Содержание:

Введение

Актуальность. С точки зрения права, публичная власть - это власть общества, народа. Народ - это все население данного государства, образующее единую общность независимо от деления его на какие-либо частные общности (группы, классы, объединения, партии, церкви, производственные коллективы). Единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3 Конституции РФ^[1]). Отсюда популярным стало и понятие «народовластие». Тем не менее, на сегодняшний день данное понятие толкуется неоднозначно. Обычно его рассматривают в качестве одного из основных признаков государства, реже – как синоним государства. Несмотря на подобные расхождения, все авторы едины в том, что наличие указанного вида власти имеет принципиальный характер для любой государственной организации, в корне отличающей ее от догосударственной, первобытнообщинной организации. Поэтому нередко публичная власть отождествляется с государственной властью.

Объектом исследования является институт публичной власти.

Цель работы – исследование сущности публичной власти и направлений ее развития в Российской Федерации.

В соответствии с поставленными целями для их решения выдвигаются следующие задачи:

1. исследовать понятие и сущность публичной власти;
2. рассмотреть проблему государственного суверенитета и институтов обеспечения публичной власти;
3. исследовать тенденции развития публичной власти в Российской Федерации;
4. рассмотреть вопросы совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Методы исследования. В работе проведенное исследование опирается на диалектический метод научного познания явлений окружающей деятельности, отражающий взаимосвязь теории и практики. Обоснование положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе, осуществлено путем применения историко-правового и логико-юридического методов.

Научно-методическая основа работы: законодательные и нормативные акты, учебно-практические пособия, публикации в периодических изданиях, интернет-источники.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы.

Глава 1. Теоретические аспекты публичной власти

1.1. Понятие и сущность публичной власти

На протяжении всего существования человечества, отношения между людьми строились на основе власти, поэтому этот феномен мыслители стремились познать во все времена. Термин «публичная власть» не нашел своего законодательного закрепления, однако все чаще используется, как в науке, так и на практике.

При исследовании вопросов публичной власти, прежде всего, необходимо рассмотреть категорию «власть» в философско-правовом аспекте. Как справедливо отмечает П. А. Минаков, категория власти для многих общественных наук является основополагающей, в виду этого существует множество дефиниций власти^[2]. Власть представляется как феномен, формирующаяся в различных социальных отношениях, и устанавливающая право субъекта распоряжаться, управлять и определять то, что должен делать другой участник – объект. Поскольку субъектом и объектом могут быть не только человек, но и организация, объединение, органы и государство, то образуются различные виды власти: общественная, государственная, публичная^[3].

Изучая публичную власть необходимо в первую очередь говорить о народном суверенитете – власти народа, которую он осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Отсюда следует согласиться с мнением Р. С. Маркунина, что субъектом публичной власти выступают многонациональный народ, непосредственная власть которого выражается в виде общественных объединений и выражается в форме общественной власти, государство, местное самоуправление и их органы, действующие от имени народа^[4].

В теории государства и права публичная власть нередко рассматривается как важнейший признак любого государства и отождествляется с политической (государственной) властью. Данная власть осуществляется «непосредственно самим государством, или делегирована или санкционирована им, то есть проводится от его имени, по его уполномочию и при его поддержке»^[5]. Такое понимание публичной власти фигурировало в советский период, когда интересы государства были выше интересов общества. В этот период власть принадлежала народу лишь формально, а на самом деле, власть закреплялась за государственными органами^[6]. Таким образом, существовала лишь одна власть – государственная. Другой позиции придерживаются С. А. Авакян^[7], Т. Я. Хабриева^[8] и другие исследователи, которые рассматривают в качестве публичной власти власть народа Российской Федерации68. Государственная власть постоянно стремится к исключительности, централизации, старается установить полный контроль над всеми сферами жизни общества. Концентрация власти в одних руках приведет к дисбалансу в обществе, превалированию интересов только правящей стороны (одного человека или коллектива), что в свою очередь противоречит остальным признакам современного демократического социального государства. Более того, в Постановлении Конституционного суда РФ отмечено, что публичная власть осуществляется посредством не только органов государства, но и «местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти как уровень публичной власти»^[9], что ставит под сомнение представление об отождествлении публичной и государственной власти.

Таким образом, термин «публичная власть» обобщает государственную власть (как на федеральном, так и на региональном уровнях), власть на местах, которая осуществляется органами местного самоуправления, и общественную власть.

В толковом словаре Д. Н. Ушакова под публичностью понимается открытость, гласность, либо то, что устроено для общества^[10]. Отсюда следуют такой признак публичной власти как максимальная открытость субъекта властеотношения в своей деятельности. Следует также подчеркнуть, что публичная власть должна быть признана населением и носить законное происхождение, а значит, легальна и легитимна^[11].

Исследуя вопрос сущности публичной власти, необходимо отметить такой признак публичной власти, как действие ее на определенной территории. К примеру, государственная публичная власть распространяется на всю территорию государства. По мнению В. Е. Чиркина, В государстве функционируют и иные особые публично-правовые образования^[12], которые устанавливают власть на части территории государства в пределах своей компетенции, принимают свои нормативные правовые акты, не противоречащие государственным. В виду этого он выделяет государственную и негосударственную виды власти, где первая имеет верховенство над другими видами власти существующих в этих публично-правовых образованиях. Действительно, власть публично-правовых образований не выходит за их территориальное закрепление, когда как государственная власть действует на всей территории государства. Более того, они выражают волю и интересы народа на той или иной территории, и помогает обществу регулировать деятельность государства и не допускать централизации власти. Таким образом, публичная власть имеет свою сферу действия (на определенной территории), а значит, имеет определенные территориальные пределы^[13].

Социальный характер публичной власти говорит об осуществлении ее в обществе и направленности на широкие массы населения. Социальный характер этих видов власти объединяет их в один механизм, систему, но не отождествляет, в виду того что сфера влияния у них различна. Отсюда публичная власть представляется нам как своего рода система, состоящая из различных самостоятельных уровней, видов власти которые должны взаимодействовать между собой^[14].

Таким образом, публичная власть – это официально признанная, легальная власть, носящая в себе социальный характер, осуществляемая народом в различных ее формах, действующая на определенной территории и выражающая волю и интересы самого народа. Сущность же публичной власти выражается в различных формах реализации народного суверенитета.

1.2. Государственный суверенитет и институты обеспечения публичной власти

Легализация как юридическая форма легитимации публичной политической власти и законодательное закрепление соответствующих отношений государства и общества являются, по сути, их переходом в новое качество. Эти отношения становятся особым правовым порядком, то есть фактическим состоянием жизни общества, которое характеризуется внутренней согласованностью, упорядоченностью системы правовых отношений, основанных на требованиях законности, а также на свободе и ответственности всех субъектов права^[15].

В контексте вопроса об обеспечении государственного суверенитета^[16] такое понимание правового порядка может быть экстраполировано и на предметную область исследования. В частности, правовой порядок обеспечения государственного суверенитета может быть определен как состояние согласованности отношений между институтами публичной политической власти, обеспечивающее ее верховенство, самостоятельность, основанное на принципе легитимности, законности (легальности), а также на определенной нормами права степени свободы и ответственности. Такое понимание правопорядка базируется на наработанном научном материале по вопросам легитимности, легальности и правопорядка^[17].

Вместе с тем следует отметить, что, несмотря на свое методологическое значение, раскрывающееся в отражении инструментального аспекта правового регулирования, теоретико-правовая конструкция, связанная исключительно с категорией «правовой порядок», не отражает некоторые важные аспекты взаимодействия институтов публичной политической власти в процессе обеспечения государственного суверенитета. В большей степени само понятие «порядок» направлено на отражение институциональных особенностей, способа нормативного закрепления отношений и формы легитимности, переходящей в качество легальности, законности. Но при этом в меньшей степени акцентируется внимание на динамическом аспекте взаимодействия институтов публичной политической власти в процессе обеспечения государственного суверенитета, не отражаются полностью или частично некоторые характеристики, которые, по нашему мнению, в наиболее полном объеме охватываются, в частности, категорией «режим».

Режим - это, по сути, управление или совокупность средств и методов осуществления экономической и политической власти^[18].

Рассматривая феномен режима как социально-политического, в частности юридического, явления, следует учитывать регулятивный аспект отношений, выступающих как режимные отношения и составляющих предметную область нормативного воздействия. При этом совершенно неверно, на наш взгляд, ограничиваться лишь рамками организации руководящей и исполнительно-распорядительной деятельности, хотя элементы властеотношений здесь, безусловно, присутствуют. В этом также проявляется его отличие от управления, которое, как правило, связывается с применением норм к конкретной ситуации, а в юридическом плане выражается в виде правоприменительной деятельности и носит индивидуальный характер^[19].

При этом режим может быть установлен в целях упорядочения самого широкого спектра общественных отношений при возникновении социальной необходимости^[20]. Режим представляет собой сложную функциональную систему и как система предполагает наличие подсистем: организация отношений ее элементов, установленного порядка ее функционирования в виде совокупности определенных механизмов, действующих под определенным контролем сообразно определенным нормам, развития по известной программе в направлении к достижению определенной цели, а именно упорядоченности вполне конкретных качественно однородных общественных отношений. При этом режим всегда детерминирован целым комплексом факторов, характеризующих общественную жизнь. В нем выражается и природа человека, черты, присущие его сознанию и обусловленные окружающей средой, то есть он функционирует на основе объективных законов природы и общества. Режим характеризуется также совокупностью включенных в общественный процесс или связанных с ним случайных событий, которые усиливают или ослабляют, а подчас и блокируют действие объективных законов, то есть препятствуют естественному развитию общества и человека.

Выводы.

Публичная власть – это официально признанная, легальная власть, носящая в себе социальный характер, осуществляемая народом в различных ее формах, действующая на определенной территории и выражающая волю и интересы самого народа. Сущность же публичной власти выражается в различных формах реализации народного суверенитета.

Процессы властного воздействия публичных субъектов должны быть подконтрольны, подотчетны гражданам, то есть тем, кто создал эти субъекты. Чтобы механизм открытости, публичности власти осуществлялся, необходимо создание развитого гражданского общества, признаком которого является высокая политическая активность, образованность граждан в вопросах общественного устройства и жизнедеятельности. Оформление и осуществление данного механизма, его технологий еще требует более детальной проработки.

В результате исследования и на основании существенных признаков мы «публичную власть» понимаем, как способность публичного субъекта на законных основаниях выражать и реализовывать интересы общества в различных его проявлениях и видах на определенной территории, оказывая воздействие в реализации основных вопросов жизнедеятельности на основе открытости общественным суждениям. На наш взгляд данное определение раскрывает существо исследуемого правового явления. Однако для четкого и всестороннего осмысления, а также для дальнейшего механизма осуществления публичной власти целесообразно предложить законодателю отразить это понятие в каком-либо нормативно-правовом акте: можно закрепить его в категориальный аппарат законов или национальной конституции, как это имеет место в некоторых зарубежных странах. Но реальнее всего раскрывать публичную власть следует через правовое регулирование деятельности ее органов.

Глава 2. Тенденции и перспективы развития публичной власти

2.1. Тенденции развития публичной власти в России

На современном рубеже становления института местного самоуправления отчетливо имеет место быть тенденция сосредоточения внимания законодателя и специалистов по конституционному и муниципальному праву на его властных институтах, придания им главенствующей роли в системе городского управления и складывающихся на данном уровне отношений^[21]. Используя способ системного анализа публичной власти и управления, можно сконструировать последующие тезисы:

– муниципальная власть является одним из элементов в системе самоуправления;

– социальное управление не всегда базируется только на обладании публичной властью, особенно на муниципальном уровне;

– в структуре самоуправляющихся систем практически всегда наличествует субъект, объект управления, а также механизмы обратной связи^[22].

В научной литературе довольно обширно распространено понятие «муниципальная власть». В неких вариантах его используют в виде единого понятия системы субъектов районного самоуправления, в иных – при анализе понятия «общественная власть» и соответствия данного значения публичной власти с государственной властью. Для определения ценности и места муниципальной власти рассмотрим понятие «общественная власть» и ее типы^[23].

Практически все исследователи, обращавшиеся к анализу публичной власти, справедливо связывают ее существование с территориально-публичным коллективом, определяя его как организованную общность людей, объединенных на основе территориальной принадлежности и связей социально-экономического, культурного характера. Территориально-публичные коллективы представляют собой непроизвольно сложившуюся социальную общность, поскольку они обусловлены определенной территорией, на которой существуют практически все элементы структуры общества (производительные силы, социальные группы, быт, культура) ^[24]. Комплексный характер отношений внутри коллектива позволяет выявить социальную асимметрию, наличие конфликтов, присущих обществу в целом, стремление к достижению порядка и удовлетворению социальных и бытовых потребностей, являющихся значимыми для всего коллектива. Исходя из решаемых задач, можно выделить территориально-публичные организованные коллективы в масштабах государства, его субъектов, автономий и низовых первичных территорий. И в этом плане территория муниципального образования представляет низовой (первичный) уровень власти, которая может осуществляться самим коллективом непосредственно или формируемыми населением органами власти^[25].

Конституционный суд РФ в своих решениях также основывается на пространственно-правовой связи коллектива граждан для характеристики задач публичной власти. В соответствии с его позицией «...круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, ...должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения»^[26].

Вместе с тем, несмотря на разделение по уровням и разное функциональное назначение, публичную власть можно охарактеризовать как систему, основанную на делегированной власти народа. В этой связи анализ решений Конституционного суда РФ позволяет сформулировать следующие выводы. Публичная власть существует и реализуется в русле единых основ конституционного строя^[27]. В частности, положения, провозглашающие Россию демократическим федеративным правовым государством, социальным государством, требуют от публичной власти решения общих (в масштабах государства) задач по защите интересов личности, реализации установленных гарантий прав и свобод в рамках предоставленных полномочий. Чуть позже эта позиция была сформулирована более конкретно: «Конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-территориальной организации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, что органы местного самоуправления, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют в интересах населения муниципального образования и, будучи частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные функции государства» ^[28].

Тем не менее, это единство основано не на централизации государственной власти, а на положениях Конституции РФ. Посредством решения вопросов местного значения на определенной территории муниципальная власть способствует выполнению функций государства, но вряд ли способна выполнять их комплексно и полностью. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет не только одну из основ конституционного строя, но и является его составной частью, что и обусловливает выполнение им конституционных функций^[29].

Именно единый источник наделения публичной властью, единые основополагающие интересы определяют системный характер публичной власти. К системным признакам также можно отнести общие требования к порядку и принципам формирования органов публичной власти: непосредственное участие населения в их формировании на основе воли большинства избирателей и периодичности выборов. Это, в свою очередь, обеспечивает легитимность власти, ее постоянство и представительство интересов народа.

Кроме того, формирование системы публичной власти должно обеспечивать одновременно децентрализацию в целях максимального приближения к населению, чему в полной мере должен отвечать институт местного самоуправления^[30].

В литературе публичную власть справедливо характеризуют, как осуществляемую открыто и гласно. Но эти признаки ценны не сами по себе, так как, обретая содержание, они присущи публичной власти только в том случае, если сохраняется возможность участия членов территориально-публичного коллектива в принятии решений^[31].

Системный характер публичной власти определяется также субсидиарностью финансового обеспечения расходов нижестоящих бюджетов власти, так как принцип выполнения принятых публичных обязательств должен соблюдаться всеми уровнями. Это обусловливает единство положений, применяемых в процессе формирования консолидированного бюджета и межбюджетных отношений с одновременным сохранением финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Публичная власть, таким образом, представляет собой способность государственно организованного народа (его части) непосредственно или через возможности, предоставленные им системе органов, принимать открыто и гласно от имени и в его интересах обязательные для исполнения решения^[32].

В связи с системным пониманием публичной власти рассмотрим вопрос о соотношении власти народа с иными формами ее осуществления, суть которого заключается в том, реализуется ли власть народа исключительно в формах государственной и муниципальной власти или можно говорить о «своей» власти, принадлежащей народу. С одной стороны, источником любой публичной власти в России, в соответствии со ст. 3 Конституции РФ, является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно или через органы государственной власти и органы местного самоуправления, с другой стороны, в ст. 10–11 Конституции РФ перечисляются субъекты государственной власти, в качестве которых выступают только органы государственной власти.

В работах, посвященных анализу государственной и муниципальной власти, при характеристике их субъектов существуют два подхода. В одних случаях к субъектам государственной и муниципальной власти относят только органы власти, при втором подходе к субъектам относят и народ. Бесспорно, последний является носителем и субъектом властвования, однако относить его к субъектам государственной и муниципальной власти не совсем обоснованно^[33]. Данные формы власти отделены от народа и осуществляются специализированными органами. Передавая право на принятие решений от своего имени, народ остается самостоятельным субъектом. Значение народного представительства как самой важной организационной формы конституционного государства, однако, не означает слияния государственной власти и народа. Речь идет о передаче народом права на законодательную власть парламенту при сохранении им за собой контроля за деятельностью парламента и иных форм реализации государственной власти. Народ передает представительным органам государства не саму власть, а лишь право на власть^[34].

Таким образом, можно сделать вывод о наличии в системе публичной власти следующих форм: непосредственное народовластие (как на уровне государства, так и на уровне его территориальных публичных коллективов); делегированное представительство (формы государственной и муниципальной власти).

Несмотря на то, что местный уровень назван самоуправлением, полного совпадения объекта и субъекта управления не наблюдается, так как в этом случае отпадет необходимость в наличии власти^[35].

В современных условиях становления и развития местного самоуправления сосредоточение внимания только на властных институтах не является достаточным, так как формы непосредственного осуществления самоуправления, к сожалению, не получили своего широкого распространения, за исключением, пожалуй, выборов, а соответствующие положения уставов муниципальных образований воспроизводят нормы федерального законодательства^[36].

В условиях централизации государственной власти наблюдается тенденция усиления влияния его органов на муниципальном уровне. Это проявляется, как в возможности региональной власти влиять на назначение главы местной администрации и расторжение с ним контракта, так и в разнообразных мерах ответственности муниципальной власти перед государством. Кроме того, возможны ситуации, когда представительный орган муниципального района может быть сформирован не на муниципальных выборах, что, думается, находится в противоречии с принципом народовластия^[37].

Особенностью местного самоуправления является не только наличие властных отношений. На этом уровне сосуществуют территориально-публичный коллектив, органы муниципальной власти, а также институты гражданского общества, формы самоорганизации населения. Последние имеют огромное значение в становлении местного самоуправления, их несовершенство еще не означает необходимость огосударствления местного самоуправления. Муниципальная власть должна оставаться организационно самостоятельной в силу того, что получает свои полномочия от территориального коллектива, а ее функциональная самостоятельность определяется комплексным характером одновременно решаемых задач, в первую очередь социально-инфраструктурного характера. Организационную самостоятельность должно обеспечивать гражданское общество, определяя необходимый баланс интересов государства и личности.

Совершенствование законодательства должно идти в современных условиях по пути становления коммуникативных связей между гражданским обществом и муниципальной властью с одновременным смещением центра ответственности последней как можно ближе к населению. Эффективность деятельности органов местного самоуправления не должна определяться только государственной властью, так как возможное повышение качества управляющей системы в этом случае не гарантирует адекватных результатов изменения в объекте управления, а сама структура власти может приобрести черты замкнутой системы. На данном пути существуют объективно сложившиеся проблемы: отсутствие заинтересованности членов территориального коллектива в управлении делами, развитых гражданских институтов, инициативы со стороны членов общества^[38].

Если же обратиться к практике реализации форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, то становится очевидным, что их итоги носят лишь рекомендательный характер для муниципальной власти и практически в дальнейшем не учитываются. Однако это характеризует не столько слабость местного самоуправления, сколько неспособность государства к осуществлению своей власти в демократических формах с использованием механизмов контроля за ней со стороны населения^[39]. Существующие обратные связи населения и муниципальной власти (за редким исключением) практически ничем не отличаются по своей сути и «результативности» от аналогичных на уровне государства, что все более отдаляет этих субъектов друг от друга. Обязанностью государства остается создание экономических и политических условий для формирования гражданского общества, муниципальная власть может лишь способствовать этому.

2.2. Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти

Продолжающиеся изменения законодательства в сфере местного самоуправления ставят органы го­сударственной власти регионов и органы местного самоуправления перед задачей постоянного совер­шенствования своих правовых актов. В 2016 г. вступила в силу 100-я редакция Федерально­го закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[40]. Отмечается повышен­ное внимание к вопросам местного самоуправления со стороны федеральной власти, что свидетельствует о понимании важности этого уровня публичной влас­ти для направленного развития государства^[41].

Решаются проблемы, которые накапливались го­дами, и вопросы, ставившиеся представителями му­ниципального сообщества (например, несоответс­твие перечня вопросов местного значения сельских поселений, возможности их урегулирования)^[42]. Многие решения носят половинчатый характер, при этом не всегда достигают заявленной цели.

Ранее действовавшие редакции закона серьезно ограничивали возможность влияния региональной власти на развитие местного самоуправления. Фак­тически вся структура местной власти отдавалась на откуп непосредственно муниципалитетам. В новой редакции возрастает роль органов государственной власти субъектов РФ в определении наиболее сущес­твенных для развития муниципалитетов аспектов^[43].

Однако активно вносимые в законодательство из­менения, отсутствие стабильного разграничения пол­номочий между уровнями публичной власти приво­дят к невозможности, как для муниципалитетов, так и для регионов планировать развитие не только на стра­тегическую, но даже на краткосрочную перспективу. Ярким примером в данной ситуации является разгра­ничение полномочий в сфере дорожной деятельности на территориях сельских поселений.

Деятельность в отношении дорог местного значе­ния в границах населенных пунктов всегда (с первой редакции 131-ФЗ) относилась к проблемам местно­го значения поселений. Неизбежно возникал воп­рос недостаточности средств в местных бюджетах, отсутствия кадровых и технических возможностей для его решения, особенно на территориях сельских поселений. В 2013 г. был принят региональный за­кон о дифференцированных нормативах отчислений в бюджеты муниципальных образований Саратовс­кой области от акцизов на автомобильный и прямо­гонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжектор­ных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации^[44]. Такие нормативы были установлены в зависимости от протяженности авто­мобильных дорог в границах населенных пунктов поселений в размере от 0,0010% для Большекарай­ского муниципального образования Романовского муниципального района до 0,1702% г. Вольска^[45].

Органы местного самоуправления сельских по­селений впервые за долгие годы получили возмож­ность заняться приведением дорог в селах в надлежа­щее состояние^[46]. Администрации стали планировать работы с учетом предстоящих поступлений, начали оформление дорожной сети для того, чтобы в пос­ледующие годы увеличить поступление средств в местные бюджеты. В среднем бюджеты сельских поселений получили почти по одному миллиону рублей, при этом средний бюджет сельского поселе­ния составлял около полутора миллионов рублей в год. Можно представить, насколько возросли у органов местного самоуправления возможности для ре­шения вопросов, наиболее значимых для жителей.

Однако уже в мае 2014 г. ситуация существенно изменилась. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, с одной стороны, реализовал давние про­сьбы сельских муниципалитетов, уменьшив для них в три раза перечень вопросов местного значения (с 39 до 13 позиций), с другой – исключил из пе­речня и вопрос о дорогах, к решению которого они только за полгода до этого смогли приступить, отдав его на районный уровень^[47].

Органам государственной власти регионов этот Федеральный закон дал возможность самостоятельно перераспределять вопросы между муниципальны­ми образованиями, чем после оживленного обсуж­дения с привлечением руководителей и депутатов муниципалитетов всех уровней, ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области», областных депутатов и экспертного сообщества и вос­пользовались в Саратовской области, оставив вопрос дорог за уровнем сельских муниципалитетов. За ними же были закреплены и доходы от акцизов на 2015 г.

За два года были сделаны серьезные шаги к ре­шению дорожного вопроса внутри сел. Понятно, что заасфальтировать все при условии, что более пятнад­цати лет средства на ремонт не выделялись, быстро не получится, но обеспечить проезд сельские главы смогли. Не вызывала в это время нареканий и тема расчистки дорог в зимнее время – сельскому главе удобнее заключить договор с местным предприни­мателем, проконтролировать его исполнение.

Но на федеральном уровне снова «изменилась концепция»: Президент РФ дал поручение о кон­центрации средств дорожных фондов на районном уровне. Соответственно, и вопрос местного значе­ния, и отчисления от акцизов были у сельских по­селений изъяты^[48]. Таким образом, планам ремонта дорог в селах, разрабатывавшимся депутатским кор­пусом и администрациями поселений, не суждено было реализоваться.

Аналогичная ситуация произошла и с полномо­чиями муниципалитетов в сфере земельных отно­шений. Долгое время стоял вопрос о несовпадении уровней публичной власти, являющихся выгодопри­обретателем от распоряжения землей и имеющих полномочия по распоряжению ею, когда земельными участками, собственность на которые не разграниче­на, распоряжались районные администрации, а до­ходы поступали в бюджеты поселений^[49]. В 2014 г. полномочия по управлению неразграниченными землями получили органы местного самоуправления поселений, однако уже в конце ноября было принято решение о том, что средства от такого управления на территориях сельских поселений поступают в бюд­жеты муниципальных районов^[50]. Не в полной мере урегулирована ситуация и в непосредственно свя­занной с распоряжением землей сфере градостро­ительного планирования. Несмотря на передачу в отношении сельских поселений данного вопроса мес­тного значения на уровень муниципального района, вопрос о том, какой именно уровень местного само­управления должен проводить публичные слуша­ния, до сих пор четкого ответа не получил^[51].

При этом проблемы дорог и земли имеют, с од­ной стороны, непосредственное влияние на уровень инвестиционной привлекательности территории, а с другой – влияние на достаточно длительную перспек­тиву, то есть должны учитываться в стратегии разви­тия территории. В сложившейся ситуации рациональ­нее было бы не менять законодательство, по крайней мере в части разграничения полномочий и доходных источников между уровнями власти, несколько раз в год, а дать возможность органам государственной власти регионов и муниципалитетам поработать в ус­ловиях стабильной законодательной базы, после на­работки определенного опыта (например, в межбюд­жетных отношениях таким периодом считаются три года), и только после такого периода делать какие-то выводы о необходимости преобразований. Именно такой вариант даст возможность органам местного самоуправления обратить внимание на перспективы развития муниципальных образований.

Выводы.

В настоящее время в России во взаимоотношениях государственной и муниципальной власти все отчетливее проявляется несбалансированность количества и объема передаваемых отдельных государственных полномочий, которые в своей совокупности сопоставимы с объемом решаемых вопросов местного значения. В этой системе отношений прослеживаются функции и методы административного управления (контроль, регулирование), хотя целесообразным является совершенствование такой функции, как координация.

Безусловно, местное самоуправление – рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «восхождения» общества к государству, определяется конкретными историческими обстоятельствами. И все же существует тот предел, за которым детализация общих норм не укладывается в правовую концепцию того или иного института.

Заключение

Публичная власть – это официально признанная, легальная власть, носящая в себе социальный характер, осуществляемая народом в различных ее формах, действующая на определенной территории и выражающая волю и интересы самого народа. Сущность же публичной власти выражается в различных формах реализации народного суверенитета.

Процессы властного воздействия публичных субъектов должны быть подконтрольны, подотчетны гражданам, то есть тем, кто создал эти субъекты. Чтобы механизм открытости, публичности власти осуществлялся, необходимо создание развитого гражданского общества, признаком которого является высокая политическая активность, образованность граждан в вопросах общественного устройства и жизнедеятельности. Оформление и осуществление данного механизма, его технологий еще требует более детальной проработки.

В результате исследования и на основании существенных признаков мы «публичную власть» понимаем, как способность публичного субъекта на законных основаниях выражать и реализовывать интересы общества в различных его проявлениях и видах на определенной территории, оказывая воздействие в реализации основных вопросов жизнедеятельности на основе открытости общественным суждениям. На наш взгляд данное определение раскрывает существо исследуемого правового явления. Однако для четкого и всестороннего осмысления, а также для дальнейшего механизма осуществления публичной власти целесообразно предложить законодателю отразить это понятие в каком-либо нормативно-правовом акте: можно закрепить его в категориальный аппарат законов или национальной конституции, как это имеет место в некоторых зарубежных странах. Но реальнее всего раскрывать публичную власть следует через правовое регулирование деятельности ее органов.

В настоящее время в России во взаимоотношениях государственной и муниципальной власти все отчетливее проявляется несбалансированность количества и объема передаваемых отдельных государственных полномочий, которые в своей совокупности сопоставимы с объемом решаемых вопросов местного значения. В этой системе отношений прослеживаются функции и методы административного управления (контроль, регулирование), хотя целесообразным является совершенствование такой функции, как координация.

Безусловно, местное самоуправление – рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «восхождения» общества к государству, определяется конкретными историческими обстоятельствами. И все же существует тот предел, за которым детализация общих норм не укладывается в правовую концепцию того или иного института.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СПС «КонсультантПлюс».
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регули­рующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов: Федер. закон от 30 дек. 2015 г. № 447-ФЗ. URL: http://www.consul­tant.ru.
4. О дифференцированных нормативах отчислений в бюджеты муниципальных образований Саратовской области от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизель­ное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюра­торных (инжекторных) двигателей, производимые на терри­тории Российской Федерации: Закон Саратовской области от 25 нояб. 2013 г. № 206-ЗСО (в ред. от 4 марта 2015 г.). URL: http://www.garant.ru.
5. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Фе­дер. закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ (в ред. от 3 февр. 2015 г.). URL: http://base.consultant.ru.
6. О внесении изменений в отдельные законодатель­ные акты Саратовской области: Закон Саратовской облас­ти от 25 нояб. 2015 г. № 148-ЗСО. URL: http://docs.cntd. ru.
7. О внесении изменений в Земельный кодекс Российс­кой Федерации и отдельные законодательные акты Россий­ской Федерации: Федер. закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ (в ред. от 29 дек. 2015 г.). URL: http://base.consultant.ru
8. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российс­кой Федерации: Федер. закон от 29 нояб. 2014 г. № 383-ФЗ. URL: http://base.consultant.ru.
9. Авакьян С.А. Публичная власть: конституционно-правовые аспекты // Вестник тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 5.
10. Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в РФ». 2-е изд., перераб. и доп. Саратов, 2012.
11. Вертакова Ю. В., Борисова М. С., Борисов А. М. Оценка эффективности публичного управления в России на региональном уровне: проблема выбора индикаторов развития // Известия ЮгоЗападного государственного университета. – 2014.– № 4 (55). – С. 27–38.
12. Зоиров Д. М., Сафаров Б. А. Государственность на постсоветском пространстве: предпосылки суверенитета // