Теория и практика разделения властей (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность настоящего исследования обусловлена потребностью в модернизации механизмов осуществления государственной власти в России на всех ее уровнях. Как показал многолетний опыт зарубежных стран, разделение властей, без которого невозможно осуществление власти в демократическом государстве, является неизбежным условием построения правового государства и гражданского общества. К числу важнейших достижений действующей Конституции РФ относится провозглашение в ней одного из главных элементов основ конституционного строя - принципа разделения властей. Фиксация этого основополагающего принципа в первой главе российской Конституции РФ актуализировала вопрос о взаимозависимости разделения властей с некоторыми другими конституционно-правовыми принципами. Наиболее характерна взаимная связь принципа разделения властей с конституционными принципами правового государства, демократизма, верховенства прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, федерализма и политического многообразия. Нарушение или деформация одного из перечисленных принципов неотвратимо сказывается на специфике реализации разделения властей как в РФ, так и в отдельных ее субъектах, а также на местном уровне.

Отечественная конституционно-правовая доктрина, сформированная в условиях федеративной государственности, предполагает дифференциацию политической власти на самостоятельные ветви не только в центре, но и в отдельных регионах. Конституционная практика современной России свидетельствует о том, что система федеральных органов государственной власти, не являясь совершенной, сложилась и функционирует на основе системообразующего принципа разделения властей. Вместе с тем отдельные органы государственной власти регионов и органов местного самоуправления еще не сформировались окончательно, пребывают в перманентной стадии становления, а указанный принцип на местах нередко деформируется и формализуется.

Цель курсовой работы заключается в исследовании теоретических и практических аспектов теории разделения властей.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить исторические предпосылки становления и развития теории разделения властей;

- рассмотреть понятие и сущность принципа разделения властей;

- охарактеризовать реализацию принципа разделения властей в РФ.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти, направленной на реализацию в государственном механизме современного демократического государства принципа разделения властей.

Предметом исследования являлись нормы Конституции РФ и зарубежных стран, федеральные законы, постановления конституционного суда, а так же работы многих ученых, посвященные данному вопросу.

Степень разработанности поставленной темы носит разноплановый характер. С одной стороны - теория разделения властей имеет более чем двухвековую историю, а с другой стороны – с учетом эволюции взглядов на проблему единства и разделения государственной власти - представляет собой непрерывный процесс, поэтому возникает необходимость исследования данной проблемы с учетом новых приоритетных задач, стоящих перед современным демократическим государством.

Для достижения цели, поставленной в курсовой работе, и решения названных выше задач использовались современные методы исследования явлений и процессов правовой действительности. В процессе работы использовались как общенаучные (диалектический, системный), так и частные (исторический, формально- юридический, сравнительно-правовой) методы исследования.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

1.1 Исторические предпосылки и этапы становления теории разделения властей

Разделение властей в правовой науке рассматривается в нескольких смыслах, в том числе, как концепция, теория, принцип правового государства, практика государственного строительства и управления. В самом общем виде разделение властей представляет собой механизм осуществления государственного управления на основе трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной власти [4, с. 16].

Каждая ветвь власти является независимой и самостоятельной в пределах полномочий органов власти, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть.

Надо отметить, что разделение властей является одним из старейших политических принципов, который возник сначала в качестве политико - правовой мысли в глубокой древности и развивается до настоящего времени.

Эволюцию теории разделения властей можно условно разделить на четыре этапа [9, с. 145]:

- теория разделения властей в античной правовой мысли;

- теория разделения властей в средневековый период;

- теория разделения властей в период буржуазных революций;

- теория разделения властей на современном этапе развития государства и права.

Основу современной теории разделения властей были по сути заложены еще в период античности. Мыслители того периода уже предпринимали определенные попытки выявить связи и взаимодействие между правом и государственной властью с целью формирования гармоничного функционирования общества. Ученые древности считали, что наиболее разумна и справедлива лишь та форма политического управления, при которой закон становится общеобязательным не только для граждан, но и для самого общества и государства. Так, например, Платон в процессе исследования государственно - правовых отношений выделяет функции государства по их форме. В основе классификации этих функций Платоном был выделен принцип разграничения власти одного, отдельной группы или большинства [4, с. 17].

Также Аристотель в своем труде «Политика» указал, что «там, где отсутствует власть закона, нет форме и государственного строя. Во всяком государственном устройстве этих основных частей три, первая - законосовещательный орган, рассматривающий дела государства, вторая - должности, третья - судебные органы». Исходя из этого положения, Аристотель выделяет три правильные и три неправильные формы государства. Он считает, что самая правильная форма государства - полития, сочетающая в себе самое лучшее от монархии и демократии, учитывающая интересы как народа, так и аристократии. Анализирую положения Аристотеля, можно сделать вывод, что он хотел ограничить власть монарха и уберечь от произвола его подданных [11, с. 79].

Платон, Аристотель, Полибий и другие философы античности не вкладывали смысл в теорию разделения властей, который характерен для данной политико - правовой категории в настоящее время, имея в виду принцип равного участия всех заинтересованных сторон у управлении государством. Тем не менее, надо отметить совершенно справедливо, что уже в этот период развития науки было положено начало теории разделения властей.

