Понятие оценки регулирующего воздействия и её происхождение - подходы, концепция и оценка результатов

Содержание:

За последнее десятилетие в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) отношение граждан к государству в целом и к своим правительствам в частности существенно изменилось.

Под влиянием концепции "Нового общественного управления" (далее - НПМ) возникла идея оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ) как инструмента повышения качества управленческих решений. В целом, РИА является продуктом последних десятилетий и коллективных усилий юристов и экономистов, направленных на выработку комплексного подхода к оценке влияния законов на различные сферы общественной жизни: Экономический, деловой, социальный, уровень бедности, природная среда и т.д.

Практика последних лет показывает, что процедуры обоснования и оценки мер регулирования и законодательных актов положительно влияют на качество законов и степень их принятия населением и заинтересованными сторонами. Например, в Российской Федерации очень низкий уровень проработки последствий принятия так называемого закона о монетизации услуг и внесения изменений в закон о лицензировании деятельности (в части создания саморегулируемых организаций в строительном секторе). Однако это не означает, что сами законы плохие, но одним из последствий непринятия нормативных актов может быть снижение эффективности их реализации. Оценка нормативных правовых актов (далее - НПА), особенно ОПР, результаты которой доводятся до сведения граждан и заинтересованных лиц, может, в том числе, повысить уровень принятия правового регулирования.

Мировыми лидерами в вопросе внедрения ОРВ в публичное управление являются страны ОЭСР, в том числе страны Европейского Союза, поэтому опыт этих стран представляется наиболее ценным и всеобъемлющим. Однако и в других странах, таких как США, Швейцария, Австралия, Новая Зеландия, Канада и Мексика, успешная практика внедрения ОРВ в публичное управление также имеет место.

Следует отметить, что успехи в реализации ОРВ, как правило, стимулируют страны к дальнейшему развитию оценки и совершенствованию государственного регулирования в целом. Например, страны Европейского союза и Европейская комиссия недавно предприняли ряд важных шагов по совершенствованию государственного управления и повышению качества оценки. В 2001 году Европейская комиссия приняла два важных политических решения, которые оказали большое влияние на реализацию систематической ОРВ. Во-первых, она признала необходимость проверки всех законопроектов и предложений по правительственным программам и политике на предмет их воздействия на окружающую среду, экономику и социальную сферу. Во-вторых, Европейская комиссия призвала правительства стран Европейского Союза упростить и рационализировать регулятивную среду в каждой стране (дерегулирование и упрощение регулятивной среды).

C. Бурхерт, немецкий исследователь, профессор Немецкого университета государственного управления в Шпайере, демонстрирует, что именно OPR служит повышению качества законопроектов путем исследования, сравнения и предварительной оценки (предварительной оценки) вариантов законодательного регулирования, а также сопровождающей и ретроспективной оценки фактически принятых законов и последствий, которые вступили в силу.

Несмотря на то, что существует несколько определений ОРП и подходов к ней, все они указывают на то, что ОРП - это оценка, позволяющая определить результаты принятия закона, законопроекта или инициативы.

Основными целями OPR являются повышение качества NLA, упрощение административной среды и сокращение масштабов государственного регулирования в социальной и экономической областях, достижение согласованности между различными частями государственных программ и политики, прогнозирование возможных побочных и скрытых эффектов программ и политики.

В целом ОРВ представляет собой более формализованную оценку или заключение по какому-либо законодательному акту. OPR может проводиться на различных этапах подготовки и осуществления законодательного акта: во время его разработки, во время его осуществления и после того, как закон достиг каких-либо социально-экономических последствий или целей регулирования.

В практике государственных и местных органов власти ОРВ традиционно задумывается как совокупность различных средств, методов и приемов, помогающих конкретному ведомству или должностному лицу разработать соответствующую политику и претворить ее в жизнь. Таким образом, OPR предполагает полномасштабный процесс выявления и формулирования проблем, который в конечном итоге ведет к диверсификации социальных и экономических последствий и выбору оптимального решения для исключения ненужного и чрезмерного регулирования. В то же время следует отметить, что ОРВ является информативным, поддерживающим процессом, т.е. помогает регулятору в принятии политического решения, которое ни в коем случае не может заменить само принятие решения.

