Реферат на тему: Конституционно-правовое строительство в странах Европы и Америки XX века

Содержание:

Введение

Термин "парламент" происходит от французского "parle" - говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считавшейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в раннем Средневековье в Европе, происхождение современного парламента связано с событиями XIII-XIV вв. в Англии, когда власть короля ограничивалась собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельских местностей (общин).

Современный парламент является высшим органом народного представительства, выражающим суверенную волю народа, призванным регулировать важнейшие общественные отношения преимущественно путем принятия законов, осуществляющих контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент также обладает многими другими полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, формирует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т. д.

Марксистско-ленинская концепция конституционного права традиционно отвергает значение парламента и парламентаризма как системы государственного управления, требуя, чтобы они были заменены и фактически заменены системой советов. Его сторонники считают, что парламент не играет сколько-нибудь значительной роли в управлении государством (реальную работу осуществляет исполнительная власть, "штаб-квартира монополий"), что парламент "только говорит", а в его состав при капитализме не входят рабочие. Действительно, в связи с усложнением современной жизни в информационном обществе, с повышением требований к процессам управления, возрастанием роли исполнительной власти, необходимостью широкого привлечения технических средств, расчетов и компьютерных технологий к процессам управления значение парламента в управлении обществом может снизиться. В связи с этим в западной науке была создана концепция рационализированного парламентаризма, которая реализуется на практике в ряде стран. Она предполагает ограничение роли парламента и передачу части законодательных полномочий исполнительной власти (хотя акты этой ветви не называются законами). Однако даже в такой группе стран снижение роли парламента не является абсолютным: за ним остается последнее слово в решении самых фундаментальных вопросов, в том числе вопросов прав человека. Кроме того, в определенные периоды роль парламента может возрастать, и это оказывает решающее влияние даже на конституционно независимую исполнительную власть (например, в связи с отставкой президента Никсона в США в 1974 году).

Общая характеристика парламента иностранных государств

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти, хотя и имеют свою собственную сферу деятельности, действуют от имени и в соответствии с законом.

Законодательная власть осуществляется прежде всего национальным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономных округах политического характера-также местными законодательными органами. Национальный представительный орган может иметь различные названия (национальное, народное собрание, конгресс, Меджлис и т. д.), но он принял обобщенное название "парламент", которое сейчас используется в некоторых конституциях (например, в Чехии в 1992 году, Казахстане в 1995 году). Однако в ряде стран научное, конституционно-правовое понятие парламента не ограничивается только высшим представительным институтом, а имеет более сложное содержание. Во многих странах парламент не является единственным национальным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман и др.). Кроме того, акты, имеющие по существу силу закона (часто именуемые декретами-законами), издаются органами исполнительной власти на основе делегирования соответствующих полномочий парламентом или на основе регулирующей власти, принадлежащей им в соответствии с конституцией (Италия и т. д.). Акты, имеющие силу закона, издаются военными или революционными советами после военных переворотов.

Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций, фундаменталистскими мусульманскими концепциями, основанными на идее халифата, когда вместо парламента создается консультативный орган при правителе (светском и религиозном главе государства), как, например, в Саудовской Аравии по конституции 1992 года.

Однако в большинстве мусульманских стран парламент все еще избирается, но его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями.

Значение парламента в современном обществе огромно. Это выражение интересов различных политических сил, арена для поиска компромиссов. Однако в некоторых случаях в парламентской деятельности преобладают мелкие и мелкие интересы, личные амбиции и различные неформальные связи, как это имеет место в некоторых странах СНГ.

Парламент обычно понимается как однопалатное представительное учреждение или нижняя палата двухпалатного парламента, хотя с юридической точки зрения это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент-это триединый институт, включающий главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят с согласия всех этих трех составляющих). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и имеется одна палата (например, в Танзании по Конституции 1977 года), парламент рассматривается как двусторонний институт, состоящий из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, парламент понимается как две его палаты, в то время как глава государства не является неотъемлемой частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства считается членом однопалатного парламента.

В настоящее время количество палат в парламентах стран мира не превышает двух, но в конце 80-х-начале 90-х годов в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 года) парламент юридически состоял из трех палат, хотя истинным органом государственной власти был белый дом. В парламенте Югославии в 70-е годы было пять палат. В некоторых странах Африки и Океании существуют специальные палаты вождей, но они имеют только консультативные полномочия по определенным вопросам (обычаи, культура и т. д.). Большинство стран в настоящее время имеют двухпалатные парламенты, в то время как Дания, Греция, Египет, Китай, Португалия и многие другие страны имеют однопалатные парламенты.

Палаты парламента имеют разные названия (часто Палата депутатов и Сенат), но обычно их называют нижними и верхними. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата имеет меньше полномочий, чем нижняя.

Верхняя палата может быть либо слабой, когда она способна задержать принятие решения парламентом (нижняя палата), но не препятствовать ему, поскольку ее вето-отказ согласиться с решением нижней палаты-может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и т. д.), либо сильной, когда закон не может быть принят без ее согласия (Италия, США).

Глава государства является членом законодательной власти независимо от того, подпадает ли он под понятие "парламент". Только в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не имеет права вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинстве стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим институт промульгации законов рассматривается ниже) Алабастрова И. А. 

Палаты парламента различаются по размеру. Обычно нижняя палата в два раза многочисленнее (Италия) или еще более многочисленна (Польша). Только в Великобритании соотношение иное: более 1100 пэров в верхней палате (Палате лордов) и 651 член в Палате общин. Самое большое количество однопалатных парламентов в Китае: согласно Конституции 1982 года Всекитайское собрание народных представителей не может превышать 3 тысяч человек. В настоящее время в нем насчитывается около 3 тысяч депутатов. Тенденция последних десятилетий состояла в том, чтобы установить фиксированное число палат, причем нижняя палата нигде не имела более 651 члена, обычно значительно меньше. В Великобритании на скамьях в нижней палате всего около 400 мест, то есть заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание; в верхней палате обычно 100-300 сенаторов (часто меньше и очень редко чуть больше).

В марксистской теории двухпалатная структура парламента (за исключением федеративного государства) рассматривается как нежелательное явление (в Китае, на Кубе, в Северной Корее, во Вьетнаме, однопалатный парламент). Считается, что верхняя палата более реакционна и препятствует положительным мерам нижней палаты, решения о проведении которых могут приниматься под давлением рабочих. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не обладают какими-либо значительными полномочиями. В Великобритании, например, Палата лордов часто не выдвигает никаких возражений против законопроектов, принятых Палатой общин в течение 5-6 лет. В современных условиях верхняя палата рассматривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю, сбалансированную оценку законопроекта.

Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, а члены верхней палаты-сенаторами. В состав парламента иногда входят также их заместители (в Бразилии, например, на каждого сенатора приходится по два депутата), а в отдельных федеральных штатах-делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоциированных штатов, не являющихся субъектами федерации (США). Порядок, в котором они занимают места в парламенте, и их правовой статус различны.

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента обычно избираются на 4-5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многоступенчатых выборов (в настоящее время в Китае). Некоторые члены парламента могут быть избраны непрямыми выборами (Бутан, Свазиленд и т. д.). В некоторых странах места зарезервированы для приверженцев определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места также заменяются непрямыми выборами (для женщин - в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий - в Пакистане, для ассирийцев - в Иране и т. д.). В Египте половина мест отведена депутатам-рабочим и крестьянам, которые избираются всеми гражданами наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 человека), от Гренландии (2 человека), в Китае-от армии. Иногда Президент может назначить в однопалатные парламенты небольшое количество лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, в Египте не более 10 человек). В Бутане, Тонго и Брунее значительное число мест в однопалатных парламентах занимают лица ex officio-служащие королю и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяется либо самим парламентом (на практике мандатной комиссией, созданной палатой), либо (по жалобам и протестам) органом конституционного контроля, верховным судом, специальным избирательным трибуналом.

Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначений, занятия должностей и т. д. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (два сенатора от штата), в Бразилии (три), в Италии (не менее семи от региона), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем непрямых выборов формируется Сенат во Франции, где коллегия выборщиков в каждом регионе (крупнейшей административной единице) состоит, как отмечалось выше, из членов нижней палаты от этого региона и советников различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными органами штатов. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть-представительными органами автономий. В Бельгии некоторые сенаторы избираются непосредственно, некоторые назначаются, а некоторые косвенно избираются провинциальными советами. Верхние палаты полностью назначаются главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе и Белизе (во многих из них генерал-губернатор является представителем короны Великобритании). Большинство членов Верхней палаты назначаются в Малайзии. В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами штатов. Несколько членов верхней палаты (5 в Италии, 12 в Индии) могут быть назначены главой государства. В Соединенном Королевстве места в Палате лордов занимают наследственные дворяне (пэры) с титулом не ниже барона (с 1963 года-и женщины), а также лица, которым такой титул предоставляется Королевой по рекомендации Кабинета (титул и место в Палате не наследуются ими), епископы и архиепископы, члены, избираемые шотландскими и ирландскими лордами, апелляционные (судебные) лорды. В Зимбабве некоторые сенаторы избираются нижней палатой, а некоторые назначаются президентом.

Верхняя палата избирается своеобразным образом в Норвегии и Исландии: она избирается из числа членов нижней палаты (1/4, 1/3 состава). В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетных началах, то есть от отдельных регионов избирается, назначается и делегируется одинаковое число сенаторов, либо ее представительство зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии от 1 до 34 от штата). В унитарном государстве число сенаторов также часто зависит от численности населения региона (в Польше-от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии-обычно от 1 до 7 сенаторов).

Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются в полном составе. Принцип ротации часто применяется к верхней палате: сенаторы избираются на более длительный срок, а палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1/3 через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1/3 через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).

Прекращение полномочий палат и органов, заменяющих Парламент. Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав начинает работать (в некоторых странах-после присяги депутатов). Он может быть распущен преждевременно. Очень редко обе палаты распускаются главой государства (например, Италия). Обычно роспуску подлежат только нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняя палата прекращает свои полномочия только на время роспуска нижней палаты (например, в Польше). Если верхняя палата избирается на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя палата возобновляет свою деятельность. Бывает также (хотя и редко), что верхняя палата имеет право осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней палаты и даже в какой-то мере замещать ее, давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов, имеющих силу закона.

Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть распущен в условиях военного или чрезвычайного положения в течение нескольких месяцев (обычно шести, в Беларуси по Конституции 1996 года-в течение года) до окончания срока его полномочий или после начала заседаний вновь избранного парламента, а президенты не могут быть распущены за несколько месяцев (обычно шесть) до окончания срока полномочий президента. Количество роспусков ограничено (например, в Румынии парламент может быть распущен только один раз в течение года). В редких случаях перед роспуском парламента президент должен провести референдум по этому вопросу.

Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента; при отказе в доверии, когда вопрос ставится правительством; если парламент не может сформировать правительство в течение определенного срока (21 день в Польше) или начать пленарные заседания (в течение 30 дней в Украине); если парламент не принимает государственный бюджет в течение определенного периода; если он неоднократно лишал правительство доверия в течение определенного периода (в Венгрии-четыре раза в течение года).); если он не в состоянии принимать решения (Чехия); если он не выразил доверия правительству, которое он сформировал; если он неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды в Беларуси по конституции 1996 года).

В этих случаях глава государства может распустить парламент, но не обязан этого делать. Он может, например, отправить в отставку правительство или, если бюджет не будет утвержден, ввести в действие бюджет предыдущего года. В дуалистических монархиях и полупрезидентских республиках глава государства при роспуске парламента действует по своему желанию, в парламентских монархиях и республиках (за исключением исключительных случаев)-по указанию правительства.

Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, межсессионный период, роспуск), он может быть заменен, хотя и не полностью, некоторыми другими высшими органами государства. В странах тоталитарного социализма это государственные советы, постоянные комитеты и бюро, избираемые парламентом. В Испании для этой цели члены парламента избирают специальный орган - постоянную депутацию, в Мексике-постоянную комиссию, в Германии (правда, только в исключительных случаях) - объединенный комитет. В Швейцарии парламент в определенной степени заменяет правительство.