В эпоху развития средневековой мысли в Европе сложилась совсем другая, по сравнению с античной, ситуация, которая характеризовалась зарождающейся борьбой третьего сословия и других социальных слоев за политическую свободу. Для достижения целей такой борьбы было необходимо ограничить власть монарха в текущий политический момент, а в будущем не допустит концентрации власти в одних руках [17, с. 39].

Теоретическая база формирования и развития теории разделения властей содержала идею ограничения власти монарха в текущий политический момент, а в перспективе не допущения концентрации власти в одних руках. Таким образом, предпосылки возникновения системы разделения властей возникли на основе объективного хода истории, а рычагом к ее оформлению послужила буржуазная революция в Англии (1640 - 1648 гг.), а позже во Франции (1789 - 1794 гг.).

Современная наука связывает возникновение теории разделения властей с двумя выдающимися мыслителями Нового времени - Д. Локка и Ш.Л. Монтескье. Впервые теорию разделения властей стал разрабатывать Д.Локк, являющийся сторонником естественного права и общественного договора. Изучаемая теория была изложена им в работе «О гражданском правлении». Именно с позиции естественного права и гражданского договора он формулирует свое понимание разделения властей [17, с. 41].

Так, Д. Локк предлагает систему сдержек и противовесов, представляющую собой разделение государственной власти на законодательную и исполнительную с передачей каждой особому кругу лиц. В его теории отсутствует судебная власть, а третьей властью, по его мнению, является федеративная власть, сущность которой заключается в осуществлении внешней политики. Дальнейшее развитие теория разделения властей получила в трудах Ш. Л. Монтескье, который в своем труде «О духе законов» под разделением властей понимал такое положение вещей, при котором различные ветви власти могли бы сдерживать друг друга и действовать согласованно. Он выделил в системе власти законодательную, исполнительную и судебную.

Ш.Л. Монтескье значительно доработал теорию разделения властей, в том числе:

- определил разделение властей не только как их фактические отделение одной от другой, но и их взаимное содержание;

- предложил структуру двухпалатного парламента, верхняя палата которого должна была играть роль сдерживающего фактора в отношении поспешных и необоснованных решений нижней палаты.

Дальнейшее развитие теория разделения властей получила в трудах А. Гамильтона, Д. Джея, Д. Мэдисона. В своих трудах авторы подчеркивали, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти являются обособленными и отличными друг от друга. Также была попытка решить проблему взаимодействия между ветвями власти путем создания и обоснования системы сдержек и противовесов.

Надо отметить, что, несмотря на довольно широкую известность и нормативную закрепленность в конституциях многих государств мира, теория разделения властей имела и своих противников, в том числе Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Т. Еллинек, К. Маркс и др.

В России теория разделения властей рассматривалась в качестве одного из принципов либерализма, впервые более четко была выражена М. М. Сперанским (1172 - 1839 гг.) в «Проектах и записках», который законность форм осуществления власти связывал с необходимостью разделения властей. Он отмечал, что «три власти управляют государством, подобно тому, как человек своим организмом, обращаясь к воле, закону и исполнению» [20, с 15].

Позже серьезный вклад в развитие теории разделения властей внес Н.М. Коркунов в своей работе «Указ и закон».

Советская концепция государственной власти базировалась на взглядах К. Маркса, Ф. Энгельса, а позже В.И. Ленина, которые отрицали идею разделения властей и считали, что государственная власть является единым целым, «работающей корпорацией, в одно и то же время принимающей и исполняющей законы».

Что касается трудов восточных мыслителей, то в первую очередь в них высказывалась идея единоначалия и управления на основе исламских догм. В то же время, рассматривалась идея создания органов, которые выступали бы в качестве сдерживания и противовеса абсолютной власти монарха. Кроме того, также указывалось на необходимость создания судебной власти, власти визиря. Больше внимание уделялось изучению личностных качеств правителя, визиря и чиновников. В качестве примера можно привести систему правления в государстве Саманидов, в котором функции управления делились между двумя важнейшими структурами: даргахом и диваном.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы.

Зачатки теории разделения властей появились еще в античной политико - правовой мысли. Дальнейшее развитие теории тесно связано с именами Д. Локка и Ш.Л. Монтескье. Классическая модель разделения властей была разработана и применена на практике в США. Она была дополнена, в том числе, положениями о равноправии, независимости и самостоятельности всех ветвей власти. В концепции США о разделении властей более высокая роль принадлежит судебной власти [21, с. 36].

Вопросам осуществления разделения властей были посвящены не только труды западных мыслителей, но и восточных, которые в основном выступали единоначалие и управление на основе исламских догм. Тем не менее, в восточной доктрине выдвигались идеи создания органов, создаваемых в противовес абсолютной власти монарха.

В России теория разделения властей стала исследоваться гораздо позже европейских государств, однако в советское время практические не реализовалась на практике в силу отрицания ее К. Марксом и Ф. Энгельсом, а позже и В.И. Лениным в силу буржуазного характера.

Однако в настоящее время теория разделения властей нашла свое применение в качестве базового конституционного принципа осуществления государственной власти и является основой функционирования органов государственной власти современных государств, в том числе и в России.

В современной политической и правовой науке до сих пор актуальны исследования теория разделения властей. Анализируется не только эволюции этой теории, но изучается понятие и сущность разделения властей в качестве не только теории, но и принципа.

1.2 Понятие и сущность принципа разделения властей

Феномен «разделения властей» органически связан с категорией «власть» и является вторичным, производным от нее понятием. Углубленный анализ сущности власти позволяет утверждать, что политическая государственная власть представляет собой особую разновидность общественной публичной власти. Термины «политическая власть» и «государственная власть», равно как и стоящие за ними понятия, суть синонимы [19, с. 21].

Лингвистическая конструкция «разделение властей» парадоксальна по своей сути, ибо предполагает деление монолита, которым является государственная власть. Следует сказать, что в английском языке дилемма, касающаяся соотношения понятий «единство государственной власти» и «разделение властей», разрешается с помощью термина «separation of powers». Как верно отмечено, при этом используется именно слово «separation», означающее «отделение частей от целого», «разложение целого на части», но ни в коем случае не «division», то есть «разделение» как «расхождение», «разногласие». В российской литературе и региональной конституционной (уставной) практике есть предложения именовать данное явление «разделение власти». Тем самым подчеркивается естественное, изначальное единство власти, ее условное деление на самостоятельные ветви. Однако исторически сложилось так, что наибольшее распространение и общее признание получил термин «разделение властей» [27, с. 13].

В соответствии с классической доктриной разделения властей, сформировавшейся в эпоху буржуазных революций XVII - XVIII вв., а также согласно позиции большинства современных исследователей, единая государственная власть делится на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Термин «ветвь власти» является общепринятым и повсеместно употребляемым. Однако нигде в литературных или нормативных правовых источниках, включая российскую Конституцию, не разъясняется его этимология. В конституционном законодательстве органы, относящиеся к законодательной, исполнительной и судебной ветвям государственной власти, декларируются самостоятельными (ст. 10 Конституции РФ [1], ст. 5 Конституции Республики Башкортостан, ст. 3 Конституции Карачаево-Черкесской Республики).

Самостоятельность ветвей государственной власти в центре и на местах РФ определяется через независимость, финансовую и организационную обособленность органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий этого лица, органа публичной власти.

В литературе распространена позиция о стремлении ветвей власти к равнозначности и равноправию. Как справедливо отметил А.Д. Керимов, сторонники теории равенства властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое «идеальное» состояние государственного механизма, практически реализованное в странах Запада, при котором обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей, к которому надо стремиться, но которое не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе [14, с. 27]. Разделяя эту точку зрения, представляется, что арифметическое равенство властей вряд ли возможно. В реальности можно говорить только о стремлении к приблизительному равновесию ветвей государственной власти. С определенной долей условности, рассматривая данную проблему в институциональном (организационном) аспекте, можно допустить только равенство ветвей государственной власти перед законом, которое, по мнению Л.П. Волковой, должно проявляться в неотвратимости ответственности, в свободе выбора средств и методов, соответствующих природе властей и целесообразных именно в данный момент их применения [8, с. 52].

Ветви государственной власти могут переплетаться и сливаться в процессе конкурентного взаимодействия государственных органов при реализации ими механизма сдержек и противовесов. В целом имманентный принципу разделения властей институт сдержек и противовесов также присущ принципу единства и подчеркивает общность ветвей и органов государственной власти. Примечательна трактовка принципа разделения властей в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2].

В отличие от ст. 10 Конституции РФ, где имеется указание лишь на одну из сторон рассматриваемого конституционного принципа - самостоятельность органов государственной власти, в подп. «д» п. 1 ст. 1 данного Федерального закона определяются цели разделения государственной власти: обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Есть основания утверждать, что фактический баланс полномочий возможен при взаимном применении органами государственной власти мер контроля и ответственности, которые составляют суть института сдержек и противовесов. Фактически на местах (например, в субъектах РФ) механизм сдержек и противовесов также реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Как представляется, разделение властей, являющееся одной из основ конституционного строя, также возможно рассматривать с точки зрения выделения в нем трех указанных выше уровней. При этом теория разделения властей выступает в качестве базовой ценности, в соответствии с которой должны строиться реальные общественные отношения. Разделение властей как элемент основ конституционного строя характеризуется в качестве основного принципа, на основании которого учреждается система органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях. И наконец, конституционно-правовые институты и нормы, посвященные принципу разделения властей и имеющие формальное закрепление в Конституции РФ и других нормативных правовых актах, составляют третий уровень.

Таким образом, разделение властей следует рассматривать с учетом его многогранного характера в контексте ценностного, функционального, институционального и нормативно-правового аспектов. Сущность разделения властей охватывает также конкретные конституционно-правовые отношения, возникающие в процессе обособления и взаимодействия ветвей власти. Теория и принцип разделения властей неразрывно связаны с идеей правового государства. Однако по вопросу соотношения правового государства и разделения властей в позициях юристов-теоретиков и конституционалистов есть разночтения. Теоретики, характеризуя правовое государство, называют принцип разделения властей либо в числе его признаков, либо среди способов и средств, обеспечивающих связывание политической власти посредством права. Конституционалисты, рассматривая этот конституционный принцип, также расходятся во мнениях. Некоторые исследователи упоминают о разделении властей, раскрывая содержание демократизма как основы конституционного строя. Другие рассматривают разделение властей в главе, посвященной основам организации государственной власти и местного самоуправления, справедливо причисляя этот принцип к основам конституционного строя [9, с. 145].

