Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Реферат на тему: Феномен чина в России

Содержание:

Введение

Термин "чиновничество" произошел от древнерусского "чина", что означало "ряд, строй, установленный порядок" (нарушение которого есть безобразие). Но эти ценности сейчас забыты. На наш взгляд, звание-это звание, которое позволяет занимать определенные должности. Таким образом, бюрократия (ее современный синоним – бюрократия), о которой пойдет речь, - это категория лиц, профессионально занятых делопроизводством и выполняющих исполнительные функции в системе государственного управления.

Значение чиновничества в России определяется тем, что на протяжении целых исторических эпох бюрократическая иерархия была важной основой социального разделения общества. Понятие "чин" в русской имперской культуре приобрело самодостаточный и почти мистический характер. Выражая сожаление, что "у нас не ум ума, а чин чина", А. С. Пушкин констатировал: "Чины стали страстью русского народа."

Этот чин, сложившийся за сто пятьдесят лет, переросший в привычки русского честолюбия, есть явление… Как она развивалась исторически?

Чиновничество в России: историческая справка

Процесс исторической эволюции российской бюрократии прошел через ряд этапов. Становление чиновничества на Руси восходит к XVI веку, эпохе Ивана Грозного. Чины, в нашем понимании, появились на Руси при Алексее Михайловиче (XVII век). Именно тогда была сформирована особая иерархия должностей, отличная от службы в целом. Бюрократический слой сразу же структурно разделился на две категории: высшие чиновники (члены Боярской думы, губернаторы областей, первые лица приказов) и исполнительные кадры приказов и местных органов власти, непосредственно составлявшие бюрократический аппарат. Существенные различия в материальных условиях, качестве руководящих обязанностей, морально-психологическом облике высших категорий чиновников, с одной стороны, и средних и низших-с другой, сохранялись на протяжении почти всей истории бюрократии в России.

Введение чинов в России действительно во многом упорядочило государственную жизнь. Чин, как титул, получаемый человеком за личные заслуги, а не за древность и знатность рода, должен был призывать лучших на службу государю. Важным этапом в истории русского чиновничества стали реформы Петра I, продолжившего дело отца. Эти реформы внесли существенные изменения в функционирование чиновничьего аппарата в России и положили начало формированию мощной бюрократической системы, оказавшейся удивительно устойчивой и удивительно хорошо приспособленной к условиям России, просуществовавшей, хотя и с некоторыми изменениями, почти двести лет. Русская система чинов была узаконена Петром I в "Табели о рангах", которая изменила и систематизировала официальную иерархию. Чин в Табеле назывался "чин", а лицо, имевшее чин, - "чиновник".

"Россия любит в Табели о рангах, - писал граф С. С. Уваров, бывший в то время министром народного просвещения, - торжественное выражение начала, драгоценного для славянского народа, - равенства перед законом, лелеет знак мысли, что каждый в свою очередь может проложить путь к высшим заслугам службы."

"Золотым веком" русского чиновничества был XIX век, когда Россией, по словам В. О. Ключевского, "управляла уже не аристократия, а бюрократия." Так появился мощный инструмент имперской власти в России, названный Государственной службой - жесткая, лояльно ориентированная, но не лишенная разумных принципов система.

Для поощрения службы устанавливались сроки пребывания в каждом чине, после чего право на следующий чин давалось как бы автоматически. Чинопроизводство могло быть ускорено особыми заслугами на службе. Чин не только открывал новые возможности для его обладателя, но и накладывал на него строго регламентированные обязанности, несоблюдение которых влекло за собой крупные неприятности для чиновника.

Сохранение мифа о господстве бюрократии в царской России объясняется, однако, не столько ее численностью, сколько ее неэффективностью. Среди важнейших причин последнего следует отметить смешанную форму оплаты труда и ее низкий уровень для подавляющего большинства категорий чиновников, негибкость системы рангового производства, неоправданно высокую роль сословных привилегий в процессе карьерного роста, низкий уровень образования.