В парламенте и его палатах формируются различные органы. Некоторые из них обладают определенной компетенцией, предусмотренной конституциями (например, председатель парламента по Конституции Беларуси 1994 года), а другие являются вспомогательным аппаратом, предназначенным для обслуживания деятельности парламента (например, хозяйственные органы). Кроме того, парламент создает отдельные органы, которые занимаются определенной сферой деятельности, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения парламента, отчитываются перед ним (например, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Генеральный контролер в Колумбии, Комиссия по гражданской, то есть государственной, службе в Индии). Парламент может в любое время обновить состав этих органов, удалить их членов или должностных лиц. Они иногда формируются (избираются, назначаются) на определенный срок, что служит для них определенной гарантией (например, центральные избирательные комиссии в ряде стран).

Внутренние органы парламента. Сессии палат и однопалатного парламента возглавляются председателем (спикером в англосаксонских странах) или коллегиальным органом (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в Китае). Председатель однопалатного парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместителей; президиум сессии, бюро избирает председателя-иногда он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председателя. В двухпалатной структуре парламента нет председателя парламента, есть только председатели палат. Когда палаты собираются вместе, их обычно возглавляет председатель верхней палаты (Сената).

Руководящий орган Палат парламента может быть избран либо на срок полномочий (председатели Палат в Италии), либо на срок одной сессии (президиум сессии Всекитайского собрания народных представителей). Председатель палаты может быть не избран, а занять место по должности (вице-президенты-главы верхних палат в США, Индии), по назначению (в палате лордов в Великобритании лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром от имени монарха).

В большинстве стран считается, что председатель однопалатного парламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспристрастным. Он часто приостанавливает членство в партии или выходит из нее на время президентства. В Великобритании он даже не может пообедать вместе с другими членами парламента, чтобы они не оказали на него влияния. В других странах он сохраняет свою партийную принадлежность и активно участвует в своей партии (в США он является лидером парламентского большинства). В некоторых странах председатель или спикер не голосует, а участвует в голосовании только в том случае, если голоса распределены поровну, и в этом случае голос спикера дает преимущество.

Есть "сильный" и "слабый" председатель. В первом случае (например, спикер нижней палаты в Великобритании или Индии) он толкует регламент, определяет метод голосования, назначает председателей комиссий (комитетов) палат (хотя и с учетом расстановки партийных сил в парламенте), может принять или отклонить предложение о прекращении прений без голосования, сгруппировать поправки и вынести их на обсуждение или не выносить, лишить депутата слова, применить к нему дисциплинарные взыскания., в том числе наложение штрафа или лишение его права присутствовать на заседании в течение определенного времени (Индия). "Слабым" является, например, председатель Палаты лордов в Великобритании, Сената в США: он не руководит заседаниями, они проводятся на основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено иностранным конституционным правом.

К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депутатов, принадлежащих к одной партии (избирательному объединению, блоку партий) или к нескольким схожим программам. Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду с фракциями территориальные объединения депутатов формируются региональными единицами (Испания). В состав фракций могут входить отдельные беспартийные депутаты. В странах тоталитарного социализма партийные группы создаются в парламентах, но только из членов правящей партии. Ранее в условиях многопартийности в некоторых социалистических странах фракции создавались другими партиями, кроме правящей (Болгария, ГДР, Польша и т. д.). В настоящее время среди стран тоталитарного социализма несколько партий существуют только в Китае; они не создают фракций в парламенте, депутаты группируются по территориальному признаку (по провинциям).

Для создания партии (фракция имеет определенные преимущества-ее помещение в парламенте, право выступать от имени фракции вне очереди и т. д.) необходимо иметь определенное количество депутатов от партии, установленных регламентом палат (например, 20 в нижней палате и 14 в Сенате во Франции соответственно, 20 и 10-в Италии, 10% депутатов в нижней палате парламента Бразилии, 15% в нижней палате парламента Индии). Фракция пропорционально представлена в комиссиях палат и совместных комитетах парламента (если таковые имеются). Обычно представитель крупнейшей фракции избирается председателем палаты, а его заместители представляют другие крупные фракции. Фракции разделяют должности председателей постоянных комитетов палат.

Фракции имеют собственное руководство: председатель (иногда-бюро, в которое входят лидеры партии), в англосаксонских странах назначаются "хлысты", в обязанности которых входит обеспечение явки членов фракции в парламент, особенно для голосования. Фракция принимает решение о характере выступлений своих членов и голосовании ("за", "против" и т. д.). Время, отведенное на выступления от имени фракции, обычно зависит от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступления представителей фракций. "Свободная дискуссия", когда депутаты могут выступать, не будучи связанными фракционной дисциплиной, встречается крайне редко и во многих странах только по специальному постановлению палаты. Самая крупная фракция в оппозиции обычно создает свой "теневой кабинет": назначенные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.

Постоянные комитеты и комиссии играют важную роль в парламенте и его палатах. Создаются совместные комитеты палат, комитеты парламента, комиссии (комитеты) палат. Их число варьируется и часто меняется. Однопалатный парламент Израиля имеет 9 комитетов, Палата общин Великобритании-15 специализированных комиссий, нижняя палата Конгресса США-22, Сенат-16 и т. д. Постоянные комиссии могут быть отраслевыми, или специализированными (например, по иностранным делам, сельскому хозяйству, здравоохранению), и неспециализированными, обычно обозначаемыми буквами латинского алфавита (в Великобритании). В последнем случае председатель Палаты решает, кому из них законопроект следует направить на предварительное рассмотрение. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кворум обычно составляет половину его членов, в Польше-1/3. Представитель комиссии выступает в качестве содокладчика при обсуждении законопроекта или иного решения на пленарном заседании, и обычно судьба законопроекта в конечном счете зависит от мнения комиссии.

Комиссии обсуждают информацию министров об их промышленности. Министры не несут ответственности перед постоянными комитетами, последние не принимают решений, обязательных для Правительства и его членов, но во многих странах министры обязаны присутствовать на заседаниях комиссий по их приглашению (например, в Словакии).

Если такая обязанность не предусмотрена, министры в демократических странах не уклоняются от нее по этическим соображениям, опасаясь общественного осуждения, если они пренебрегают парламентом (комиссиями). Министры имеют право быть заслушанными по их просьбе в постоянном комитете. Если член комиссии систематически пропускает свои заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть исключен из ее состава, во Франции вторая часть его парламентского вознаграждения может быть уменьшена на 1/3.

Постоянные комиссии в Испании, Италии и секции в Греции имеют особые полномочия. При определенных условиях они имеют право принимать законы вместо палат. В некоторых из этих стран большинство законов принимаются таким образом, но это законы, которые не являются существенными. Наряду с постоянными комиссиями палат создаются постоянные совместные комитеты парламента (например, в США по экономике, налогам и т. д.).

Палаты при необходимости создают временные комиссии-следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии также могут быть объединены (например, согласительные комиссии, созданные во Франции, Германии в случае разногласий палат). Особый вид временной комиссии-комиссия всего дома-известен странам с влиянием англосаксонского права. Это своего рода юридическая фикция: палата решает превратить ее в комиссию для ускорения процедуры рассмотрения срочных законопроектов или законопроектов, не имеющих существенного значения и не вызывающих споров.

Во многих приходах создаются домашние бюро или советы старейшин. Такое бюро не является органом управления совещаниями. Бюро или совет старейшин обычно состоит из председателя палаты, его заместителей, председателей постоянных комитетов и представителей партийных фракций. На заседаниях Совета старейшин и бюро решаются некоторые организационные вопросы, такие как дата пленарного заседания, повестка дня и порядок обсуждения вопросов.

В парламентах часто избираются несколько квесторов, обычно из числа молодых депутатов, в обязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в вестибюле, в буфете парламента, а также подсчет голосов при открытом голосовании. Во Франции квесторы играют более значительную роль: они руководят деятельностью административных и финансовых служб парламента.

Органы, прикрепленные к парламенту. Парламент создает различные органы, которые не входят в его структуру, не являются внутренними органами палат, но помогают ему осуществлять свои полномочия или действовать от его имени. К ним относятся органы, осуществляющие контроль за бюджетной дисциплиной, финансово - хозяйственной деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, Генеральный контролер и др.), парламентские уполномоченные (уполномоченные Парламента) - уполномоченные (уполномоченные Парламента) по правам человека, по правам национальных меньшинств, по охране окружающей среды, по вооруженным силам и др.

Аппарат парламента. Аппарат парламента включает в себя три типа органов и лиц:

• Вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий (библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, группа компьютерного обслуживания и др.);
• Парламентские консультанты, обычно работающие в исследовательских службах. Зачастую они не состоят в штате, а, числясь консультантами, выполняют заказы на подготовку разовых экспертных заключений;
• Личные помощники парламентариев, их помощники, секретари. В США аппарат парламента большой: каждую постоянную комиссию, в частности, обслуживают около 70 сотрудников; в Великобритании только 4-5 подобных сотрудников.

Считается, что вспомогательный аппарат парламента должен быть высокопрофессиональным и максимально деполитизированным. Поэтому в ряде стран парламентское меньшинство имеет право назначать некоторых работников во вспомогательный аппарат (в США - до 1/3).

Общее руководство аппаратом парламента в большинстве стран осуществляют президенты палат, в США избираемые, а в Великобритании пожизненно назначаемые монархом (на конкретных примерах) клерки палат.

Классификация парламентов по их полномочиям. В зависимости от полномочий существуют три типа парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и с консультативными полномочиями. Считается, что благодаря концепции верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права: парламент может решать любой вопрос. Однако даже в таких странах существует королевская прерогатива (например, вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на практике такие полномочия осуществляет парламент или даже кабинет министров). В тех странах этой группы, где существует строгое разделение властей (например, в США), а также где существуют органы конституционного контроля, имеющие право объявлять законы неконституционными, понятие верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

Понятие неограниченных полномочий высшего представительного органа принято также в странах тоталитарного социализма, конституции которых обычно содержат перечень вопросов, входящих в компетенцию этого органа, за которыми следуют слова: "и другие", означающие, что высший представительный орган может принять на свое рассмотрение любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководства правящей коммунистической партии). Однако в тех демократических странах, где партия имеет большинство в парламенте и ее лидеры формируют кабинет, парламент также действует под руководством партии большинства-кабинета.

Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). В конституциях перечисляются вопросы, по которым парламент может принимать законы-законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальное регулирование в рамках этих законов может осуществляться исполнительной властью), и "исчерпывающие законы", т. е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы находятся в компетенции так называемого регулирующего органа: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, и парламент не должен вмешиваться в эту сферу.

В некоторых мусульманских странах существуют консультативные парламенты. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут принимать законы (в ОАЭ, например, хотя и существует назначенное Национальное собрание, акты, имеющие силу закона, издаются Советом эмиров). В Саудовской Аравии такие акты издаются королем (после обсуждения в Консультативном совете - Совете аш-Шуры), но они не называются законами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах - Коране и Сунне.

Полномочия парламента. Главная задача парламента - принятие законов. Среди них наиболее важными являются основные законы-конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются в особом порядке, хотя для разных типов законов это не одно и то же.

Парламент избирает, назначает и формирует другие высшие органы государства, образуя их полностью или частично (другая часть может быть назначена Президентом). Он делает это самостоятельно или путем утверждения, дачи согласия на кандидатуры, предложенные другим высшим органом государства. Например, в Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда госимущества и Генерального прокурора. В некоторых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.); Парламент (Италия) или одна из его палат (Бундестаг в Германии) является неотъемлемой частью коллегии, которая избирает Президента. В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянный орган, который осуществляет многие полномочия парламента между сессиями (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всекитайского Собрания народных представителей), избирает (Германия, Япония) или назначает премьер-министра (в двухпалатном парламенте это делает нижняя палата). Во многих странах парламент формирует весь состав правительства: голосуя по программе правительства, он выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует Конституционный Суд (или назначает некоторых его членов), Верховный Суд (или назначает его председателя), назначает Генерального прокурора, Генерального контролера и некоторых других высших должностных лиц.

Полномочия органов высшего образования и назначение высших должностных лиц различных палат обычно осуществляются раздельно: каждая из них имеет свою компетенцию. В Соединенных Штатах Президент назначает министров, членов Верховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, Генеральный прокурор и Председатель Центрального банка назначаются Президентом с согласия нижней палаты.

В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно только ратифицировать его в целом или отказаться от этого), принимает решение об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: принимает решения об импичменте (отстранении от должности) президента и некоторых других должностных лиц (например, в США-федеральных судей), принимает решения о судебном разбирательстве министров и других высших должностных лиц (Франция, Польша). Парламент имеет право решать вопросы, связанные с основным правовым статусом группы лиц: только он может объявить амнистию (прекратить наказание осужденных по отдельным статьям Уголовного кодекса).