Необходимо подчеркнуть, что на поставленный вопрос нельзя ответить однозначно, так как все рассмотренные утверждения обоснованны и логичны. Различия в суждениях можно объяснить тем, что термин «разделение властей» рассматривается в неодинаковых значениях, с разных точек зрения. Убедительна позиция теоретиков, так как разделение властей действительно выступает гарантом соблюдения прав и основных свобод человека, а также средством обеспечения верховенства права в государстве и обществе и в этом смысле имеет непосредственное отношение к принципу правового государства [13, с. 144].

Внедрение принципа разделения властей в ткань законодательного регулирования происходило в непростых политических условиях. Противоречия между представительными и исполнительно-распорядительными органами власти в регионах, разногласия внутри депутатского корпуса создали предпосылки для размежевания государственной власти. Первой фазе развития процесса разделения властей в субъектах (начало - середина 1990-х гг.) были присущи следующие характерные тенденции: существенное федеральное воздействие на систему организации и деятельности органов государственной власти в субъектах, не имевших статуса национально-государственного образования; значительная самостоятельность республик в вопросах учреждения органов власти и реализации разделения властей; перевес полномочий в системе сдержек и противовесов в пользу представительной власти субъектов; частичное возложение на государственные органы функций, не свойственных той ветви власти, к которой они относились; слабое развитие и неоднородное применение института конституционного контроля и конституционно-правовой ответственности региональных органов государственной власти.

В связи с вынесением доктринальных решений Конституционного Суда РФ и принятием в 1999 г. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» была создана необходимая правовая база для реализации разделения властей в российских регионах [17, с. 50].

Период с конца 1990-х гг. по декабрь 2004 г. связан с наибольшим развитием и оформлением системы разделения властей. На этом этапе субъекты Российской Федерации обладали максимальным объемом полномочий в области учреждения собственных органов власти и организации их взаимодействия. Автономия региональной законодательной (представительной) власти обеспечивалась формированием депутатского корпуса населением регионов по избирательной системе, установленной самими субъектами. Независимость региональной исполнительной власти определялась тем, что высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации приобретал свои полномочия выборным путем. Характерно, что самостоятельность субъектов в этой сфере реализовывалась на фоне унификации законодательства. На законодательном уровне были предусмотрены весьма широкие возможности применения конституционно-правовой ответственности в пределах системы власти самих субъектов Федерации.

2. ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РФ

2.1 Принцип разделения властей на федеральном и региональном уровнях

Процесс формирования российской государственности уникален. Казалось бы, очевидный тезис о единстве власти, вытекающем из народного суверенитета, на определенном этапе конституционного развития был трансформирован. Несмотря на то, что Конституция России прямо закрепила положение о принадлежности власти одному субъекту - многонациональному народу Российской Федерации, в теории и на практике предпринимались попытки олицетворения народного суверенитета с национальным (этническим) суверенитетом отдельных республик в составе России. Так, А.Г. Серобян рассматривал суверенитет как сложное этническое явление; право этнической общности на самосохранение вплоть до выбора определенного политического устройства; право коренной нации на самоопределение [24, с. 60]. По мнению Ф.Х. Мухаметшина, республики представляют собой суверенные национально-государственные образования, обладающие равным конституционно-правовым статусом с РФ.

Высказывания подобного рода имели юридическое подкрепление и реализовывались на практике посредством регионального нормотворчества. В конституциях большинства республик в составе России (Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Татарстан, Чеченская Республика и др.) утверждалось, что носителем суверенитета и единственным источником власти является народ соответствующих республик.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации.

Некоторые авторы до сих пор отмечают тенденцию народного суверенитета к «федерализации». Более точна позиция П.А. Астафичева, который указывает, что принцип народного суверенитета не «федеративен» по своей сути; скорее, напротив, он подчеркивает единство народа данного государства, не гарантируя верховенство воли граждан, проживающих на территории отдельных субъектов [5, с. 101].

В единстве власти и разделении властей нет противоречия. Единая государственная власть не подлежит механическому делению на части. Она дифференцируется в процессе своей реализации на отдельные функции: законодательную, исполнительную и судебную (функциональный аспект разделения властей). Эти направления деятельности осуществляют самостоятельные государственные органы, обладающие прерогативой в соответствующих сферах (организационный или институциональный аспект). Так, на уровне субъектов Федерации исключительными полномочиями по принятию региональных законов наделен парламент субъекта; исполнительно-распорядительную деятельность вправе осуществлять высший орган исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта (руководителем этих органов); судебную власть реализуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Несомненна связь разделения властей и принципа политического многообразия (плюрализма), частью которого является стремление к многопартийной системе. Есть основания утверждать, что в настоящее время Россия, к сожалению, еще далека от построения подлинной многопартийности. Как представляется, наличие множества партий, создаваемых лишь перед объявлением выборов, не выражающих интересы населения и не стремящихся к поддержке его определенных слоев, еще не является признаком многопартийности. Скорее, это черта множественности политических объединений, которая может быть сопряжена с наличием одной (двух) подлинных политических партий.