Смешанный характер вознаграждения чиновников за службу в России был уже изначально обусловлен недостатком средств государственной казны страны. Чиновники были вознаграждены тремя ресурсами: деньгами, наделением землей и назначением на выгодные должности в центральном и местном управлении (в виде кормлений-разрешения брать "несчастные случаи" от бизнеса).

Рост служилого класса и командного аппарата в России был вызван государственными потребностями, но само государство не могло его поддержать. Результатом этого противоречивого процесса стало появление чиновничества, которое во многом поддерживалось самим обществом. "Честь", "обещания" и другие виды кормления "от бизнеса", стоявшие у колыбели отечественного чиновничества, надолго определили лицо государственного аппарата, а глубоко укоренившиеся "обещания" были унаследованы последующими поколениями как узаконенный подкуп (в виде взятки). Российский опыт показывает, что любое ослабление экономических возможностей государства приводило к возрождению в той или иной степени по существу средневековой практики "кормления от бизнеса", входившей в государственную систему содержания чиновников. В этих условиях подношения к праздникам, памятным датам и всевозможным подаркам стали полулегальным средством пополнения кармана чиновника.

В условиях бессилия власти защитить интересы граждан через законодательство взятки нередко становились единственным рычагом, приводящим в движение механизм бюрократической машины. В атмосфере повсеместных злоупотреблений оставаться честным чиновником было практически невозможно и никому не нужно: "не пользуйся службой" - вредить себе и не давать жить другим, считалось в народе. "Брать по чину" стало негласным договором, и отношение общества к тем, кто допускал злоупотребления, было более чем терпимым: "те, кто "получал" много, пользовались большим уважением, те, кто получал мало или вообще ничего, кроме жалованья, плавали в общественном мнении мелко."

Негативные последствия смешанной системы оплаты административных функций бюрократии усугублялись незначительным уровнем заработной платы низших категорий чиновников, не обеспечивавших прожиточный минимум. Следовательно, "везде, где замешан интерес, те, кто мог грабить, те, кто не смел воровать", - констатировал декабрист А. А. Бестужев в письме Николаю I (следует отметить, что высшая бюрократия, в отличие от нижних чинов, была материально обеспечена).

Именно условия службы в системе административно – государственного управления сформировали к середине XIX века тип чиновника, ставшего олицетворением эпохи-бюрократа, вымогателя, оппортуниста, действующего от имени власти.

Мы уже говорили, что подавляющее большинство русской бюрократии принадлежало к непривилегированным классам. Именно с этой категорией служащих, находившихся на низших руководящих должностях, постоянно контактировало население, по их действиям судившее о силе и силе закона в стране, и от них часто зависели честь, достоинство, а иногда и жизнь граждан.

И важно знать, в каких реальных условиях приходилось служить этим чиновникам, чтобы более объективно увидеть "чеховский мир" и его героев в контексте времени.

Российские чиновники периода XIX-начала XX века

К началу XIX века сформировался особый социальный класс низшей и средней бюрократии, внутри которого из поколения в поколение воспроизводились "Томасы Опискины". Правовое регулирование их статуса осуществлялось Николаем I законами 1827 и 1834 годов, первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй-условия дальнейшего продвижения по служебной лестнице. Продвижение по службе основывалось на принципе старшинства, который почти автоматически обеспечивал медленный переход от одной ступени к другой, и скорость этого продвижения лишь очень незначительно зависела от квалификации и других профессиональных достоинств чиновника.

Итак, Россия вступила в XIX век с такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени Архипова Т. Г., Сенин А. С., Румянцева М. Ф. История государственной службы в России XVIII-XX вв. В царской России государственная служба понималась как деятельность "в порядке подчиненного управления государством", то есть деятельность, осуществляемая должностными лицами по управлению делами государства.

Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности поступления на государственную службу лиц облагаемых классов, ввел экзамены на звание (это касалось только V и VIII классов Табели о рангах). Он также пытался сократить число чиновников, но эта попытка не увенчалась успехом. К 1830 году в России насчитывалось уже 105 тысяч чиновников, и тенденция к увеличению их числа продолжалась. Николай I (1825-1855) пытался пойти по пути дальнейшего ужесточения требований к службе чиновников и чинопроизводству.

В это время окончательно складывается система почетных званий, когда чувство личного достоинства уступает место официальному статусу. Например, старший по званию и должности в письме к младшему подписывал только фамилию собственноручно, в то время как младший обязан был указывать чин и звание собственноручно, помимо подписи. Отсутствие этого обозначения считалось грубым нарушением правил и считалось оскорблением. Дата подписания документа также проставлялась по-разному: начальник ставил номер сверху, подчиненный-снизу.

Следует отметить, что на рубеже XVIII - XIX вв. была проведена реформа государственной службы. В 1802 году были образованы министерства. Их формирование закрепило переход от коллегиальных к единоличным органам управления. Появление министров было воспринято резко, но Сперанский предложил противникам реформы посты министров, тем самым переманя их на свою сторону. В связи с формированием министров актуализировалась проблема повышения профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I в 1809 году подписал указ" О правилах продвижения в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе". Указ предусматривал, что производство в чин VIII класса возможно только при наличии старшинства, а также образования - университета, губернского или уездного училища стариков.

В 1827 году были собраны все необходимые сведения о численности и составе канцелярских служащих и чиновников из облагаемых налогом сословий, а 14 октября того же года было утверждено "Положение о канцелярских служащих". Позиция четко связывала преимущества службы с классовой принадлежностью.

Канцелярские служащие делились на 4 категории:

Потомственные дворяне;
Дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов;
Дети церковных служителей, ученых и художников, не имевших классов;
Купцы 2-й и 3-й гильдий, иностранцы, лица, имеющие налоговое положение.

Николай I запретил допуск лиц 4-го разряда на должности, соответствующие XIV классу Табели о рангах.

В конце 20-х годов XIX века в российском обществе распространилась идея полной отмены гражданских чинов, что вызвало глухое сопротивление высших чиновников империи.

После некоторых колебаний Николай I пошел по пути дальнейшего совершенствования государственной службы и чинопроизводства.

Важным шагом в организации государственной службы явилась кодификация соответствующего законодательства и подготовка" Свода законов о государственной службе", составившего 3-й том "Свода законов Российской империи". Кодекс был подготовлен к 1832 году, а два года спустя, в его разработке, Николай I подписал "Положение о порядке производства чинов в гражданскую службу".

Он предусматривал разделение лиц, имеющих право на работу в государственном аппарате по закону, на три категории:

те, кто закончил курс естественных наук в высших учебных заведениях;
те, кто закончил курс естественных наук в средних учебных заведениях;
те, кто не имеет аттестатов ни одного из вышеперечисленных учебных заведений" Архипова Т. Г., Сенин А. С., Румянцева М. Ф. История государственной службы в России XVIII-XX вв.

Однако следует отметить, что и тогда образование чиновников не отвечало предъявляемым требованиям. Так, из низших должностных лиц (10-14 классы Табеля успеваемости), привлеченных к уголовной ответственности, только 3,2% имели высшее образование, 11,3% - среднее, а остальные 85,5% - низшее. Для средних должностных лиц (5-8 классы) эти цифры составляли соответственно 6,4%, 26,0% и 67,6%.

Были установлены разные годы службы - "за усердную и похвальную службу" и "за отличия, оказанные по службе". При этом подчеркивалось, что во всех ведомствах государственной службы должностные лица "определяются на места не иначе, как по чину каждого".

Разные слои общества по-разному относились к Табели о рангах. Но к середине XIX века стало очевидно, что это не способствует продвижению наиболее достойных. Поэтому при каждом новом царе, начиная с Павла I и кончая Александром III, встал вопрос о его упразднении. Она появилась, конечно, в начале царствования Александра II. Жесткая критика системы чинов исходила не только извне, но и из самих правительственных кругов.