Особое значение имеют финансовые и надзорные полномочия парламента. В большинстве стран только он имеет право устанавливать материальные тяготы государства (в частности, принимать решения с государственными займами по займам иностранных государств и международных организаций), взимать налоги, составлять государственный бюджет в виде единого акта, доходов и расходов государства на год (Франция) или в виде установленного бюджетного (финансового) закона (Япония). Вопросы государственного казначейства традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.

Контроль Парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентских республиках и монархиях. Однако парламент, являясь высшим органом народного представительства, всегда имеет контрольные функции Конституционного (государственного) права зарубежных стран.

Контроль парламента может носить политический характер (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность следственных комиссий, создаваемых парламентом).

Используют следующие формы контроля над исполнительной властью, в частности правительством, министрами и подведомственными структурами, хотя парламент может осуществляться и по отношению к другим органам:

Вопросы, адресованные Правительству (иногда специально отводится время для вопросов Премьер-министру), министрам, другим высшим государственным органам и должностным лицам на пленарном заседании Парламента (Палаты). В соответствии с регламентом парламента, для правительства и министров обычно раз в неделю устанавливается "час вопросов", который может длиться 40 минут, а в Палате лордов-20 минут. Вопросы, как правило, представляются заранее в письменном виде и оглашаются на заседаниях палат. Существуют различные устные и письменные вопросы (ответы на последние должны быть опубликованы). Вопрос должен касаться фактов и не содержать обвинений. После ответа министра можно прослушать выступление депутата, задавшего вопрос (но не более 5 минут) Обсуждение ответа не предусмотрено, и никакого решения по нему не принимается. Могут быть ограничения на подачу вопросов. Так, в Германии один депутат может задавать не более двух вопросов в неделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть адресованы министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с депутатом. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма управления обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).

Обсуждение заранее определенных вопросов и общей политики правительства. Их тема обычно выдвигается оппозицией, но такие предложения могут исходить и от правительства, которое пытается заручиться поддержкой в общественном мнении. Можно начать дебаты по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте). Дискуссия не направлена на принятие решения с оценкой деятельности правительства.

Интерпелляция, которая применяется только в парламентских республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Он предусматривает постановку важного, социально значимого вопроса на пленарном заседании с последующим разъяснением министром( главой правительства), обсуждением и принятием решения путем голосования. Неадекватная реакция, выражение недоверия, порицание действий могут привести к отставке министра или правительства или, наоборот, последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент, с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом, представление интерпелляций значительно сложнее. Обычно требуется большое количество подписей, устанавливаются жесткие сроки их подачи и обсуждения и т. д.

Постановка вопроса о вотуме недоверия или вынесение постановления о порицании правительству (принимается голосованием). Внесение резолюции о недоверии, равно как и интерпелляция, затруднительно и подчиняется строгим правилам. Этот вопрос обычно поднимает оппозиция, которая пытается" свалить " власть. Однако правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае уйти в отставку. Отставка не всегда желательна в данный момент для некоторых представителей оппозиции, потому что она связана с новыми выборами в парламент, и депутаты не всегда уверены, что смогут вернуться в него. Есть и другие причины, по которым выражение недоверия правительству в этот период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в победе на выборах при роспуске парламента) или практически невозможно (раскол среди оппозиционных депутатов). Поэтому такая мера является эффективным средством давления на депутатов правительства и часто успешно применяется ими. Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по его собственному усмотрению. В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в других-возможна, но всегда крайне затруднительна. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной; все правительство уходит в отставку (например, в Дании).

Доклады и доклады Правительства и Министров о своей деятельности на пленарных заседаниях Палат. Эффективность этой меры зависит от формы правления. В парламентских республиках и монархиях неудовлетворительная оценка работы исполнительной власти ставит вопрос об отставке правительства и министров, но так как правительство опирается на парламентское большинство, этого обычно не происходит, и доклады почти не заслушиваются "своим" парламентом (хотя формой таких докладов могут быть дебаты о политике правительства). При других формах правления доклады и доклады по существу превращаются в информацию, и иногда на такие встречи приглашаются не только парламентарии, но и представители других государственных органов, особенно в некоторых постсоциалистических странах, что придает происходящему определенный парад.

Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и очень редко в парламентских государствах. Парламентские слушания в США особенно эффективны. Они организуются постоянной комиссией Парламента и призваны привлечь внимание общественности и государственных органов к вопросам, имеющим большое значение. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты и другие лица. На слушаниях не принимаются обязательные решения.

Парламентские расследования. Для этого парламент или его палаты создают специальные комиссии, имеющие доступ ко всем документам, в том числе секретным; все должностные лица и граждане должны явиться по вызову этих комиссий и дать показания, невыполнение которых грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии парламентские расследования иногда заканчивались отставкой премьер-министров, а затем судебным процессом. В США в 1974 году они привели к первой в истории отставке президента США Никсона.

Деятельность парламентских комиссаров и других органов при Парламенте. Мы уже говорили о счетных палатах, в задачу которых входит проверка исполнения бюджета, принятого Парламентом, и других финансовых законов, о уполномоченных по правам человека, о Генеральном контролере. В ряде стран существуют уполномоченные по контролю за верховенством права в вооруженных силах, по охране окружающей среды, по обеспечению равенства языков и т. д. Они не обладают административными полномочиями, но ежегодно представляют Парламенту доклады о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей сфере, могут обращаться в органы юстиции с просьбой возбудить уголовное дело по делам о грубых нарушениях закона должностными лицами, а в некоторых странах могут сами возбуждать такие дела. Иногда они также обязаны следить за соблюдением должностными лицами этики поведения.

Созыв специальных сессий парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (когда объявляется чрезвычайное положение, когда президент использует исключительные полномочия во Франции, когда применяется федеральное вмешательство в Бразилии).

Импичмент в отношении высших должностных лиц, когда парламент (нижняя палата) выдвигает обвинение и в квазисудебном порядке верхняя палата принимает решение об отстранении от должности. В некоторых странах парламент лишь формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

Контроль за делегированным законодательством - актами исполнительной власти, изданными от имени Парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются Парламенту и иногда подлежат его утверждению в установленный срок (в противном случае они утрачивают силу). В Германии, например, они представляются в соответствующий постоянный комитет, который представляет их на пленарное заседание парламента.

Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на отдельных и совместных заседаниях палат, через работу постоянных комиссий, деятельность депутатов в избирательных округах, через органы, прикомандированные к парламенту, и др. Совместные заседания палат проводятся очень редко и только в случаях, установленных конституциями: для избрания президента, заслушивания ежегодных посланий главы государства, преодоления вето верхней палаты, заслушивания присяги президента и т. д.

Основной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия, то есть период времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комитеты. Часть остального времени называется парламентскими каникулами, в течение определенного периода депутаты работают в своих избирательных округах, занимаются другими видами парламентской деятельности, в частности изучают законопроекты, готовятся к слушаниям, заседаниям. Иногда понятие сессии распространяется только на пленарные заседания, что неверно.

В некоторых странах германского права (Австрия, Германия) отсутствует понятие сессий, когда парламент созывается на заседания своим председателем (председателем палаты) по мере необходимости, когда вопросы готовятся к пленарному заседанию.

Различают очередные и внеочередные сессии. Очередные сессии созываются главой государства (в странах тоталитарного социализма-постоянно действующим органом парламента) или один раз в год (например, в Великобритании и Египте сессия созывается один раз в год и длится около семи месяцев), или два раза в год (в большинстве государств). Только в некоторых странах ранее конституции предусматривали проведение трех сессий в год (Болгария). Если есть две сессии, то обычно бывают весенняя и осенняя сессии (в Бразилии, например, с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 30 декабря). Если Президент или иной глава государства не созывает заседание в установленный срок, депутаты обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии означает прекращение финансирования ее работы.

Внеочередная сессия может быть созвана Президентом по требованию части депутатов (в одних странах-1/3 депутатов, в других-1/2, в некоторых развивающихся странах-2/3). На внеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, по которым она созывается. Повестка дня должна быть определена инициаторами созыва.

Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум. Это понятие имеет два значения: кворум для собраний (дискуссий) и кворум для голосования. Для пленарного заседания Палат в большинстве стран требуется определенное число присутствующих депутатов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется более половины депутатов (50% плюс один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии-1/10 членов парламента в нижней палате, в Японии-1/3, в Великобритании-40 членов Палаты общин (из 651) и три пэра Палаты лордов.

Однако такого кворума обычно недостаточно для принятия решения. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов от списочного состава Парламента (Палаты). Поэтому бывает так, что кворум для заседаний есть, но голосов для принятия решения не хватает. Для принятия конституционных, а в некоторых случаях и органических законов, как уже отмечалось, устанавливаются еще более жесткие требования (различные нормы квалифицированного большинства). В некоторых странах нет кворума для проведения совещаний и принятия решений. Поэтому в Израиле, например, случалось, что при численности парламента (Кнессета) в 120 членов законы принимались большинством в 20 или даже 15 голосов.

Заседания Парламента (палат) являются открытыми и закрытыми. На открытых собраниях может присутствовать публика, но в специально отведенных местах (обычно не в зале заседаний, а наверху, в галерее). Присутствующие не могут подавать никаких замечаний, нарушать порядок. На закрытых заседаниях Парламента присутствуют только члены Парламента и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания может быть принято только самой Палатой, иногда (например, в Германии) большинством в 2/3 голосов присутствующих.

Сессия может быть продлена и закончена досрочно по решению парламента (если конституцией не установлены определенные сроки); они прекращаются досрочно в случае роспуска парламента (вы распускаете нижнюю палату, и верхняя палата перестает функционировать, но срок ее избрания остается). В развивающихся странах роспуск парламентов без назначения даты выборов, но с обещаниями провести их в будущем, часто происходит в результате военных и государственных переворотов (с момента возникновения независимых государств в Латинской Америке произошло около тысячи успешных и неудачных переворотов в "третьем мире", включая страны Азии и Африки).

Процесс законотворчества занимает более половины времени парламента. Он состоит из нескольких этапов: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация (заверение, подписание и опубликование закона главой государства с поручением исполнить закон). Конечно, многие из этих стадий не существуют в абсолютных монархиях, даже с консультативными парламентами.

Внесение законопроекта. Любое физическое или юридическое лицо может разработать свой проект закона и предложить его. Можно составить текст и направить его, например, в Национальное собрание Франции, но парламент не обязан принимать такой текст на рассмотрение. Он обязан рассматривать только проекты, представленные органами и должностными лицами, которые пользуются правом законодательной инициативы в соответствии с Конституцией. Именно это право соответствует вышеупомянутой обязанности парламента. Право законодательной инициативы не означает, что парламент должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту. Векселя других лиц не порождают никаких юридических последствий.

Глава государства (не всегда), палаты парламента, их постоянные комитеты, правительство, группы депутатов определенного (обычно значительного) числа (в некоторых странах-несколько десятков человек), отдельные депутаты (в Египте и Польше-по одному депутату), некоторые государственные органы, но только в пределах своей компетенции (Федеральный Верховный суд, Генеральный прокурор-в Бразилии) имеют право инициировать законодательные акты. В развитых капиталистических странах около 90% всех законопроектов вносятся правительством. Во многих развивающихся странах депутаты годами не вносили ни одного законопроекта.

Некоторые законопроекты, такие как Государственный бюджет, могут быть внесены только Правительством.

Инициатива пересмотра конституции в отдельных странах должна исходить от главы государства. В Италии, Соединенных Штатах и некоторых других странах законопроекты могут быть введены в любой палате, в то время как финансовые законопроекты в некоторых странах вводятся только в нижней палате.

Обсуждение законопроекта состоит из нескольких этапов, каждое обсуждение на пленарном заседании палаты (но не в комиссии) называется чтением, работа над законопроектом в постоянной комиссии называется комитетским этапом.

Обычно бывает три чтения (в Албании их было четыре), но иногда, когда принимаются срочные законопроекты, их количество сокращается. При принятии срочных, не спорных, особо важных законов стадия комитета, особенно в странах англосаксонского права, может быть заменена заседанием комитета всей палаты, то есть пленарным заседанием, но проходящим по другой процедуре.