По верному утверждению Ж.И. Овсепян, сформированная в РФ в конце XX - начале XXI в. система «разделения властей» в части ее «сдержек и противовесов» не срабатывает, наталкиваясь на фактор однопартийной принадлежности органов и должностных лиц законодательной и исполнительной ветвей власти. Российская практика начала XXI в. показывает, что одним из первоочередных направлений преобразований в государстве, стремящемся к политико-организационному самоопределению через «разделение властей», является формирование многопартийной системы. Принцип разделения властей находится в тесной взаимосвязи с таким важнейшим конституционным началом, как федерализм. Дефекты в строительстве взаимоотношений федерального центра и регионов неизбежно влияют на механизм реализации государственной власти. По верному утверждению И.Н. Барцица, в настоящее время конституционная схема разграничения предметов ведения и полномочий оказалась нечувствительной к специфике законодательной и исполнительной власти, не учитывает принцип разделения властей. Осуществление принципа федерализма предполагает дифференциацию публичной власти «по вертикали». При этом имеется в виду распределение властных полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В то же время конституционно-правовые нормы, закрепляющие принцип разделения властей, предусматривают разделение государственной власти «по горизонтали». Возможность реализации принципа разделения властей не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации вытекает из базовых положений ст. 10 Конституции России. Тезис о распространении действия данной юридической нормы на уровень российских регионов нашел отражение в решениях высшего органа конституционного контроля. Конституционный Суд России неоднократно обращался к проблеме разделения властей в субъектах Федерации [13, с. 120].

Конституционный принцип разделения властей служит основой организации региональной системы государственной власти, которая строится, исходя из общих положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и конкретных предписаний конституций и уставов отдельных субъектов Российской Федерации. Заметна роль Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в построении системы органов власти субъектов. Отразив в названии этого нормативного правового акта стремление определить общие принципы организации государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральный законодатель закрепил в нем достаточно детализированные принципы деятельности таких органов. Данное замечание С.С. Собянина представляется справедливым.

Таким образом, федеральный законодатель значительно сузил конституционно предусмотренную самостоятельность субъектов в вопросах установления системы государственных органов и, как следствие, в определенной мере ограничил свободу формирования отдельных ветвей власти регионального уровня. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определена в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ее образуют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; высший исполнительный орган; иные региональные органы государственной власти, создаваемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта [10, с. 72].

2.2 Принцип разделения властей на местном уровне

Предметом острых дискуссий стал вопрос о том, возможны ли существование и реализация принципа разделения властей на местном уровне.

Предусмотренный в Конституции России принцип единства публичной власти не исключает ее деления на государственную власть и муниципальную власть, реализуемую в том числе через органы местного самоуправления. В связи с тем, что разделению подлежит только государственная власть, рассматривать возможность реализации этого конституционного принципа на местном уровне можно только в контексте взаимосвязи муниципальной и государственной власти. Утверждения о том, что органы местного самоуправления нельзя вырывать из государственного механизма, не лишены юридически подкрепленных оснований.

Согласно п. 3 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» органы государственной власти субъекта РФ содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Помощь региональных государственных органов местному самоуправлению может быть правовой, организационной, финансовой. Кроме того, в настоящее время в законодательстве формируется база, способствующая расширению влияния региональных органов государственной власти на органы местного самоуправления в сфере применения ответственности. В силу ст. 74.1, введенной в действие Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку не только по инициативе депутатов этого органа местного самоуправления, но и по инициативе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, относящегося к органам государственной власти.

Вместе с тем не кажется убедительным вывод о необходимости укрепления вертикали исполнительной власти, которое заключается в «восстановлении организационной подчиненности органов местного самоуправления «вышестоящим" органам власти». Думается, что в современных условиях говорить о построении единой властной вертикали государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и, соответственно, распространении государственной исполнительной власти на уровень местного самоуправления нельзя, поскольку это противоречит конституционным нормам. Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не могут осуществлять государственную власть, так как они не входят в систему органов государственной власти. С учетом изложенного муниципальная власть, осуществляемая органами местного самоуправления, не может быть разделена на отдельные ветви, так как в соответствии с российской Конституцией разделению подлежит только государственная власть.

Наряду с этим требуется отметить, что власть, осуществляемая органами местного самоуправления, не является единственной формой организации публичной власти на местах. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ система органов государственной власти субъектов Федерации может включать в себя как высшие региональные органы (законодательные и исполнительные), так и соответствующие территориальные органы, в том числе органы административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта. При этом местные органы государственной власти не могут быть образованы на уровне муниципальных образований, где публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления. О распространении конституционного принципа разделения властей на местный уровень государственной власти также указывают решения региональных органов конституционного (уставного) контроля.

Таким образом, на местном уровне принцип разделения властей может реализовываться через государственные представительные и исполнительные органы власти лишь в тех субъектах, где предусмотрена возможность их создания. Государственная власть при этом делится только на две ветви, поскольку судебная власть на местах имеет либо федеральное (районные суды общей юрисдикции), либо регионально-субъектное происхождение (мировые судьи).

Результаты проведенного анализа позволяют утверждать, что разделение властей, охватывающее категории единства политической власти, самостоятельности ветвей государственной власти, взаимодействия отдельных частей государственного аппарата, следует расценивать как взаимосвязанные элементы единого механизма реализации публичной власти. Имея единый источник, которым является многонациональный российский народ, государственная власть в России дифференцируется по отдельным направлениям воздействия на общественные отношения, но в конечном итоге сливается воедино посредством осуществления механизма сдержек и противовесов.