Александр II начал с образования особого совещательного собрания. Совещание осудило манию чинов, растущее число и влияние бюрократии, коррупцию и другие пороки, и предложило реформу всей системы управления, включая, в частности, с одной стороны, желательность отмены Табелей учета рабочего времени, но только после существенного повышения зарплаты чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра увеличилось в среднем в два раза, но Табель остался нетронутым.

То же самое повторилось при его сыне Александре III. Он также учредил в начале своего царствования Специальную конференцию, которая признала необходимость упразднения чинов, так как они стали явно архаичными, утратили всякий положительный смысл, а лишь стимулируют уродливые почести, карьеризм, который, не стесняясь в средствах, приводит на государственную службу беспринципных людей, которые вместо необходимых деловых и моральных качеств имеют лишь неукротимое желание "вылезти из верхов" любым способом. Главным выводом совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Король сначала поддержал его.

Но подавляющее большинство министров выступало против упразднения чинов. В то же время их доводы, по сути, повторяли доводы Уварова: "чин возвышает своего владельца над другими подданными, а так как он дается за службу государю, то тем самым укрепляет власть и поднимает ее престиж." Кроме того, в отзывах министров говорилось об опасности "потрясений в умах" чиновников при отмене традиционного порядка. Новая комиссия по совершенствованию государственной службы была, по установившейся традиции, образована в начале царствования Николая II, в 1895 году, на этот раз - при Государственном совете. Она представила свой доклад только 6 лет спустя, в 1901 году. Содержащиеся в нем предложения были наименее радикальными за все 100 лет работы подобных комиссий. На этот раз даже на этом этапе не ставился вопрос ни об отмене чинов, ни об отмене классового ценза. По существу, предлагалось лишь заменить принцип старшинства принципом награждения за заслуги в производстве чиносов, а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников. Комиссия использовала в качестве аргумента к аргументу, выдвинутому в начале XX века, почти накануне революции, вопиющий диссонанс с настроениями большинства образованного общества: "rite de essence есть проявление императорской благосклонности к любому подданному, независимо от его сословия". Общий дух выводов Комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако даже у правительства не хватило политической воли пойти на такие полумеры. Только после революции, в 1906 году, был принят закон об отмене классового принципа в получении званий и замене его критерием образования.

Но сами чины сохранились. Временное правительство в августе - сентябре 1917 года подготовило проект постановления "Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия", но не успело его утвердить. "Окончательное решение вопроса" произошло только после прихода к власти большевиков.

Советская номенклатура и постсоветская бюрократия

Значительные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917 года, что связано с распадом Российской империи и приходом к власти большевиков. Большевистские лидеры считали, что построение коммунистического общества приведет к гибели государства вообще и бюрократии в частности. Они провозгласили целью ломку старого государственного аппарата и замену его самоуправлением рабочих с полной выборностью и сменяемостью должностных лиц, при оплате их труда на уровне средней заработной платы рабочего. Поэтому один из первых декретов нового правительства (Декрет Центрального исполнительного комитета и СНК от 8 ноября 1917 года) был посвящен ликвидации всех классов и сословных привилегий, существовавших в России, отмене гражданских и офицерских чинов, знаков отличия.

Одной из самых одиозных черт этой модели была номенклатура. Номенклатура-продукт однопартийной системы, а номенклатурный принцип подбора кадров основан не на принципе профессионализма, а главным образом на политической лояльности. Истоки номенклатуры восходят к периоду Гражданской войны.

В. И. Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме Партии большевиков, способной вести и вести народ от раскола к единству, а затем к социализму. Партийный аппарат стал костяком системы власти, собирающей общество, развалившееся в годы революции и гражданской войны. В 1920 году. 53% коммунистов были работниками советских учреждений. Форма власти оставалась советской. Советы продолжали функционировать, но советские органы постепенно утрачивали свое значение. Происходит слияние партийного (большевистского) и советского аппаратов с передачей прерогативы принятия решений партийным органам. Вместо первоначально провозглашенного неограниченного советского коллективного самоуправления устанавливается принцип единоначалия.