В Болгарии, Польше и Швеции используются два чтения. Каждому чтению может предшествовать комитетский этап-обсуждение в соответствующем постоянном комитете, а после этого-доклад и содоклад на пленарном заседании парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении бюджета, особенно в случае существенных разногласий с правительством, используются четыре чтения.

В первом чтении обсуждаются основные положения проекта. Иногда читается только название, или автор делает пост, за которым следует обсуждение. После этого идет голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, а при положительном-передается в постоянную комиссию, соответствующую профилю проекта. Иногда председатель палаты (спикер), после оглашения названия проекта, сам передает его в комиссию. В остальных случаях проект немедленно вносится в комиссию без рассмотрения на пленарном заседании палаты.

Второе чтение проходит с докладом автора проекта (представителя правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной комиссии. На этом этапе обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель палаты обобщает одни и те же поправки и ставит их на голосование вместе). В странах англосаксонского права спикер, пользуясь своими большими полномочиями, часто использует прием "кенгуру" - одни поправки он выносит на голосование по собственному выбору, игнорируя другие. Для ограничения времени дебатов используется также прием "гильотины" - время закрытия дебатов устанавливается заранее, и те, кто уже записался, но не получил слово, лишаются возможности выступить. "Предварительный вопрос" о прекращении обсуждения ставится на голосование без обсуждения. В разных странах речь в нижней палате дается от 10 до 40 минут. Вы не можете выступать дважды. В верхней палате обычно нет правил для выступлений.

На пленарном заседании есть два типа дискуссии: свободная и фракционная. Свободная дискуссия предполагает, что каждый депутат может высказаться и что он не связан фракционной (партийной) дисциплиной при выражении своего отношения к проекту. В США дискуссия часто носит такой характер, во многих других странах свободное обсуждение проводится только по специальному решению парламента (по требованию определенного числа депутатов, хотя и не большинства). К свободной дискуссии в современных парламентах прибегают очень редко. В Великобритании это произошло лишь несколько раз за последние три десятилетия. То же самое происходит в Израиле и во многих других странах. Обычно дискуссия носит фракционный характер, когда от имени фракции выступает руководитель фракции или другое уполномоченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту. Докладчик дает оценку проекту, вносит предложения по его принятию, отклонению, изменению или дополнению. При системе фракционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства.

В третьем чтении проект в целом обсуждается и голосуется. На данном этапе возможны только редакционные изменения. После этого представители фракций могут лишь выступить с кратким заявлением по мотивам голосования, разъяснив свою позицию.

Принятие закона. Как уже отмечалось, она осуществляется путем голосования на пленарном заседании и требует определенного большинства. В Чехии так называемые обычные законы принимаются 3/5 голосов членов каждой палаты, в Израиле-большинством присутствующих (кворума нет), в Румынии-большинством присутствующих (кворума более половины), в Украине-более половины конституционного состава однопалатного парламента.

Члены парламента голосуют по-разному: с помощью электронной системы (нажатием определенных кнопок на пульте), путем голосования, поднятия рук, путем разделения (выхода в разные двери), путем аккламации (крика), в критических случаях поименного голосования. В некоторых странах можно голосовать по доверенности за отсутствующего депутата. При отсутствии возражений со стороны оппозиции голосование не проводится, считается, что решение было принято консенсусом (Индонезия, Испания). Как уже говорилось, голосование в парламенте может быть фракционным (солидарным) или свободным.

Поскольку законопроект становится законом только в том случае, если он принят в одном и том же тексте в обеих палатах (в двухпалатном парламенте), после того, как он принят в одной палате, он переходит в другую (часто, как отмечалось, законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о преодолении разногласий Палат.

В случае разногласий палат используется несколько способов их преодоления:

• Правило "челнока": проект переходит из одной палаты в другую до тех пор, пока не будет принят в том же тексте;
• Создание согласительной комиссии, состоящей из равного числа представителей обеих палат;
• Созыв совместного заседания обеих палат общим голосованием.

Поскольку нижняя палата почти всегда более многочисленна, чем верхняя, закон принимается в редакции нижней палаты. Наконец, вето верхней палаты может быть отменено вторичным принятием закона нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство, обычно 2/3 от общего числа членов палаты. В некоторых странах (например, в Испании, Польше) достаточно простого большинства в списковом составе палаты. В Великобритании вето верхней палаты может быть преодолено только на очередной сессии парламента, то есть почти через год.

Установлен особый порядок принятия бюджетных и финансовых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной властью (президентом, правительством), поправки депутатов, предполагающие увеличение расходов, снижение доходов, невозможны в большинстве стран, сроки обсуждения проекта ограничены (в Великобритании-26 дней, во Франции-40). Если бюджет не принят в установленный срок, правительство может принять проект бюджета или продлить бюджет на прошлый год (финансирование на прошлый год). Финансовые законопроекты всегда вносятся только в нижнюю палату, часто по отношению к таким законам верхняя палата не имеет права вето. Как уже отмечалось, государственная казна является прерогативой нижней палаты, которая представляет народное представительство.

Промульгация и опубликование закона. После принятия закона парламентом начинается этап промульгации закона главой государства. Промульгация включает в себя несколько элементов. Это свидетельство о законе и о том, что он был принят в установленном порядке, о подписании закона, о порядке его опубликования и исполнения. Глава государства имеет право не подписывать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу. Способы преодоления вето главы государства-ввести закон в действие без его подписи - будут рассмотрены ниже.

Закон вступает в силу с момента опубликования в срок, указанный в нем или предусмотренный законодательством страны вступления таких законов в силу, например через 10 дней после опубликования. Если такой общий срок установлен, то конкретный закон может изменить этот порядок, установив свой собственный срок для этого закона. Сложные законы, затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например, Гражданский кодекс, Уголовный кодекс), обычно вступают в силу через несколько месяцев, что специально оговаривается в специальных законах о введении кодексов в действие. Определенный период времени всегда необходим для того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы. Поэтому неверно, если законы или нормативные акты, затрагивающие права граждан, вступают в силу с момента их подписания.

Как уже говорилось, помимо принятия закона, парламент обладает и другими полномочиями, которые осуществляются в соответствии со специальными процедурами. При выборах и назначениях государственных органов и должностных лиц только указанные в Конституции органы или должностные лица имеют право выдвигать кандидата (кандидатов) (например, только Президент Украины имеет право выдвигать кандидата на должность председателя Национального банка). При выборах и назначениях их результаты определяются простым большинством голосов от списка членов, реже-от кворума присутствующих, но при выборах членов постоянных комиссий, в которых фракции должны быть представлены пропорционально, иногда используется метод д'Онда. Если кандидат не набирает необходимого большинства голосов, то выдвигается новый кандидат. Повторение одного и того же кандидата использовалось очень редко, в основном в постсоциалистических государствах. В демократических странах с сильными традициями такая практика считается неприемлемой по моральным соображениям.

Конституции многих стран предусматривают право парламента делегировать законодательные полномочия исполнительной власти - правительству, главе государства, а иногда и министрам. Эта делегация обычно решается большинством парламента, но иногда вводятся более жесткие условия (например, в Дании требуется согласие 5/6 парламента). Если это право предоставляется правительству, то его акты издаются как указы-законы президента или как специальные акты монарха. Существуют особые формы парламентского контроля за выполнением условий делегирования полномочий, в ряде стран акты, издаваемые на основании делегирования парламентских полномочий, требуют затем обязательного утверждения парламентом, в противном случае они утрачивают силу. В некоторых случаях устанавливается предельный срок для обсуждения и голосования по утверждению актов, изданных на основе делегирования полномочий (например, в Испании-30 дней со дня обнародования такого акта). При наличии возражений соответствующий постоянный комитет может дать свое заключение. В некоторых странах такие акты должны быть "положены на стол" парламента (на практике они передаются в библиотеку парламента). Они обязательно обсуждаются в комитете по вспомогательному (дополнительному, вспомогательному) законодательству, в других постоянных комитетах, которые докладывают о них на заседании палаты. В странах тоталитарного социализма указы постоянных коллегиальных органов парламента (президиум, государственные советы, постоянные комитеты) по вопросам, требующим законодательного регулирования (это делается на основе конституционных норм), подлежат обязательному утверждению высшим представительным органом на его следующей сессии. На практике отказов нет, так как указы издаются по инициативе правящей Коммунистической партии. Однако в демократических странах, где правительство формируется большинством парламента (собственной партией или коалицией партий), акты правительства редко оспариваются из-за превышения делегированных полномочий.

Специальные процедуры связаны с отстранением Президента и некоторых других должностных лиц от должности, когда парламент выполняет квазисудебные функции. Однако его решение распространяется только на отстранение от должности, в то время как суд должен судить отстраненных должностных лиц (Бразилия, США и т. д.). Иногда парламент только инициирует обвинения, а дело о преступлениях президента или министров рассматривается специально созданным судом (Польша, Франция) или конституционным судом (Германия, Италия).

Парламент принимает индивидуальные и коллективные обращения, просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, главным образом касающиеся их прав. Петиции направляются спикеру парламента, но передаются через своего депутата от округа. Они рассматриваются специальной комиссией (иногда регулярной постоянной комиссией, в зависимости от их содержания) или направляются соответствующему министру, который отвечает заявителю (заявителям). Постоянные комитеты докладывают о петициях пленарному заседанию, и некоторые петиции также могут быть рассмотрены на пленарном заседании.

Предусмотрены специальные процедуры ратификации международных договоров: изучение в соответствующей комиссии, часто с привлечением других комиссий, дающих свои заключения по различным аспектам договора, сбор заключений и заключений министерств и ведомств. После этого парламент может ратифицировать сам договор или поручить его Президенту, в зависимости от характера договора.

При обсуждении проекта бюджета, конституции и некоторых важных законов Парламент организует широкое ознакомление с проектом закона общественности, органов местного самоуправления и местного самоуправления. Выше была рассмотрена специфика процедур, связанных с вопросами депутатов, запросами и парламентскими слушаниями.

Конституционно-правовой аспект деятельности парламентов стран Западной Европы

Великобритания.

Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту, но по точному смыслу Британской Конституции парламент является триединым институтом: в него входят глава государства (монарх), Палата лордов (исторически Палата дворян и высшего духовенства) и Палата общин (исторически Палата простолюдинов). Это понятие связано с тем, что закон становится таковым, если он принимается двумя палатами (есть некоторые исключения из этого правила в пользу нижней палаты) и подписывается монархом. На самом деле под парламентом понимается только две палаты, а в обычном употреблении-нижняя, которая выполняет законодательные функции. Король подписывает все законы и на основании конституционного обычая уже почти 300 лет не применяет принадлежащее ему право вето. Вето Палаты лордов может быть отменено нижней палатой простым большинством голосов, но на другой сессии парламента, что означает, что, когда сессия созывается один раз в год, верхняя палата может отложить вступление закона в силу на год. На практике Палата лордов, как правило, очень редко выдвигает возражения против законопроектов, принятых Палатой общин.

Хотя по конституционной доктрине глава государства является неотъемлемой частью парламента, с точки зрения концепции разделения властей он все же принадлежит к исполнительной власти.

Палата общин состоит из 651 члена. Он избирается по одномандатным избирательным округам по системе относительного большинства. Депутаты (в Великобритании их обычно называют членами парламента) обладают иммунитетом и ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также за 40 дней до и после сессии. У них есть три платных помощника. Им возмещаются транспортные, канцелярские и почтовые расходы. Зарплата, выплачиваемая депутатам (31 тысяча фунтов в год), считается едва ли не самой низкой в мире. Депутаты активны в своих округах, так как их переизбрание в конечном счете зависит от избирателей, даже если партийное руководство снова выдвинет их. По выходным организуются встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи в парламент и т. д. Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

Спикер, имеющий трех заместителей, руководит заседаниями Палаты и ее обслуживающим персоналом, который, в частности, руководит заседаниями, если палата превращается в комитет всей палаты. Спикер избирается на весь срок полномочий палаты и выходит из своей партии (считается беспартийным), так как он должен быть беспристрастным лицом (он даже не имеет права обедать с депутатами, чтобы они не влияли на него). Спикер не может голосовать, он дает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разделены поровну. Он не имеет права комментировать выступления членов палаты и выступать сам. Спикер избирается в соответствии с конституционным обычаем: он останавливается, когда идет к креслу, и его ведут два дюжих депутата, как бы силой. В период абсолютизма никто по-настоящему не хотел быть спикером, так как ему приходилось передавать королю решения парламента, что не всегда нравилось монарху, что часто влекло за собой печальные последствия для спикера.