2.3 Теория разделения властей и конституционное правосудие

Закрепление в ст. 10 Конституции РФ принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную при самостоятельности соответствующих властных органов (принципа «разделения властей») символизировало возвращение России к исконным конституционно-правовым ценностям, выстраданным в ходе развития юридической цивилизации. Между тем совершенно очевидным представляется то обстоятельство, что сам принцип разделения властей как фундаментальный принцип правового государства имеет свои исторические истоки в совсем иной политической и правовой реальности. В этой связи понятна условность вербальной формулировки данного принципа в тексте действующей российской Конституции, равно как и в нормативных положениях иных законодательных актов. Поэтому, с одной стороны, современный анализ структурно-функциональных характеристик органов государственной власти с неизбежностью приводит к выводу о необходимости модернизации понимания принципа разделения властей. С другой стороны, актуален отказ от начетнического подхода, характеризующегося стремлением отдельных авторов разместить все существующие или создаваемые органы государственной власти по зафиксированным в тексте действующей отечественной Конституции РФ трем нишам [7, с. 46].

Правотворческая активность Конституционного Суда РФ стала неотъемлемой частью современного российского конституционализма. Очевидны широкие возможности Конституционного Суда РФ по модернизации Конституции. Неоспорим инновационный характер его деятельности. Именно такому варианту обновления Конституции - средствами конституционного правосудия - отдается предпочтение и в некоторых исследованиях. Сам Конституционный Суд РФ исходит из невозможности применения Конституции и иных проверенных им нормативных правовых актов в истолковании, отличающемся от данного Конституционным Судом РФ, что подтверждает его серьезные полномочия по определению облика конституционной системы страны.

Между тем, высказываются и серьезные опасения, связанные с излишним активизмом Конституционного Суда РФ в отношении толкования Конституции таким образом, что это приводит к выходу за пределы ее буквального смысла. Возражал сторонникам идеи «живой» конституции Н.В. Витрук, полагавший, что «идеи о «преобразовании» Конституции РФ без изменения ее текста являются ущербными, непродуктивными, а возложение такой ответственности на 19 конституционных судей - недемократичным. Так называемая проблема контрмажоритарности в зарубежных источниках связывается в значительной степени со сложностью изменения текста Основного Закона, а значит, и со сложностью преодоления позиции органа конституционного контроля демократическим путем [24, с. 61].

Нет оснований для вывода о том, что при всей «жесткости» Конституции Конституционный Суд РФ остается единственным, кто держит в руках фактическую и юридическую Конституцию. Сведения о неисполнении решений Конституционного Суда РФ, повторяющиеся из года в год, свидетельствуют о том, что реальная ситуация не всегда подконтрольна органу конституционного правосудия, не говоря о том, насколько далекой может быть практика осуществления государственной власти от описываемого Конституционным Судом РФ идеала. Юридически Конституция, хотя и в большей степени лежит в сфере конституционного судебного контроля, все же не управляется им безраздельно - «толкование-развитие"» Конституции, результатом которого является создание новой нормы, невозможно для суда или иного правоприменителя и остается прерогативой законодательной власти в рамках существующей концепции разделения властей. Не следует сбрасывать со счетов и конституционные поправки, содержание и процедура принятия которых, как уже отмечалось, лежат на данный момент вне конституционного судебного контроля, а также возможности по принятию новой Конституции, которые находятся в руках парламента (в том числе и за счет дискреции в вопросе принятия закона о Конституционном Собрании).

Важнейшим аспектом, сдерживающим Конституционный Суд РФ в рамках Конституции, препятствующим превращению конституционного суда в конституционного законодателя, является принцип разумной (конституционной) сдержанности. Этот принцип, не будучи явным образом сформулирован, был выведен Конституционным Судом РФ и неоднократно использовался в практике, что само по себе уже говорит об определенной степени самоограничения и стремления к установлению рамок собственной интерпретационной деятельности. В литературе тем не менее отмечается, что строгое юридическое содержание этого принципа все еще не определено.

Представляется, что в отношении проблемы самоограничения следует исходить из следующих базовых начал [21, с. 37].

Во-первых, Конституционный Суд РФ ограничен целями конституционного судопроизводства, что означает невозможность в силу закона принятия на себя полномочий, не соотносящихся с этими целями. Кроме того, Конституционный Суд РФ не может не учитывать также реакцию со стороны социума, государства и юридического сообщества.

Во-вторых, для эффективной реализации принципа конституционной сдержанности необходимо, чтобы и иные публично-властные субъекты проявили готовность ему следовать. Предопределяемая юридическим конституционализмом связанность всех государственных (муниципальных) органов и частных лиц действующей Конституцией обеспечивает уважение прав человека и гражданина и конституционный баланс индивидуальной свободы и публичной власти - это означает, как представляется, снижение потребности в правозащитном активизме Конституционного Суда РФ. Нельзя не упомянуть и важность соблюдения принципа поддержания доверия граждан к закону, который может быть положен в основу самоограничения Конституционного Суда РФ [19, с. 17].

В-третьих, серьезным критерием самоограничения могут стать повышенные требования к аргументации в решениях. Преимуществом правовой позиции Конституционного Суда РФ стал бы не только подробный анализ тех причин и аргументов, которые послужили основой для принятия решения, но и изложение доводов, ставших основанием для отказа от остальных вариантов.