Опыт многих стран свидетельствует о том, что ОРВ положительно влияет на процесс реформирования различных сфер (антимонопольное регулирование, регулирование отдельных видов деятельности, охрана окружающей среды и т.д.), повышает качество предложений и адресность принимаемых мер, а также увеличивает признание этих реформ среди населения и заинтересованных сторон.

Подходы к оценке воздействия регулирования

В принципе, можно выделить два устоявшихся подхода к ОРВ:

• Первый подход рассматривает УВР как оценку ex ante, т.е. вверх по течению;
• Второй - комплексный, основанный на нескольких этапах.

ОРВ в качестве предварительной оценки

Широкое использование и применение этого подхода во многих странах объясняется тем, что исторически ОРД зарождалась именно как прогностическая оценка, поддерживающая разработку правовых актов. Согласно концепции предварительной оценки, УВР должно предшествовать осуществлению законодательного акта, правительственной программы или политики и, как правило, включает следующие этапы:

• Формулирование проблемы (социальной или экономической);
• Обосновывая необходимость вмешательства правительства;
• Поиск возможных форм регулирования и определение наиболее эффективной формы;
• Определение целей законодательного акта
• Подготовка законопроекта;
• Проведение предварительной экспертизы проекта законодательного акта.
• Организация общественных консультаций и дискуссий;
• внесение поправок в проект законодательного акта;
• Проведение полной оценки проекта законодательного акта;
• Принять и ввести в действие законодательный акт;
• Провести оценку фактических результатов законодательного акта;
• Исправление законодательного акта.

Предварительная ОРД принимает различные формы: от полной оценки законопроекта или инициативы, учета ее экономического и социального воздействия с использованием специально разработанных методик, до расчета наиболее очевидных бюджетных расходов - необходимый элемент управления.

Сторонником второго подхода к ОРВ является вышеупомянутый немецкий исследователь К. Беррет. Он предлагает проводить оценку не только на этапе, предшествующем принятию закона, но и разделять ОРВ (оценку воздействия на законодательство) на три этапа в соответствии со спецификой законодательного процесса.

Таким образом, первый этап - это предварительная или перспективная оценка регулирующего воздействия, которая соответствует предшествующему этапу. Основанием для предварительной оценки является наличие законодательной инициативы. На этом этапе сравниваются альтернативы и их результаты для определения целесообразности регулирования конкретной области в целом (прогностический подход). Для поддержки процесса нормотворчества ОРВ систематизирует разработанные альтернативы, оценивает результаты, вероятность определенных последствий, степень и строгость требуемого законодательного регулирования и т.д. В конечном итоге оценка дает набор замечаний, предложений и рекомендаций, которые учитываются при выборе наилучшего решения.

Концепция оценки нормативного воздействия

Оценка регулирующего воздействия - это комплекс мероприятий, направленных на изучение и прогнозирование влияния государственного управления на экономические структуры национальной экономики.

По сути, это анализ влияния регуляторных решений. Оценка выявляет проблемы и позволяет установить цели регулирования. Затем осуществляется поиск альтернативных методов и отбор научных подходов и методик на основе имеющихся данных. Оценка уточняется с помощью экспертной оценки, обследований, вопросников и других методов исследования.

Некоторое время назад правительство начало изучать влияние своих решений на экономику. Например, в 1960-х годах для оптимизации оценки социальных и экономических реформ было проведено исследование влияния регулирования. Оценка послужила основой для разработки финансовых и экономических моделей, которые помогают обосновывать различные правительственные программы.

Единого алгоритма оценки не существует. Специфика реализации зависит от поставленных целей. Некоторые страны интересуются влиянием регулирования на экономику, в то время как другие изучают качество окружающей среды. Оценка может основываться на затратах, доходах и степени воздействия. Результатом является принятие конкретного решения, отказ от других, менее эффективного.