Как и в других парламентах, в Палате общин Великобритании формируются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуждают законопроекты, контролируют деятельность администрации, проводят парламентские расследования и т. д. До реформы 70-х годов в Палате представителей существовали только неспециализированные комитеты, что отличало внутреннюю структуру британского парламента от большинства других парламентов мира. Они имели буквенную нумерацию - А, В, С и т. д. Такие комитеты существуют и сегодня. Их персональный состав определяется пропорционально количеству партийных фракций специальной отборочной комиссией Палаты. Эти комитеты довольно многочисленны (до 50 человек). Спикер передает им законопроекты по своему усмотрению, поскольку специализации нет.

В дополнение к непрофильным комитетам Палата общин теперь имеет специализированные комитеты - по обороне, внутренним делам, сельскому хозяйству и т. д. Их около 15, но их меньше. Эти комитеты также заранее обсуждают законопроекты и занимаются парламентскими расследованиями, но основная их деятельность связана с мониторингом управления и работы министерств.

В парламенте создаются партийные фракции (сейчас в Палате лордов даже четыре фракции). Их ведет лидер. "Главный кнут "и" кнуты " обеспечивают явку членов фракции на голосование в Палате. В отличие от США, в нижней палате парламента Великобритании существует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), но депутат также зависит от поддержки избирателей, низовых организаций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно "закулисные", голосуют вместе с другой фракцией. Клерки Палаты, имеющие в своем подчинении небольшой аппарат, отвечают за организацию работы парламента и заверение его актов.

В конце 60-х годов была создана должность парламентского уполномоченного (омбудсмена) по административным вопросам. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования преступной деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному через депутата данного избирательного округа. Уполномоченный расследует их только в том случае, если в силу характера дела невозможно обратиться в общий или административный суд. Уполномоченный при назначении следствия вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но не может принимать никаких обязательных решений. Он только делает доклад, который отчитывается перед депутатом по данному избирательному округу (последний может поставить вопрос в палате), или находится в специальной парламентской комиссии парламентского уполномоченного, и тот принимает свои меры (в частности, обсуждение на пленарном заседании). Кворум для заседания нижней палаты (но не для принятия закона) - 40 депутатов.

Около 2/3 палаты составляют пэры (мужчины и женщины, унаследовавшие дворянский титул не ниже баронского), около 1/3-пожизненные пэры (титул присуждается королем по рекомендации премьер-министра страны за выдающиеся заслуги и не передается по наследству). Кроме того, в состав палаты входят: 26 духовных лордов (архиепископов и епископов) Англиканской церкви, 20 "апелляционных лордов", назначаемых пожизненно королем (по совету премьер-министра) (апелляционный комитет по существу является высшим судом страны по гражданским делам), несколько десятков человек, избираемых шотландскими и ирландскими лордами. Сейчас большинство в Палате лордов составляют представители финансовых кругов, крупных фирм, но есть и бедные лорды, в том числе два коммуниста, один лорд был мясорубкой. Палату лордов возглавляет лорд - канцлер. Кворум в палате составляет 3 лорда, заседания проводятся на основе саморегулирования.

В Великобритании вопрос о ликвидации Палаты лордов или ее реорганизации неоднократно поднимался и обсуждался в Палате общин, но безуспешно.

Законодательный процесс. Хотя законопроект (законопроект) может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается Палатой общин и только потом передается в Палату лордов. В отличие от США, глава государства (монарх) обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты вносятся министрами. Подавляющее большинство законопроектов, как и в других странах, принимаются по инициативе правительства (в Великобритании-95%), только один день в неделю отводится на обсуждение законопроектов членами парламента. Законопроект рассматривается в трех чтениях, но в отличие от США, в первом чтении секретарь палаты зачитывает только его название, во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта, после чего он передается в один, а иногда и в несколько смежных парламентских комитетов, где обсуждается постатейно с поправками и голосованием.

После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принятые голосованием. До и во время этого этапа проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т. д. Спикер использует различные приемы для сокращения дебатов: "гильотина" - прекращение дебатов в назначенный час, "кенгуру" - он выбирает и ставит на голосование только некоторые поправки и т. д.

Как и в Соединенных Штатах, спикер пользуется большими полномочиями. Третье чтение состоит из общего обсуждения проекта с предложениями за его принятие или против, но часто вместо такого обсуждения спикер просто ставит проект на голосование ("за" и "против"). Для обсуждения проекта требуется присутствие 40 членов палаты, но для принятия закона требуется большинство голосов от общего числа членов палаты, поэтому именно в такие периоды "палочки" развивают особенно бурную деятельность за счет участия в голосовании своих однопартийцев.

Если проект принимается, он передается в Палату лордов, где проходит аналогичная процедура.

Традиционно к полномочиям Палаты общин относятся финансовые полномочия, основанные на том, что налогообложение невозможно без представительства народа, поскольку налоги изначально платит население, а нижняя палата считается представительством народа. Бюджетный закон всегда принимается сначала нижней палатой. Он вносится только правительством, поправки депутатов возможны только по согласованию с соответствующим министром. Полномочия палаты в отношении закона об ограниченном бюджете. Они также ограничены по отношению к другим финансовым и" денежным " законопроектам (существует некоторая разница между этими понятиями, и решение о том, является ли законопроект финансовым или "денежным", принимается спикером Палаты общин). Эти законы также обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней палатой в течение месяца. По истечении этого срока закон вступает в силу без согласия Палаты лордов.

Британский парламент (практически Палата общин) осуществляет контроль над администрацией, над деятельностью правительства. Однако большинство в парламенте и правительстве, за исключением редких ситуаций, в отличие от США, всегда принадлежит одной и той же партии, а лидер партии является лидером фракции большинства в парламенте (иногда только фактически) и одновременно премьер-министром. Поэтому правительство Конституционных государств Европейского Союза: Австрии, Бельгии, Великобритании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Финляндии, Франции и Швеции руководит работой парламента, по существу.

Юридически правительство несет коллективную ответственность перед парламентом (только перед Палатой общин). Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, подавать ли в отставку все правительство или только виновного министра, если речь идет о бездействии конкретного министра, а чаще всего о его неэтичном поведении. Вопрос о вотуме недоверия только связан, т. е. его поднимает само правительство в связи с предлагаемым им законопроектом: правительство заявляет, что если законопроект не будет принят, оно уйдет в отставку, тем самым оказывая давление на Палату общин.

Этот институт используется очень редко, в XX веке таких случаев было всего два.

Резолюция порицания предлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отвергается партийным большинством. В редких случаях он принимается, если часть депутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, образуя таким образом парламентское большинство.

Наиболее частой формой контроля Палаты общин являются вопросы к премьер - министру (им отводится особое время раз в неделю) и министрам ("час вопросов" проводится четыре дня в неделю-это обычно 40-50 минут сразу после открытия пленарного заседания). В среднем на совещании задается 20-25 устных и письменных вопросов, и министру удается ответить примерно на 8-9 из них. Он может отказаться отвечать на вопросы, касающиеся общественной безопасности, коммерческой тайны или личных вопросов. Но если вопрос касается якобы неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо клеветнических намеков, он должен ответить. Министр может отказаться отвечать на вопрос, если сочтет, что подготовка ответа требует расходов, превышающих 200 рублей.

Одной из форм контроля являются дебаты по общеполитическим вопросам, которые обычно предлагаются оппозиции. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентом, а каждый министр Кабинета министров выступает раз в месяц. Общая политика правительства также посвящена ежегодным дебатам в связи с тронной речью монарха в парламенте на открытии его сессии.

Парламентские специальные комитеты также следят за деятельностью министров: с 1979 года министры приглашаются ими (и не смеют не явиться) для объяснений. Контроль за деятельностью администрации, осуществляемый Парламентским уполномоченным по вопросам администрации, уже упоминался выше. Кроме него, есть и другие парламентские уполномоченные ( парламентские уполномоченные, омбудсмены) - по вопросам здравоохранения, местного самоуправления и т. д., которые осуществляют контроль в своих областях.

Франция.

Законодательная власть принадлежит парламенту. Президент подписывает законы, но в отличие от стран с влиянием англосаксонского права на него не распространяется понятие парламента.

Структура парламента. Парламент состоит из двух палат: Национального собрания (557 депутатов от метрополии и 22 от заморских территорий) и Сената (321 член). Депутаты и сенаторы обладают депутатской неприкосновенностью, даже если их действия караются законом (например, они не несут ответственности за оскорбления на заседании палаты и ее комиссий, хотя и подлежат дисциплинарному взысканию в соответствии с регламентом Палат). Возмещение включает также обязанность государства обеспечивать депутатов материальными потребностями для выполнения ими своих депутатских обязанностей. Они получают высокую зарплату, состоящую из двух частей: основной зарплаты и дополнительной (примерно четверть основной зарплаты), которая должна выплачиваться в зависимости от участия депутатов парламента в пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практике вычеты из этой части зарплаты не производятся). Как уже отмечалось, после выборов депутат обязан представить в бюро Палаты парламента декларацию об имущественном положении (в отличие от тех, что даны о президенте, эта информация является секретной). Такая же декларация представляется и в конце мандата. Одна тысяча девятьсот девяносто пять членов Парламента имеют ограниченную депутатскую неприкосновенность: они могут быть подвергнуты аресту и другим формам лишения свободы, если они совершают уголовное преступление, они могут быть задержаны на месте преступления. В других случаях снятие иммунитета требует одобрения бюро Палаты. Ограничение свободы или уголовное преследование члена парламента может быть приостановлено на время сессии, если об этом попросит Палата.

Французский парламентарий имеет свободный мандат, но фракционная партийная дисциплина во Франции, в отличие, например, от США, очень строга. Любой императивный мандат недействителен, и право отзыва не существует. Совмещать депутатский мандат с публичными должностями невозможно, избранное лицо обязано в течение двух недель после выборов сложить с себя полномочия и некоторые другие должности (либо отказаться от должности парламентария).

Каждая палата имеет бюро, которое состоит из председателя палаты (он является представителем крупнейшей партийной фракции в палате), заместителей председателя, секретарей и квесторов (последние поддерживают порядок в палате и занимаются административными и хозяйственными вопросами). Помимо руководства сессией Палаты Президент обладает и другими полномочиями: председатели палат назначают трех членов Конституционного совета, Председатель нижней палаты председательствует на Съезде парламента при утверждении поправок к Конституции, а Председатель верхней палаты исполняет обязанности Президента Республики в случае вакансии. В случае чрезвычайного положения Президент должен консультироваться с председателями Палат. Председатель Палаты принимает решение, если правительство заявляет, что законопроект относится к компетенции регулирующего органа и не должен рассматриваться парламентом (в конечном счете они обращаются в Конституционный суд). Председатель имеет право при необходимости вызывать в Палату воинские части.

Как и в других парламентах, в палатах французского парламента существуют постоянные комитеты, которые предварительно обсуждают законопроекты и в определенной степени контролируют деятельность правительства (последнее, однако, обязано представлять документы только финансовым комиссиям). Каждый парламентарий обязан быть членом постоянной комиссии, но количество таких комиссий ограничено: в каждой палате может быть не более шести.

Наряду с постоянными создаются специальные комиссии. Существуют временные совместные специальные комиссии палат, создаваемые по поручению правительства для изучения конкретного законопроекта. В их число входит 41 депутат нижней палаты на основе пропорционального представительства фракций и 24 депутата, избираемых верхней палатой. Эти комиссии очень редки, а чаще другие, согласительные комиссии палат создаются на паритетных началах.

Парламент создает временные специальные комиссии по расследованию и контролю, специальные комиссии по отдельным делам, например, по снятию депутатской неприкосновенности с члена парламента. Повестка дня заседаний палаты определяется собранием председателей (бюро палаты и председателей фракций).

Парламентские объединения (во Франции их называют политическими группами) образуются, если в их состав входит не менее 20 парламентариев в нижней палате и не менее 14-в верхней. Эти объединения (фракции) должны публиковать декларации (заявления) о своих целях. Бюро Палаты и постоянные комитеты формируются на основе пропорционального представительства фракций.

Председатели фракций определяют политическую линию последних и даже голосуют за отсутствующих депутатов, имея ключи от их электронных досок, хотя такое голосование запрещено регламентом.

Внутренняя структура Сената аналогична структуре Национального собрания. Сенаторов примерно вдвое меньше, чем членов нижней палаты, и они избираются на более длительный срок (не на пять, а на девять лет).

