному гласному.

Вскоре после начала Первой мировой войны были образованы Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Первый объединил земства из 41 губернии, центральным органом был съезд (2 представителя от губернии). Возглавлял унию князь Львовский. Губернские земские советы были местными отделениями союза. Точно так же был построен городской союз (во главе с А. Гучковым и др.).

Первоначально союзы отвечали за санитарные дела, но позже их функции расширились и включили в себя снабжение армии в целом. В аппарате союзов такие отделы, как заготовительный, продовольственный, эвакуационный и т. были выделены.

В 1915 году оба союза объединились в Союз городов и земств ("Земгор"). "Земгор" имел свои предприятия и магазины. Несмотря на то, что земства стали одним из важнейших столпов тотальной мобилизации во время Мировой войны, расширение их влияния начинает беспокоить царское правительство. По мнению некоторых исследователей, это способствовало отчуждению земства от населения и росту недовольства со стороны последнего. Земские чиновники (агрономы, ветеринары и т. д.) уделяли все больше внимания не помощи крестьянству, а развитию продовольственных запасов и их распределению. Были милитаризированы и земские финансы. Иными словами, земства стали брать все больше и больше у населения, перестав оказывать ему ряд услуг.

Земства и городские советы в 1917 г.

После Февральской революции Временное правительство упразднило местных представителей царской администрации — губернаторов, генерал-губернаторов, градоначальников и т. д. Их функции переданы губернским, городским и уездным комиссарам Временного правительства. Это председатели губернских и уездных земских советов и городские головы. Расширяются полномочия земств и городских дум (например, в их ведении находится полиция), которые претерпевают серьезные изменения.

Развитие революции ускоряет демократизацию городской думы. С 15 апреля 1917 года прежние сословные и имущественные ограничения отменяются, а выборы в Думу становятся всеобщими, равными и прямыми с тайным голосованием. В крупных городах создаются районные городские советы и управы (их компетенция, конечно, ограничивалась санитарным надзором, снабжением продовольствием, здравоохранением и т. д.). Но муниципальная реформа не оправдала ожиданий (возможно, завышенных); напротив, чрезмерно политизированное городское самоуправление стало совершенно беспомощным в экономическом плане. Израсходовав огромные средства, к осени 1917 года она исчерпала бюджет и тем самым способствовала топливно-продовольственному кризису.

Демократизация коснулась и земств — здесь было введено всеобщее, равное, прямое и тайное голосование (21 мая 1917 г.). Был также реорганизован низший уровень управления. Было решено упразднить крестьянское самоуправление и учредить волостное земство (земства мечтали об этом 15-20 лет). Но если при самодержавии волостное земство мыслилось как независимое от крестьянского управления и занимающееся социально-экономическими вопросами, то в мае 1917 года волостные земства были вынуждены взять на себя фискальные и полицейские функции, что не прибавляло им авторитета. Более того, их введение было встречено в некоторых местах в штыки, как угроза повышения налогов. Это породило желание отказаться от всех земских налогов и земств вообще. Как раз в это время появляются Подсказки.

Первые рабочие Советы появились на короткое время в 1905 году. Прямая революционная демократия, не признающая никакого разделения властей, митинговый характер деятельности, отрицающий все формы парламентаризма, вместе с непрофессионализмом подавляющего большинства депутатов предопределили все последующие кризисы советской государственности с самого начала ее возникновения.

У Советов были разные отношения с земствами и городскими советами. В Петрограде, например, они сотрудничали, а в Москве, наоборот, Совет распустил Думу. Многие Советы весной и летом 1917 года решили добавить своих представителей в земства и думы (тем самым признав их легитимность). В то же время Советы не подчинялись ни Земствам, ни думе, ни комиссарам Временного правительства, опираясь главным образом на вооруженную силу.

Власть Советов с ноября 1917 года впервые устанавливалась, как правило, в губернских и уездных центрах. Затем были организованы Советы в волостях и селах.

В начале 1918 года Советы рабочих и солдатских депутатов были объединены с Крестьянскими Советами. Система Советов становится более обширной, но все еще остается довольно нечеткой. Но в целом положение было таково: волостные, уездные и губернские съезды Советов являлись высшими органами власти на соответствующей территории. Они действовали совершенно самостоятельно, но в соответствии с декретами и постановлениями съездов Советов высших уровней . В целом ситуацию можно охарактеризовать как близкую к полной анархии: государственное единство России было нарушено, и страна оказалась на грани распада.