Отсутствие элементарных управленческих знаний и опыта у большинства членов большевистской партии обусловило необходимость, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью ("саботаж"), привлечь в государственный аппарат значительную часть старой бюрократии. Руководители соглашались работать не только под давлением властей (это было существенно, в том числе и методами ЧК), но и по необходимости-госслужба была для них единственным источником средств к существованию. По данным первой переписи чиновников в Москве в августе 1918 года, доля старой бюрократии среди военнослужащих советских правительственных ведомств составляла в ВЧК 16,1%, в НКИДЕ - 22,2%, в ЦК КПСС, Ревтрибунале при ЦК КПСС, Наркомате национальностей и управлении делами КПСС - 36,5-40%, в НКВД - 46,2%, в СПК - 48,3%, в ПКЖ - 54,4%, в Наркомате внутренних дел - 60,9%, в Наркомате внутренних дел-60,9%. Наркомата морских дел и 72,4% и т. д.

Таким образом, в первые годы Советской власти корпус государственной службы состоял из двух частей: новой, советской управленческой бюрократии, исповедовавшей коммунистические принципы, и старой, которая постепенно размывалась (либо полностью перенимала новые принципы, либо заменялась, в том числе и репрессивными методами, по мере того как руководители советского поколения приобретали квалификацию и знания). В не руководящей структуре значительную, а во многих отделах преобладающую часть служащих составляли представители рабочих и крестьян или, во всяком случае, люди, не имевшие ранее никакого отношения к управленческой деятельности.

С окончанием гражданской войны и образованием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, закрепились. Вся власть была сосредоточена в руках вождя-лидера правящей Коммунистической партии. Со времен И. В. Сталина превращение в вождя было связано с занятием партийной должности Генерального секретаря ЦК. Вождь мог занимать или не занимать государственные посты.

Только при преемниках И. В. Сталина понятие "номенклатура" может быть законно использовано для определения особого слоя бюрократии, прежде всего региональных руководителей, которые все больше влияли на принятие решений и их реализацию. Поскольку И. В. Сталин не оставил официального преемника, ни один из советских лидеров, пришедших к власти после его смерти, не был готов в точности следовать сталинской традиции управления государством. Многие члены высшего руководства, решавшие судьбу сталинского наследия, по своему опыту и настроениям скорее принадлежали к кругу "номенклатуры", которая постоянно подавлялась И. В. Сталиным, и полностью разделяли его преобладающее стремление избавиться от угрозы повторения сталинского деспотизма. Среди мер либерализации, осуществленных сразу после смерти И. В. Сталина, следует отметить изменение номенклатурной системы. Согласно указу Президиума ЦК КПСС от 16 июля 1953 года из 45 тысяч должностей в номенклатуре ЦК осталось 25 тысяч, а из них более 11 тысяч. во вновь созданной учетно-контрольной номенклатуре, предусматривающей информирование отделов ЦК о кадровых перемещениях. Объективно это укрепило позиции региональных руководителей, которые ранее были ограничены в решении важнейших кадровых вопросов на местах. Советские региональные лидеры: политизация номенклатуры.

Сформировался устойчивый, глубоко эшелонированный кадровый слой, лишенный внутренней оппозиции, тесно связанный с хозяйственными структурами и вновь обретший серьезную самостоятельность в отношениях с центром. Эти процессы сыграли свою роль в распаде СССР и формировании новой постсоветской государственной системы.

По данным Государственного комитета Российской Федерации по статистике, общая численность работников федеральных и региональных органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на начало 1999 года составляла 1 миллион 102 тысячи 790 человек. Сегодня она увеличилась еще больше.

1994-1996 годы-это период, когда процесс разделения властей начал приобретать новое качественное состояние. В связи с активным формированием представительных структур государственной власти всех уровней и необходимостью укрепления основ общества объективно увеличивается численность работников органов законодательной власти, судебной власти и прокуратуры. Наиболее значительно возросла доля работников, занятых в аппарате законодательных органов. Увеличение количественного состава исполнительной власти происходило в основном за счет Государственной налоговой службы, Министерства финансов, Федеральной службы занятости и некоторых других, что было продиктовано реальным изменением акцентов в государстве. Трансформация российского общества естественным образом сопровождается динамичным развитием бюрократии. Одновременно происходит увеличение ее численности, перераспределение в составе исполнительной и законодательной ветвей государственной власти.

Наиболее широко в управленческом составе представлены специалисты с высшим образованием (техническим, экономическим, медицинским, гуманитарным, юридическим). Большинство сотрудников государственной службы имеют высшее образование по профилю, не соответствующему той деятельности, которой они в настоящее время занимаются

Кроме того, результаты аттестации государственных служащих разных уровней показывают, что 20-25% аттестованных не соответствуют предъявляемым требованиям, это говорит о том, что значительное количество чиновников нуждается либо в замене, либо в достаточно серьезной дополнительной подготовке.

Заключение

Итак, мы выяснили, что государственная служба в России формировалась веками. Если в XVI - начале XVII веков господствовала практика временных служебных приказов, то в середине XVII века возникли приказы и другие государственные учреждения, в которых существовал слой людей, выполнявших свои поручения, то при централизации государства появилась группа людей на государственной службе. Из этой группы в начале XVIII века сформировалась профессиональная бюрократия, деятельность которой регулировалась законом.

Порядок государственной службы в Российской империи регламентировался документом "Табель о рангах всех чинов, военных, государственных и придворных, находящихся в одном сословии; находящихся в одном сословии", который был утвержден 24 января (4 февраля) 1722 года императором Петром I. Если до Табели о рангах карьера определялась знатностью дворянского рода, то новая система поощряла знания и опыт, способности и заслуги перед отечеством. До революции 1917 года было издано около 200 правовых актов, регулирующих различные аспекты государственной службы.

Ленин призывал к созданию принципиально нового государства рабочих и крестьян, а старая бюрократия была разогнана. В дальнейшем отчуждение номенклатуры от народа сопровождалось ростом пассивности населения, угасанием ростков низового самоуправления, снижением интереса к официальной идеологии. Либерализация (или "оттепель") при Хрущеве не произвела существенных изменений в номенклатурной системе страны, а после провала либерализации возросла пассивность населения и циничное отношение к идеологии спецслужб. На современном этапе в России наблюдается неуклонный рост числа чиновников.

Список литературы

Архипова Т. Г., Сенин А. С., Румянцева М. Ф. История государственной службы в России XVIII-XX вв.-М.: РГГУ, 2001. - 230 с.
Градовский А. Д. Начало российского государственного права // Собр. соч. - СПб., 1908. - Т. 8. - с. 93-94.
Оболонский А. В. На службе государева: к истории российского officialnichestva [на службе государевой: к истории российского чиновничества]. - 1997. - № 5. - С. 63-76.
Оболонский А. В., Барабашов А. Г. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. - 2-е изд. - М.: Дело, 2000. - 440 с.
Русское законодательство X-XX вв.: В 9 т. Акты земских соборов. - М., 1985. - Т. 3. - с. 94-99.
Старилов Ю. Н. Официальное право. - М.: Бек, 1996. - 698 с.
Хлевнюк О. В. Советские региональные лидеры: политизация номенклатуры / / Куда идет Россия?.. Кризис институциональных систем: век, десятилетие, год. 1999 / Под общей редакцией Т. И. Заславской. - М.: Логос, 1999. - с. 97-100.
Хохряков Б. С., Попов В. Г. Современное российское чиновничество: динамика и основные тенденции развития / / Чиновничество.. - 2003. - №1
Шепелев Л. Е. Звания, мундиры, ордена в Российской империи. - Л., 1991. - 227 с.
Шепелев Л. Е. Официальный мир России: XVIII-начало XX века. - Спб.: "Искусство-СПБ", 1999. - 479 с.