Полномочия парламента. Как и другие парламенты, французский парламент обладает законодательными, надзорными, судебными, внешнеполитическими и другими полномочиями. Свои экономические полномочия (например, принятие бюджета, планов экономического и социального развития) она реализует, как правило, через принятие законов Прело М.

Осуществляя законодательство, Парламент принимает общие, органические и конституционные (вносящие изменения в Конституцию) законы, но сфера регулирования посредством принятия обычных законов ограничена (органические законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, а закон об изменениях может быть принят по любому вопросу, кроме как специально в нем изложенного: например, нельзя изменять республиканскую форму правления).

Французский парламент, согласно Конституции 1958 года, является парламентом с ограниченной компетенцией (повторяем, что это относится в первую очередь к обычным законам).

Конституция содержит перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. По некоторым вопросам он издает законы-рамки, то есть устанавливает только общие принципы, а детальные нормативные акты осуществляет исполнительная власть (образование, труд, организация национальной обороны и т. д.). По другим вопросам, указанным в конституции (права и свободы граждан, преступление и наказание и т. д.), парламент издает всеобъемлющие законы, а исполнительная власть не может издавать нормативные акты. Все вопросы, не упомянутые в конституции, регулируются нормативными актами так называемого регулирующего органа-постановлениями и иными актами правительства. Право парламента принимать законы также ограничено полномочиями Президента, который может выносить законопроекты на референдум в обход парламента.

Принятие обычных законов проходит несколько этапов. Правительственный законопроект представляется в любую палату, а законодательное предложение депутата-только в бюро его палаты. Предложение депутата не принимается, если оно требует увеличения расходов или уменьшения государственных доходов. Бюро представляет законодательное предложение депутата или правительственный законопроект в постоянную или специальную комиссию. После этого проект проходит три чтения: общее обсуждение, постатейное обсуждение и голосование в целом. Четвертое и пятое чтение возможно, если законопроект вернется из другой палаты неутвержденным. Однако правительство имеет право прервать любое обсуждение и потребовать "заблокированного голосования" - с учетом только правительственных поправок.

Поскольку проект передается в другую палату не после его окончательного принятия, а после первого или последующих чтений, то он может долго ходить из палаты в палату-"челноком". Преодолеть сопротивление верхней палаты (а законопроект не станет законом без ее согласия, равно как и без согласия нижней палаты) можно, если этого захочет правительство: оно может потребовать от парламента создать смешанную паритетную комиссию (по 7 человек от каждой палаты), а поправки к законопроекту, внесенные комиссией, должны быть согласованы с правительством. Если комиссия не подготовит согласованный текст или его текст не будет принят обеими палатами парламента, правительство может потребовать от нижней палаты принять окончательное решение. Так, если правительству безразлична судьба законопроекта (а это обычно относится к предложениям депутатов), оно может допустить бесконечный "челнок"; если правительство хочет ускорить принятие закона (то есть своего законопроекта), оно исключает верхнюю палату из процедуры, парализует ее право вето, но не может исключить нижнюю палату. Таким образом, роль государства в процедуре принятия закона может быть очень большой.

Закон после его принятия передается Президенту для промульгации. Подготовка закона к обнародованию осуществляется Генеральным секретарем Правительства. Он собирает подписи министров, снабжает закон необходимыми приложениями. Президент может потребовать нового пересмотра закона в течение 15 дней. Это слабое вето. Она преодолевается вторичным принятием закона простым (и не квалифицированным) большинством голосов и поэтому практически не используется (в 1946-1996 гг.). он использовался в среднем 1 раз за три с половиной года, но президент Миттеран, например, использовал его только 2 раза за 14 лет).

Новое обсуждение законопроекта после использования права вето президента оформляется его указом, в котором указывается, какая часть закона подлежит обсуждению и какая палата должна его начать. Для повторного обсуждения законопроект сначала передается в соответствующий постоянный комитет, а оттуда-на пленарное заседание.

Президент имеет право направлять определенные акты на заключение в Конституционный совет до их подписания. Органические законы посылаются туда в обязательном порядке. Депутаты и сенаторы (по 60 членов каждой палаты) могут обратиться в Конституционный совет до подписания закона Президентом.

Издание органических законов также строго регламентировано. Существуют определенные сроки для изучения законопроекта законодателями (не менее 15 дней со дня его внесения). В соответствии с органическими законами, касающимися верхней палаты, невозможно отменить ее вето, поскольку эти законы могут быть приняты только обеими палатами. По другим законопроектам, если они принимаются смешанной совместной комиссией, нижняя палата может отменить вето большинством голосов верхней части списка (то есть все проголосовавшие и воздержавшиеся автоматически зачисляются в число голосов против).

Парламент может делегировать законодательные полномочия правительству, но если у последнего есть программа их реализации и на время. Постановления об осуществлении этих полномочий должны быть представлены на утверждение парламента.

Французский парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью правительства, за исключением интерпелляции (хотя она и названа в регламенте, но на самом деле осуществляется по процедуре постановления порицания). Для контроля к министрам на пленарном заседании подаются вопросы, создаются контрольные комиссии, которые проводят проверки государственных служб и государственных предприятий, следственные комиссии, которые собирают информацию и сообщают ее по дате. Возможно обращение в парламент, в том числе в форме жалоб на органы управления (обращения подаются через депутатов или непосредственно председателю палаты).

В контроле участвует посредник парламента, назначаемый, однако, правительством на 5 лет (граждане могут обращаться к нему только через своего депутата). Посредник не имеет собственных полномочий по восстановлению нарушенных прав, он может только доложить об этом парламенту.

Контроль за деятельностью правительства, связанной с санкциями, осуществляет только нижняя палата. Она может вынудить правительство уйти в отставку в результате порицания или отказа в доверии. Правительство может также обратиться в сенат за юверией, но если оно откажется, правительство не обязано уходить в отставку.

Правительство может само поставить вопрос о доверии в связи со своим требованием к парламенту принять правительственную программу, декларацию об общей политике или законопроект, оказывая тем самым давление на депутатов.

В случае отказа в доверии правительство не может распустить нижнюю палату (верхняя палата вообще не подлежит роспуску), но Президент имеет "личное" право распустить нижнюю палату, если сочтет это необходимым.

В отличие от вопроса о доверии, постановление о порицании вносится депутатами. Затрудняясь рядом процедурных требований, группа депутатов, не менее 1/10 от числа депутатов Парламента, проголосовала по данному постановлению не ранее чем через 48 часов после его принятия (в это время правительство может принять меры к депутатам); авторы отклоненных постановлений не могут являться проектами постановлений на той же сессии (т. е. в течение года).

Резолюция может быть принята только абсолютным большинством от общего числа голосов в нижней палате (т. е. те, кто воздерживается, и те, кто отсутствует, автоматически засчитываются как голосующие против). Резолюции порицания принимаются редко.

Судебные полномочия парламента связаны с созданием специальных судов для рассмотрения дел высших должностных лиц и с формулированием обвинений. Во Франции нет института импичмента. Внешнеполитические полномочия парламента связаны прежде всего с ратификацией международных договоров Французской Республики.

Парламент проводит одну ежегодную сессию, которая длится с начала октября до конца июня. Переход во Франции на одну девятимесячную сессию с 1995 года объясняется сокращением законодательной активности (уже есть разработанное законодательство) и усилением контрольной функции парламента. Каждая палата должна провести не более 120 заседаний в течение сессионного периода. Однако при определенных условиях возможны и дополнительные встречи.

Постоянные комиссии могут также работать вне сессии. Палаты заседают раздельно, совместные заседания возможны только в форме съезда для утверждения поправок к конституции. Послания Президента парламенту заслушиваются на отдельных заседаниях палат.

Италия.

В системе конституционных органов Итальянского государства главное место занимает парламент. Согласно действующей Конституции, только парламент избирается прямым голосованием граждан. Она обладает исключительной прерогативой определять всю политику государства.

Парламент состоит из двух палат - Палаты депутатов и Сената Республики. Обе палаты полностью равны как по своим законодательным полномочиям, так и по осуществлению конституционного контроля за деятельностью Правительства. Парламент избирает Президента Республики, консультирует Президента по вопросам назначения Правительства, участвует в формировании ряда других органов государственного управления и суда.

В компетенцию парламента входит Объявление военного положения и наделение правительства необходимыми полномочиями, ратификация международных договоров политического характера, а также договоров об арбитраже или судебном урегулировании, связанных с территориальными изменениями, финансовыми обязательствами или изменениями в законодательстве. Палаты ежегодно утверждают бюджет и отчет о расходах. Исполнительная функция парламента включает в себя принятие конституционных законов, касающихся изменения территориального устройства страны или изменения границ провинций.

Палата депутатов избирается всеобщим и прямым голосованием в отдельных избирательных округах пропорционально численности населения каждого округа и состоит из 630 депутатов.

Сенат республики имеет смешанный состав, в него входят 315 выборных сенаторов, а также сенаторы, назначаемые "по праву".

При определении статуса членов парламента Конституция руководствуется принципом, установленным в европейской конституционной практике, согласно которому каждый член парламента представляет нацию и не связан так называемым "обязательным мандатом" при выполнении своих парламентских функций (статья 67).

Члены парламента не могут быть привлечены к ответственности за высказанные ими мнения или за голосование при осуществлении своих парламентских функций. Конституция предоставляет парламентариям максимально широкий иммунитет от уголовной ответственности. Запрещается, в частности, привлекать члена парламента к уголовной ответственности без разрешения соответствующей Палаты парламента.

Работа Палаты депутатов и Сената ведется раздельно. На совместное заседание Парламент созывается только в случаях, предусмотренных Конституцией. Это-выборы Президента Республики, принятие присяги на верность Республике, рассмотрение заявлений Президента о государственной измене и нарушении Конституции, привлечение к ответственности Парламента, Председателя Совета Министров и членов правительства за преступления, совершенные при исполнении ими своих обязанностей, формирование конституционного суда.

Согласно статье 61 Конституции, Палаты итальянского парламента избираются не позднее чем через семьдесят дней после истечения полномочий предыдущего парламента. Первое заседание Парламента проводится не позднее двадцатого дня после выборов. Дальнейшее созывание палат происходит самостоятельно в сроки, четко установленные Конституцией,-в первый нерабочий день февраля и октября.

Можно созвать каждую из палат парламента на внеочередную сессию, но для этого требуется инициатива ее председателя, или Президента Республики, или одной трети членов Палаты.

Заседания парламента, как правило, являются открытыми. Закрытое заседание проводится только в том случае, если одна из палат или весь парламент принимает такое решение, если палаты заседают вместе. Решения каждой Палаты и Парламента в целом действительны при наличии большинства их членов и при их принятии большинством присутствующих. Однако Конституция предусматривает конкретные случаи, когда требуется квалифицированное большинство.

Каждая Палата избирает из числа своих членов председателя, четырех заместителей председателя, трех квесторов и трех секретарей для руководства своей работой. Все они образуют Бюро Палаты. Согласно регламенту Палаты депутатов и Сената Республики, в Бюро должны быть представлены все парламентские группы Конституционного права.

Бюро утверждает проект бюджета Парламента, решает вопросы, связанные с формированием парламентских групп и комиссий, устанавливает правила внутреннего распорядка и функционирования различных служб.

Для создания парламентской группы, представленной в парламенте партией, обычно необходимо иметь не менее двадцати членов в Палате депутатов и 10 в Сенате. Допускается формирование парламентских групп в меньшем составе, если ее члены представляют партию, получившую не менее 300 тысяч голосов на выборах в стране в целом.

Депутаты и сенаторы, не являющиеся членами той или иной партийной парламентской группы, могут образовать единую смешанную группу, пользующуюся теми же правами, что и другие парламентские группы.

В каждой палате формируются постоянные комитеты. Основной функцией постоянных комитетов Парламента, которые формируются на основе пропорционального представительства парламентских групп, является подготовка, рассмотрение и утверждение законопроектов для их последующего представления в палаты.

Законотворчество является основным направлением парламентской деятельности. Не случайно Конституция выделяет отдельный раздел для разработки законов (раздел II части II).

Обе палаты парламента совместно и последовательно участвуют в осуществлении законодательной функции. Существует также соответствующая двойная процедура утверждения рассмотрения законопроектов и, по сути, утверждения законопроектов.

Любой законопроект сначала рассматривается в одной из палат парламента и, в случае одобрения, направляется в другую палату для аналогичной процедуры.

Процедура утверждения законов в каждой из палат состоит из трех последовательных этапов: законодательная инициатива, утверждение законопроекта в одной из палат и его принятие в другой палате.

Конституция предусматривает две процедуры принятия законов: обычную, в соответствии с которой законопроект утверждается самой Палатой после его обсуждения в профильных комитетах Палаты, и срочную.

При этом как рассмотрение, так и утверждение законопроекта осуществляется непосредственно в комиссиях, если иное не требуется правительством или десятой частью членов Палаты.

Итальянская конституционная практика в целом последовательно придерживается принципа разделения властей, но в некоторых случаях уполномочивает правительство, если это необходимо и срочно, принимать временные декреты, имеющие силу закона. Однако такие указы должны быть представлены парламенту для последующего утверждения в день их принятия. В этом случае парламент, даже если он распущен, должен собраться в пятидневный срок. Если постановление правительства не получит законодательного одобрения в течение шестидесяти дней, оно утрачивает силу с момента опубликования. Однако Палаты парламента могут законодательно регулировать правоотношения, возникшие на основании декрета, который даже не получил силы закона.

Нынешняя итальянская конституция, как уже отмечалось, относится к числу "жестких". Поэтому он предусматривает более сложную процедуру принятия конституционных законов и внесения изменений в текст Конституции. Такие законы принимаются каждой Палатой после двух последовательных дебатов с интервалом не менее трех месяцев и утверждаются абсолютным большинством членов каждой Палаты при повторном голосовании.

Место и роль парламента в системе государственных органов определяется прежде всего формой правления, установленной Конституцией Италии 1947 года, и принципом разделения властей.

Высшим законодательным органом является двухпалатный парламент, состоящий из Палаты депутатов и Сената. Палаты избираются сроком на пять лет, и продление срока полномочий допускается только в случае войны. Законодательный орган парламентской деятельности ограничен тремя сроками, то есть годами.

Палата депутатов, состоящая из 630 человек, избирается всеобщими прямыми выборами по смешанной системе представительства. С середины 90-х годов 75% мест в парламенте распределяются по одномандатным округам, а 25% - по партийным спискам.

Сенат-верхняя палата-избирается по регионам. Количество избираемых сенаторов пропорционально численности населения региона. Каждый регион (а их 20) должен быть представлен в Сенате не менее чем семью сенаторами, за исключением региона Молизе (два сенатора) и региона Валле-д'Аоста (один сенатор). Таким образом, общее число избранных сенаторов составляет 315.

Кроме того, следует отметить такую разницу между выборами в депутаты и Сенат, как возрастной ценз. Активное и пассивное избирательное право для выборов в нижнюю палату составляет 18 и 25 лет соответственно, а для Сената-25 и 40 лет. Этот возрастной предел для осуществления пассивного избирательного права является одним из самых высоких в мире.

Каждый бывший президент Италии является сенатором по праву и на всю жизнь, если только он не откажется от этой привилегии. Глава государства может назначить сенаторами пожизненно пять граждан, прославивших Отечество выдающимися достижениями в области общественной деятельности, науки, искусства и литературы. В 2000 году в верхней палате заседали в общей сложности 324 сенатора, включая четырех бывших президентов и тех, кто был назначен за заслуги перед государством.

По закону вы можете быть членом либо Палаты депутатов, либо Сената. Нет никакого обязательного мандата. Парламентарии пользуются ограниченным иммунитетом. Большинство депутатов-профессиональные политики, пользующиеся поддержкой политических партий или общественных объединений. Члены парламента получают значительную сумму денег от государства.

Полномочия палат заседать в совместном заседании ограничиваются несколькими причинами: избранием Председателя путем принесения присяги в случае традиции Председателя суда, составлением списка возможных членов суда над Председателем, а также избранием одной трети членов Высшего Совета мировых судей и судей Конституционного суда.

Каждая палата имеет свои Правила процедуры, которые должны соответствовать Конституции и другим нормам. По своему статусу правила Палат ближе к законам и даже занимают более высокое место в иерархии правовых актов по отдельным положениям.

Палаты собираются на весеннюю сессию в первый нерабочий день февраля и на осеннюю сессию в первый нерабочий день октября. Каждая палата может быть созвана на внеочередное заседание по инициативе ее Председателя, Президента Республики или одной трети ее членов. Когда одна Палата собирается на внеочередную сессию, созывается и другая.

Руководящими органами Палат являются Председатель и Бюро, которые отвечают за их организацию и надлежащее функционирование. В функции председателей Палат, в частности, входят две важные прерогативы: право созывать Палату на чрезвычайное заседание и консультироваться с Президентом Республики в связи с его намерением распустить Палаты.

Помимо бюро, палаты имеют специальные парламентские или сенатские комиссии, называемые хунтами, которые также занимаются вопросами регламента, выборов, депутатской неприкосновенности и т. д.

В соответствии с Конституцией законодательная деятельность возложена на парламентские комиссии. В формировании последних важную роль играют парламентские группы, созданные по партийному принципу. Каждая парламентская группа должна назначить равное число своих депутатов в любую из комиссий. В Сенате парламентская группа назначает своих членов в комиссию из расчета 1 сенатор на 12 членов группы. В тех парламентских группах Сената, где число членов меньше числа комиссий, Регламент допускает назначение одного сенатора в две комиссии, так что каждая группа имеет своих представителей в каждой комиссии. Для решения организационных вопросов в комиссиях создаются соответствующие бюро.

Комиссии выполняют целый ряд функций, включая контрольные и политические. Регламент предусматривает возможность проведения совместных заседаний нескольких комиссий, создание специальных следственных комиссий.

Парламент и его палаты осуществляют ответственные законодательные, финансово-бюджетные, организационные и контрольные полномочия. Прежде всего, Правительство имеет право внести соответствующий законопроект. Однако он вводится разрешительным указом Президента Республики при условии, что он подписывается Председателем или ответственным министром. Все члены парламента, а также парламентские группы и комиссии имеют право инициировать законодательные акты.

Существует институт народной законотворческой инициативы (статья 71 Конституции). Законопроект может быть внесен в парламент "от имени не менее 50 тысяч избирателей".

Областные советы-представительные органы регионов-также имеют право законодательной инициативы, но только по вопросам, относящимся исключительно к регионам, если они не могут регулироваться законом региона.

Закон обнародуется Президентом в течение месяца со дня его утверждения.

Особенностью итальянского законотворчества является возможность делегирования Палатами своих законодательных функций Правительству (статья 76 Конституции), которое в этих случаях издает декрет.

Обе палаты имеют право принимать резолюции, содержащие политические заявления или рекомендации. Парламент широко использует такие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, как постановление о недоверии правительству, интерпелляция, право депутатского запроса. Каждая из Палат может образовывать специальные следственные комиссии по вопросам, представляющим государственный интерес. Такие следственные комиссии, сформированные в 90-е годы, внесли большой вклад в борьбу с организованной преступностью и коррупцией.

Президент избирается парламентом с участием представителей регионов.

По своему решению Палаты могут также отменять региональные законы, если они выходят за рамки их компетенции, противоречат национальным интересам или интересам других регионов. Это дает право считать, что Парламент в таких случаях выступает как квазисудебный орган внесудебного конституционного контроля.

Правовое регулирование деятельности конгресса США

Конгресс, состоящий из Сената и Палаты представителей, является органом народного представительства. Граждане Соединенных Штатов избирают обе палаты на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Конгресс призван выражать интересы всего американского народа и одновременно-интересы штатов, объединенных в федеративное государство. Как организация, так и деятельность этого органа выражают идеи демократии и представительной демократии.

В соответствии с принципом разделения властей Конгресс обладает исключительным правом принимать законы, исполнение и применение которых является обязательным на всей территории Соединенных Штатов. В Конгрессе представлены две ведущие политические партии, одна из которых всегда находится в оппозиции к Президенту и его администрации, проводя критику внутренней и внешней политики. Этот орган не имеет права осуществлять контроль над исполнительной властью, т. е. увольнять администрацию, давать ей обязательные указания и т. д., но это все равно оказывает заметное влияние на практическую деятельность администрации. Конгресс оказывает сдерживающее влияние на Президента, не давая его власти перерасти в абсолютную. Взаимодействие законодательной власти с исполнительной и судебной обеспечивает единство государственной власти.

Деятельность Конгресса тесно связана с общественностью и средствами массовой информации. В стенах этого органа часто проводятся важные дискуссии по актуальным общественным и международным проблемам.

Конгресс построен на двухпалатной основе (бикамерализм). Такая структура характерна для демократических парламентов, которым необходимо создать гарантии от возможных ошибок в законодательном процессе; каждая палата как бы сдерживает "горячность" другой и способна ее исправить.

Палаты Конгресса США формально равны, но каждая из них обладает особой компетенцией и различна по численности населения (Палата представителей-пропорционально численности населения штата, а Сенат-на основе равного представительства штатов). Сенат, выражая федеративный характер государства, в то же время придает системе федеральной государственной власти устойчивый характер: срок полномочий сенаторов составляет 6 лет, в то время как президента США-4 года, а Палаты представителей-2 года. По стабильности срока полномочий Сенат уступает только Верховному суду США. Статус Сената как верхней палаты подчеркивается более высокими требованиями к выборам его членов (по возрасту и продолжительности гражданства).

Конституция не ограничивает право сенаторов и членов Палаты представителей переизбираться на новые сроки, поэтому многие из них заседают в Конгрессе уже несколько десятилетий. Чтобы обеспечить реальное обновление палаты представителей, ряд штатов установили 12-летний лимит пребывания в Конгрессе, но Верховный суд США посчитал, что такой лимит не может быть введен без конституционной поправки.

Сенат, верхняя палата Конгресса, избирается народом штатов. 2 сенатора избираются от каждого из 50 штатов, независимо от их населения. В него также входит вице-президент Соединенных Штатов, который, согласно Конституции, является председателем Сената. Все сенаторы избираются сроком на 6 лет, но полный состав Сената никогда не обновляется: каждые 2 года обновляется только одна треть.

Эта процедура выборов предоставляет сенаторам больше свободы и независимости. Сенаторов принято считать своего рода послами своих государств, хотя они и не несут никакой ответственности перед государственными властями.

Сенатором может быть избран любой гражданин США с гражданством не менее 9 лет, достигший 30-летнего возраста и проживающий в пределах своего штата.

Если вице-президент Соединенных Штатов отсутствует в Сенате, временный президент избирается из числа сенаторов. В партийных терминах он всегда является представителем партии большинства, в то время как конституционный председатель Сената-вице-президент Соединенных Штатов-может представлять партию меньшинства. Председательствующий в Сенате вице-президент Соединенных Штатов как бы олицетворяет собой связь между законодательной и исполнительной властью. Он проводит собрания, рассылает законопроекты в комитеты, подписывает законопроекты, принятые Палатой, и т. д., но голосует только в том случае, если мнения сенаторов разделились поровну.

Палата представителей, нижняя палата Конгресса, избирается населением штатов в составе 435 членов сроком на 2 года (кроме того, избирается житель Пуэрто-Рико, который участвует в дебатах, но не имеет права голоса). Закон запрещает увеличение числа мест в Палате, несмотря на рост населения; поэтому каждые 10 лет, согласно данным переписи, места перераспределяются между штатами, чтобы обеспечить пропорциональность представительства. В настоящее время один конгрессмен избирается примерно из 600 тысяч жителей. Формирование избирательных округов в соответствии с этой квотой осуществляется законодательным органом штата.

Членом Палаты представителей может быть избран любой гражданин США с гражданством не менее 7 лет, достигший 25-летнего возраста и проживающий в штате, от которого он баллотируется (как правило, он также должен проживать в соответствующем избирательном округе).

Палату представителей возглавляет спикер, который избирается самой Палатой (фактически ее партийным большинством). Это третье лицо в государстве (после президента и вице-президента). Он обладает широкими полномочиями (ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, поддерживает связь с Президентом и т. д.).

Конституция установила строго определенный круг полномочий законодательного органа (пункты 8 и 9 статьи I), то есть те субъекты компетенции, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он не имеет права этого делать. Но с годами многие из этих полномочий перестали осуществляться (например, право наказывать пиратство в открытом море). В то же время компетенция Конгресса расширялась путем толкования за счет так называемых "подразумеваемых полномочий".

Цель Установления в Конституции строго определенного объема полномочий федерального законодательного органа состояла в том, чтобы не допустить его посягательства на полномочия законодательных органов штатов. Но и здесь полномочия Конгресса фактически оказались шире, чем предполагалось.