Основными функциями исполкомов Советов были: осуществление декрета о земле, национализация промышленности, контроль за распределением продовольствия, выборы судей, борьба с так называемой контрреволюцией. Структура органов Советской власти выглядела так: съезд Советов образовывал исполнительный комитет; в исполкоме были такие отделы, как аграрный, хозяйственный, продовольственный, просвещения, здравоохранения, иногда даже отдел искусства, отдел управления с подотделом полиции и т. д. Кстати, местная ЧК изначально тоже входила в состав исполнительного комитета Совета.

Что касается органов городского и областного самоуправления, то они, как правило, подлежали роспуску. Этот процесс длился более года-до декабря 1918 года. Таким образом, временное сосуществование было неизбежно, особенно в тех областях, где члены исполкомов Советов были бессильны, беспомощны, неумелы и просто неграмотны. В таких случаях хозяйственные функции брали на себя земские и городские советы, а политическое руководство — Советы. В отдельных случаях волостные и уездные советы реорганизовывались в отделы народного хозяйства исполнительного комитета Совета; были даже случаи полного преобразования волостных земств в Совет рабочих и крестьянских депутатов, но в целом такие случаи были редки. На территории, контролируемой белыми, земства и городские советы существовали до 1920 года.

Заключение

Итак, земская реформа, проведенная в эпоху Александра II, деятельность самих земств, является яркой страницей в истории государственного управления в России, прежде всего потому, что впервые в истории России была предпринята первая реальная попытка ввести институт местного самоуправления.

Земство и земские руководители впервые в истории России позволили местному самоуправлению противостоять мощной государственной власти:

Подлинное самоуправление может объяснить жизнеспособность сельских и городских органов самоуправления. Несмотря на многочисленные ограничения государственных чиновников, были сформированы органы местного самоуправления, разработана структура управления местными органами власти, определены основные направления деятельности;
Самофинансирование стало основой жизнеспособности земств и органов городского самоуправления;
На местах есть штат высокопрофессиональных и компетентных сотрудников. Именно в ходе земской реформы была создана и развита высокая репутация российской разнородной демократической земской интеллигенции (дворянства, духовенства, мещанства, крестьянства). Несмотря на то, что многие из них скептически относились к государственной власти, к осуществлению реформы подключились наиболее энергичные представители интеллигенции;
Реформа имела существенное значение для экономического и культурного развития страны и, в известной мере, для политического воспитания общества.

Последовавшие в 80-90-е годы XIX века контрреформы резко сократили права земств, изменили земскую избирательную систему, усилили контроль государства.
Тем не менее земское самоуправление стало важнейшим элементом российского общества, способствовало росту политического сознания, активные представители общества смогли взять на свои плечи часть управленческих функций, создав тем самым основы гражданского общества.

По мнению исследователей, годы земской реформы и введения местного самоуправления стали огромным шагом вперед в европеизации страны. Хотя возможности самоуправления ограничивались чисто социальными вопросами, его создание явилось важным этапом в развитии гражданского общества. В соответствии с реформой ...выборные думы вводились в городах, земства-на территориях (губерниях, уездах). Можно утверждать, что выборное самоуправление в России существовало давно, и, в частности, городские советы имели место еще со времен Екатерины Великой. Однако важно понимать: впервые в стране было введено гражданское самоуправление, а не корпоративный тип. Земства и думы избирались гражданами, а не корпоративными объединениями, и в выборах принимали участие все сословия.

Рост политического сознания, участие либеральной интеллигенции России и реакционная политика правительства Александра III привели к тому, что именно в земствах русские либералы видели основу будущего демократического строя и рассматривали введение самоуправления как первый шаг на пути к конституции.

Опыт изучения функционирования земств и взаимоотношений государства и местного самоуправления показывает важную роль государства в формировании системы местного самоуправления и опасность чрезмерной государственной опеки над органами самоуправления при укреплении их позиций во всех сферах жизни.

Список литературы

Конституция Российской Федерации. - М.: Юрист,2001. - С. 4.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации "(принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 16.09.2003 г.)
Европейская хартия местного самоуправления// Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов. - М.: Юридическая литература, 1998. - с. 8.
Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления.
Абрамов В. Ф. Земская избирательная система// Родина, 1992. № 11-12. С. 30-33.
Абрамов В. Ф. Демократическая практика российского земства / / Полис, 1995. № 3, с. 145-150.
Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. - М.: Инфра-М, 2000.
Быстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России: Учебное пособие / В. И. Быстренко. - М.: Инфра-М, 1997.
Европейская хартия местного самоуправления//Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. - М.: Юрид. лит., 1998. С. 7-13.