Оценка состоит из ряда обязательных шагов:

• Поиск и указание проблемы.
• Постановка целей.
• Выбор вариантов альтернативного развития.
• Изучение доступных данных.
• Используя экспертное мнение.
• Выбор и реализация наилучшего варианта.

Оценка воздействия может быть проведена при разработке реформ или законодательства. Он также используется для прогнозирования. Некоторые государства используют оценки для осуществления управленческих решений.

Оценка результатов

Многие страны проводят оценку воздействия регулирования, поскольку видят в ней много преимуществ. В том числе:

1. Глубокое понимание механизма воздействия.
2. Стимулы для более эффективной и продуманной политики.
3. Внимание к последовательности и согласованности между различными частями политики.
4. Создание условий открытости и прозрачности разрабатываемых проектов и законов.
5. Формирование эффективного взаимодействия между государством и реальным сектором.

Но процесс оценки сталкивается со многими препятствиями. Сам процесс оценки является довольно длительным, и этот период времени имеет решающее значение для принятия управленческих решений. Оценка требует значительных бюджетных расходов, поэтому польза от оценки в исследовании значительна. В дополнение к финансовым затратам на проведение оценки значительное влияние оказывают также технические и практические проблемы. Например, оценщики могут столкнуться с отсутствием или предвзятостью информации, или же выбранные ими методы могут быть сложными и отнимать много времени. На оценку могут влиять группы по интересам, лоббирующие свои интересы. Другим элементом является ограничение оценки принимаемых решений из-за низкой квалификации экспертов. Именно здесь правительство должно обеспечить надзор. Традиционные ограничения исследования связаны с низким уровнем квалификации специалистов по оценке.

Структура оценки определяет методологию проведения оценки. Специалисты могут сравнивать затраты и выгоды, проводить анализ рисков, оценивать влияние конкуренции и анализировать ее влияние на бизнес. В исследовании может быть рассмотрен вопрос о качестве юридического сопровождения, а также вопросы контроля качества. Важное значение имеют также политический контекст программы и ожидаемые социальные последствия.

Таким образом, оценка регулятивного воздействия является одним из инструментов государственного контроля за качеством проводимых реформ.

Происхождение оценки регулирующего воздействия

Ведущими странами по внедрению и использованию оценки воздействия регулирования являются ОЭСР и Европейский союз. Однако к числу успешных стран относятся Соединенные Штаты, Австралия, Канада, Мексика и Новая Зеландия. Эффективное проведение оценки поощряет страны в этих странах использовать ее в будущем. С начала 2000-х годов Европейская комиссия приняла такое решение:

Оценка необходима для реализации каждого законопроекта и предложения, затрагивающего любые правительственные программы и проекты.
Оценка помогает упростить и улучшить административную среду.
Оценка воздействия на законодательство является довольно формальной. Это может быть осуществлено на разных стадиях подготовки государственных проектов. Опыт большинства стран, использовавших оценки воздействия, показал, что они способствуют эффективному реформированию сложных институциональных норм, таких как антитрестовские, природоохранные и другие нормативные акты. Это также повышает степень принятия изменений общественностью, населением, затронутым изменениями.

Оценка воздействия проводится многими развитыми странами и странами с формирующейся рыночной экономикой. Но они проводят реформы по-разному в силу специфики состояния своих институтов. Развитые страны имеют передовую практику. Их пример показывает, как обеспечить качество и обеспечить выполнение выбранных управленческих решений. Пример стран с переходной экономикой показывает, как проводить реформы в условиях конфликта между старыми и новыми институтами.

Каждая страна выбирает свои собственные инструменты для оценки. Как описано выше, специфика зависит от целей исследования. Еще одной особенностью организации процесса реализации оценки является обращение к общественному мнению. На ранних стадиях разработки законодательства опросы общественного мнения достаточно эффективны. Однако следует отметить, что оценка воздействия регулирования рассчитана на долгосрочную перспективу. Поэтому реализация может быть сопряжена с различными трудностями, которые необходимо преодолевать в ходе реализации.