Компетенцию Съезда можно разделить на общую и специальную. Общая компетенция осуществляется обеими Палатами и заключается в принятии законов и постановлений по предметам компетенции, установленным Конституцией. Каждая палата имеет особую компетенцию отдельно.

Конгресс имеет право принимать законы и резолюции по следующим основным вопросам: Конституционализм в США: политико-правовые аспекты.

Финансы и бюджет. Это включает в себя право налагать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, которые являются едиными на всей территории Соединенных Штатов, чеканку монет, займы и регулирование банкротства. Каждый год федеральный бюджет принимается Конгрессом, и правительство не имеет права тратить деньги иначе, как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом. Финансовые законопроекты вносятся только Палатой представителей, но Сенат имеет право вносить в них любые поправки и дополнения, что практически уравнивает обе палаты.

Регулирование экономики. Эти полномочия осуществляются на основе конституционного положения о "регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельными государствами". Съезд издает законы по широкому кругу вопросов хозяйственной деятельности, внешней торговли, транспорта и связи, трудовых отношений и др.

Оборона и международные отношения. Конгресс имеет исключительное право объявлять войну (заключение мира принадлежит полномочиям Президента), принимать решения о формировании и содержании армии и флота, издавать правила управления сухопутными и морскими силами, объявлять призыв ополчения для отражения вторжения в США и т. д.

На практике законы и резолюции охватывают всю сферу военной и внешнеполитической деятельности США, их участия в деятельности международных организаций, что нередко приводит к вмешательству США во внутренние дела других государств.

Внутренняя жизнь. Конгресс учреждает федеральные суды, подчиненные Верховному суду, регулирует деятельность почты, содействует развитию науки и т. д. Эта сфера регулирования практически также значительно шире своих конституционных пределов.

Импичмент. Так называется процедура отстранения федеральных должностных лиц исполнительной и судебной ветвей власти (Президента, судей и др.) от должности за совершение государственной измены и других тяжких преступлений. Эта общая власть Конгресса разделена на особые полномочия обеих палат. Таким образом, право выдвигать обвинения против человека принадлежит Палате представителей, а право судить и принимать решение-Сенату. В то же время, если обвиняемый является президентом Соединенных Штатов, председательствовать будет Главный судья. Никто не может быть осужден без согласия двух третей сенаторов. Импичмент означает только отстранение от должности и лишение права занимать какую-либо государственную должность, что не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесения приговора.

С момента принятия Конституции 13 должностных лиц были привлечены к суду за импичмент, в том числе один президент, но только 4 федеральных судьи были осуждены.

Выборы Президента и вице-Президента. Это право предоставляется в том случае, если ни один кандидат в Президенты или вице-президенты не получает большинства голосов выборщиков. Затем, согласно XII поправке к Конституции, право избирать Президента предоставляется Палате представителей, а вице-президента-Сенату. Но на практике такие случаи еще не встречались.

К числу вопросов, по которым Конгресс не может принимать законы, относятся обратная сила закона, взимание пошлин с предметов, вывозимых из государства, присвоение дворянских титулов и т. д.

Особые полномочия особенно важны в Сенате. Во-первых, он утверждает назначения Президентом высших судебных и исполнительных должностных лиц (судей Верховного суда США, министров, послов и других-всего около 300 должностей). И хотя Сенат редко отказывает Президенту, все же с помощью таких заявлений он влияет на кадровую политику. Во-вторых, Сенат имеет право утверждать международные договоры большинством в 2/3 голосов для их последующей ратификации Президентом. В ходе этой деятельности Сенат часто вносил поправки в договоры.

К особым полномочиям Палаты представителей относится исключительное право представлять в Конгресс финансовые законопроекты, то есть те законопроекты, которые связаны с выделением государственных ассигнований на те или иные цели.

Внутренняя организация Палат основана на отдельных законах, а также на правилах, которые палаты принимают для себя. Кроме того, регламент в определенной степени позволяет руководить деятельностью палат. Они устанавливают порядок проведения ежедневных заседаний, то есть порядок проведения заседаний на ежедневной основе. порядок обсуждения вопросов, порядок составления ежедневных планов работы ("календарей"), предусматривает введение особого (упрощенного и ускоренного) порядка принятия тех или иных законов ("привилегированных законопроектов"), правил проведения прений в палатах, прекращения заседаний, организации комитетов, методов голосования и т. д. Правила позволяют Палатам пересматривать свои решения в определенной процедуре.

Основными нормативными актами, издаваемыми Конгрессом, являются законы и совместные резолюции. Эти акты вступают в силу после их принятия обеими Палатами и подписания Президентом. Законы делятся на публичные и частные; первые, наиболее существенные, устанавливают общие правила, вторые-регулируют вопросы, связанные с интересами отдельных лиц или корпораций. Совместные постановления обычно решают относительно мелкие вопросы: продлевают срок действия законов, исправляют ошибки в текстах законов, выделяют ассигнования на мелкие нужды и т. д. Но они могут быть приняты (и без одобрения Президента) и по более важным вопросам - например, при одобрении 2/3 голосов в обеих палатах, принятии проекта поправки к Конституции, который практически сразу же направляется на ратификацию в штаты.

Параллельные и простые резолюции не нуждаются в подписи Президента; в этих актах обычно выражаются позиции Конгресса или одной палаты по конкретным вопросам внутренней и внешней политики, по вопросам, связанным с деятельностью палат и т. д. Выраженное в такой форме мнение Съезда или одной палаты не является обязательным, а иногда прямо призвано регулировать только самые насущные вопросы (например, при создании следственных комиссий).

Принятие законопроекта в каждой палате начинается с его внесения. Только депутаты имеют право законодательной инициативы (президент вносит законопроекты через "своих" депутатов, его законопроекты называются "инициативными законопроектами", и они пользуются правом приоритетного рассмотрения). В среднем в Конгресс ежегодно вносится от 10 до 15 тысяч законопроектов и резолюций и принимается от 500 до 1000. Основная масса государственных законопроектов практически инициируется исполнительной властью. Многие законопроекты вносятся в палаты по просьбе лоббистских организаций.

Рассмотрение законопроектов в каждой палате делится на следующие этапы.

Первое чтение состоит в формальном внесении законопроекта в Палату. При этом он регистрируется руководителем аппарата-секретарем Сената или секретарем Палаты представителей, после чего Спикер передается в соответствующий комитет.

В комитете законопроект подвергается детальному обсуждению с вызовом необходимых экспертов, и в него вносятся поправки. По результатам обсуждения составляется доклад с рекомендациями Палате.

Второе чтение начинается с того, что Палата заслушивает доклад Председателя Комитета. На этом этапе обсуждается законопроект и предложенные комитетом и депутатами поправки, решается вопрос о принятии или отклонении поправок и дальнейшем рассмотрении законопроекта. Если удастся достичь "единодушного согласия", дискуссия может быть очень короткой.

Третье чтение заключается в оглашении окончательного текста законопроекта, после чего он ставится на голосование. Есть несколько способов проголосовать.

После того как законопроект одобрен Палатой, он передается в другую палату, где проходит те же этапы. В случае возникновения разногласий между Палатами создается согласительная комиссия, которая вырабатывает общую позицию, которая выносится на рассмотрение Палат. Но если какая-либо палата не согласна с проектом, он отклоняется. Законопроект, одобренный обеими палатами, направляется на подпись Президенту.

Президент имеет право подписать законопроект, и тогда он становится законом, но имеет право вернуть его в Конгресс в течение 10 дней (воспользоваться правом вето).

Вето может быть преодолено путем повторного утверждения в каждой палате двумя третями голосов депутатов каждой палаты. Тогда законопроект становится законом без подписи Президента. Если Президент, получив законопроект, не подпишет его в установленный срок (10 дней), проект также автоматически становится законом.

В стенах Конгресса находится несколько тысяч частных лиц, а также большое количество частных организаций, которые профессионально влияют на депутатов для принятия тех или иных законов. Считается, что такая деятельность не нарушает самостоятельности Конгресса, а приближает его к практическим потребностям заинтересованных сторон. В то же время известно, что лоббисты проводят не просто разъяснительную работу, а зачастую и откровенный подкуп депутатов. Специальный закон требует регистрации всех лоббистов и их организаций, а также предоставления полных отчетов об их финансовых операциях. Однако иногда случаются скандальные разоблачения.

Заключение

В заключение можно сделать некоторые выводы о том, что парламент зарубежных стран является высшим органом народного представительства, выражающим суверенную волю народа, признанным регулирующим важнейшие общественные отношения преимущественно путем принятия законов, осуществляющим контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.

Парламент любой страны имеет внешнюю и внутреннюю структуру. Внешняя структура - это количество палат парламента. Современные парламенты состоят из одной или двух палат. Вторая палата, как правило, характерна для стран с федеративной формой правления. Вопрос о существовании второй палаты возник давно и является спорным. Каждая страна должна решать ее самостоятельно.

Компетенция является важнейшим фактором, определяющим не только правовой статус парламента и его роль в политической жизни страны, но и его взаимоотношения с другими высшими органами государственной власти.

В настоящее время существует более 150 иностранных парламентов, каждый из которых имеет свои особенности. Но есть основные полномочия, которые присущи почти всем парламентам. В разных странах эти полномочия переплетаются по-разному, одни из них присущи парламентам в полном объеме и только парламенту, другие могут быть закреплены в конституциях чисто номинально.

Например, в странах, где существует четкое разделение властей (США), только члены законодательных собраний имеют право вносить законопроекты. А в западноевропейских странах законодательная инициатива также принадлежит главе государства и правительству.

Контроль, осуществляемый парламентом над исполнительной властью, основан на одном основном принципе: парламент выражает волю народа и поэтому должен иметь возможность контролировать осуществление государственной политики; он должен обеспечивать, чтобы эта политика отвечала чаяниям всего народа.

Народ нуждается в каком-то законодательном или руководящем органе, избранном им самим, если он не хочет отказаться от своего права и позволить кому-то другому стать единственным стражем конституционного порядка. Сам "народный" выбор законодательной власти вытекает из демократических идей, а необходимость выбора народом исполнительной власти, равно как и ее главы, уже не столь однозначна. Демократическое осуществление власти соответствует ситуации, когда исполнители, по крайней мере частично, выполняют функции "исполнительных комитетов" парламента.

Таким образом, осуществляя контроль за деятельностью Правительства и органов управления, парламент выполняет одну из важнейших функций во всех странах.

Список литературы

1. Алабастрова И. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб.пособие. Стипендия. - М.: Юрайт-М, 2001.
2. Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран: учебник. - М.: ИНФРА-М, 2006.
3. Ардан Ф. Франция: государственный строй.  М.: Изд-во НОРМА, 2004.
4. Басу Д. Д. Основы конституционного права. - М.: Проспект, 2006.
5. Бромхед П. Эволюция британской конституции. - М., 2000.
6. Всеобщая декларация прав человека.- 1948.
7. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное самоуправление. - М., 2004.
8. Егоров С. А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. - М.: БЕК, 2003.
9. Зарубежное конституционное право / Под ред. проф. В. В. Маклакова. - М.: Юрист, 2006.
10. Керимов Д. А. Парламентское представительство как средство контроля над исполнительной властью. (Пятая Французская Республика) // Государство и право. - 2002. - №7.
11. Ковлер А. И. Франция: партии и избиратели.  М.: Изд-во НОРМА, 2000.
12. Конституции государств Американского континента / Под ред. Г. С. Гурвича. Т. 2. - М.: Юрист,1999.
13. Конституции государств Европейского Союза: Австрии, Бельгии, Великобритании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Финляндии, Франции, Швеции. М.: Норма, 2004.
14. Конституции государств Европы: В 3-х томах / Под общей ред. и со вступительной статьей директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л. А. Окунькова. - М.: Изд-во НОРМА, 2001.
15. Конституции иностранных государств. Учебное пособие.  М.: Изд-во БЕК, 2007.
16. Конституции иностранных государств: США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Испании, Греции, Японии, Канады. М.: Норма, 2004.
17. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник / Под ред. Мишина А. А.-М.: Белые Альвы, 2003.
18. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник в 4-х томах. / Под ред. В. А. Страшуна. - М.: БЕК, 2004.
19. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под ред. Баглая М. В.-М.: Изд-во Норма, 2000.
20. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. Под ред. Чиркина В. Е.-М.: Юрист, 2002.