Наконец, принцип конституционной идентичности, который используется как аргумент в диалоге национального и наднационального правопорядка.

Правовая наука должна обратить более пристальное внимание на проблему судебной дисквалификации норм и связанные с ней вопросы понятия, типологизации, характеристики правовых последствий данной формы «негативного (нуллифицирующего)» нормотворчества [26, с. 13].

Следует отметить то немаловажное обстоятельство, что решения Конституционного Суда Российской Федерации могут признавать проверяемую норму как не соответствующей Конституции РФ, так и «условно соответствующей» Конституции РФ, то есть сохраняющейся в правовой системе лишь постольку, поскольку это допускает выявленный Конституционным Судом рФ ее конституционно-правовой смысл (при условии ее применения в строгом соответствии с этим смыслом).
При этом в первом случае - полная дисквалификация нормы - решение Конституционного Суда Российской Федерации должно в целях обеспечения принципа стабильного функционирования правовой системы содержать меры, направленные на преодоление возникающего в такой ситуации правового пробела: определять порядок вступления решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования в соответствии с положениями пункта 12 ч. 1 ст. 75 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»; давать соответствующие поручения (предложения) органам государственной власти, включенным в нормотворческий процесс, относительно принятия в необходимые сроки нормативных актов, преодолевающих возникший пробел в правовом регулировании; наконец, устанавливать временное регулирование общественных отношений впредь до законодательного преодоления нормативного пробела в случае невозможности применения принципов аналогии закона и аналогии права (например, если нормативная дисквалификация произошла в сфере регулирования посредством императивных правовых средств административных, уголовных и иных отношений). Последний вариант, по существу, наполняет содержанием известный постулат непосредственного применения Конституции до принятия нового нормативного акта в случае дисквалификации соответствующей нормы (ч. 4 ст. 79 Федерального конституционного закона «Конституционном Суде РФ»).
В другом случае - признание нормы «условно конституционной», то есть отвечающей критериям конституционности лишь в пределах требований к ее содержанию, установленных решением Конституционного Суда Российской Федерации, в котором норма признана соответствующей Конституции РФ лишь в том смысле, который выявлен данным решением (можно говорить также о частичной либо смысловой дисквалификации нормы), формальный пробел в правовом регулировании отсутствует. В указанной ситуации дисквалифицированной, по существу, оказывается правоприменительная практика, поскольку последняя разошлась с подлинным конституционным смыслом нормы и ее сохранение означало бы признание правомерности неконституционного правоприменения, что со всей очевидностью является недопустимым [27, с. 13].

Пробел, таким образом, оказывается преодоленным самим решением Конституционного Суда Российской Федерации, содержащим новое и единственно возможное в последующей правоприменительной деятельности истолкование нормы, представляющее собой, по сути, новый нормативно-судебный текст.

Однако отсутствие регулятивного пробела в случае смысловой дисквалификации нормы не означает отсутствие необходимости соответствующей государственно-властной деятельности по приведению частично дисквалифицированного нормативного материала (формально и текстуально сохраняющегося в нормативном акте) в соответствие с его новым конституционно-правовым смыслом [28, с. 160].

Следовательно, и в этом случае необходимым представляется включение механизма титульного (парламентского либо правительственного) нормотворчества, в том числе и по причине принадлежности российской правовой системы к континентальной правовой семье. Конституционно-судебное решение, имеющее свою ярко выраженную нормативную составляющую, инициирует нормотворческую деятельность, в ходе которой окончательно исправляется выявленный Конституционным Судом Российской Федерации дефект нормы. Таким образом, титульное (легальное) нормотворчество обеспечивает завершенность своеобразного процесса юридической инвентаризации, первотолчком которого выступает возникший конституционно-судебный спор, вызванный в том числе наличием брака в нормотворческой деятельности. Завершается юридический круговорот в отдельном сегменте правовой материи, обеспечивая ее дальнейшее развитие и совершенствование. И в этом процессе, очевидно, позитивной представляется роль суда [29, с. 6].

Подводя итог сказанному, следует констатировать потребность в существенно более гибких подходах к характеристике принципа разделения властей, в содержании которого подлежит особенно настойчивому акцентированию идея сдержек и противовесов и соответствующие ей конституционно-правовые конструкции. Намечается также очевидный отход от схоластического постулирования триады властей (законодательная, исполнительная, судебная), поскольку невозможность «вписать» иные «нетипичные» органы государственной власти в лоно той или иной традиционной ветви не может становиться непреодолимым препятствием на пути исследований, в том числе прикладных, правовой природы вновь возникающих властных конструкций.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кардинальная перестройка общественных отношений в России, произошедшая на рубеже 1990-х гг., в реальности была сопряжена с поиском компромиссных вариантов организации государственной власти. Определяющим ориентиром деятельности политических сил явилось совмещение относительной самостоятельности отдельных субъектов обновленного Российского государства с провозглашением на конституционном уровне идеи государственной целостности и неделимости суверенитета. Обусловленная федеративной моделью государственного устройства политическая власть была фактически разделена на два уровня (федеральный и региональный). Однако центр и регионы сохранили тесную взаимосвязь и взаимную зависимость.

Российская Конституция 1993 г. предоставила субъектам Федерации значительные полномочия в сфере государственного строительства. Согласно конституционным нормам (ч. 1 ст. 77) система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России. При этом особая роль в деле организации системы региональных органов государственной власти отводится принципу разделения властей.

Российская конституционная практика показала, что состояние этого системообразующего принципа зависит от многих факторов: степени централизации (децентрализации) государства, модели реализации федеративных основ, способа организации системы региональных органов государственной власти, специфики субъекта Федерации. Система разделения властей в субъектах Российского государства в целом сформировалась и функционирует. Однако современная организация региональной власти имеет ряд принципиальных недостатков, требующих своевременного устранения.

Принцип разделения властей не является самоцелью, но его реализация обусловлена объективной необходимостью организации взвешенного и эффективного механизма государственного управления. Представляется, что существующая система разделения властей «по вертикали», позитивно зарекомендовавшая себя на протяжении почти двух десятилетий, нуждается в совершенствовании. Нормальное функционирование этой системы без сбоев и перекосов требует последовательного снижения федерального воздействия на механизм разделения властей, диктует необходимость усиления контрольных полномочий парламентов, создания конституционных (уставных) судов в каждом регионе, освобождения мировых судей от влияния иных органов государственной власти и т.д.

В настоящее время намечается также очевидный отход от схоластического постулирования триады властей (законодательная, исполнительная, судебная), поскольку невозможность «вписать» иные «нетипичные» органы государственной власти в лоно той или иной традиционной ветви не может становиться непреодолимым препятствием на пути исследований, в том числе прикладных, правовой природы вновь возникающих властных конструкций.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. - № 206. - 19.10.1999.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - № 202. - 08.10.2003.
4. Арановский К.В. Разделение властей как условие конституционной демократии/ К.В. Арановский // Журнал конституционного правосудия. - 2012. - № 6. - С. 16 - 21.
5. Астафичев П.А. Народное представительство и парламентаризм: конституционные проблемы / Под ред. Г.Н. Комковой. Орел, 2017. - 190 с.
6. Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 24. - С. 5 - 18.
7. Безруков А.В. Реформирование судебной власти в условиях разделения властей и обеспечения единства судебной системы России // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 2. - С. 45 - 48.
8. Волкова Л.П. Исполнительная власть в системе разделения властей // Разделение властей в современной России / Под ред. М.С. Матейковича. М.:2018 - 120 с.
9. Гончаров И.В. Особенности функционирования механизма государственной власти современной России: традиции и зарубежный опыт // Lex russica. - 2018. - № 11. - С. 145 - 150.
10. Гаврилов Р.В. Механизм конституционно-правового регулирования системы органов государственной власти в современной России // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - № 11. - С. 71 - 80.
11. Епифанов И.О. Нормативное закрепление принципа разделения властей на законодательную и исполнительную в бюджетном законодательстве РФ / И. О. Епифанов // Современное право. - 2018. - № 12. - С. 79 - 84.
12. Жунусканов Т.Ж. Регулятивная роль конституции в системе конституционного законодательства: проблемные вопросы теории и практики/ Т.Ж. Жунусканов // Администратор суда. - 2017. - № 4. - С. 46 - 48.
13. Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. Саратов: ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции РФ, 2017. - 244 с.
14. Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2015. - № 9. - С. 26 - 29.
15. Кравец И.А. Проблемы регулирования процедуры внесения конституционных поправок в свете принципа федерализма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2016. - 450 с.
16. Коврякова Е.В. Адогматический характер теории разделения властей/ Е.В. Коврякова // Lex russica. - 2015. - № 5. - С. 65 - 74.
17. Коновалова Л.Г. Разделение властей с четко обозначенными и реальными полномочиями парламента как признак парламентаризма/ К.М. Коновалова // Российский юридический журнал. - 2017. - № 3. - С. 39 - 54.
18. Конджакулян К.М. Понятие и сущность исполнительной ветви власти и ее место в системе разделения властей/ К.М. Конджакулян // Российская юстиция. - 2018. - № 3. - С. 2 - 4.
19. Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал Российского права. - 2018. - № 6. - С. 18 - 35.
20. Комарова В.В., Полянский И.А. Реализация принципа разделения властей в РФ/ В. В. Комарова, И. А. Полянский // Государственная власть и местное самоуправлении. - 2015. - № 1. - С. 15 - 21.
21. Комарова В.В. Конституционная система власти России и принцип разделения властей/ В.В. Комарова // Актуальные проблемы российского права. 2017. - № 9. - С. 36 - 46.
22. Корнев А.В. Толкование права в контексте различных типов правопонимания // Журнал российского права. - 2016. - № 8. - С. 29 - 43.
23. Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. 2018. № 3. - С. 55 - 85.
24. Серобян А.Г. Судебная власть в системе разделения властей государств Евразийского экономического союза // Российский судья. 2017. - № 6. - С. 59 - 63.
25. Селихов Н.В. Организация верховной власти в России: вопросы теории и практики/ Н.В. Селихов // Российский юридический журнал. 2018. - № 2. - С. 19 - 31.
26. Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2016. № 10. - С. 5 - 35.
27. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе/ В.Е. Чиркин // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 12 - 15.
28. Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации/ С.М. Шахрай - М: Статут 2017. - 560 с.
29. Югов А.А. Единство и дифференциация публичной власти: система разделения властей/ А. А. Югов // Российская юстиция. 2017. - № 9. - С. 5 - 8.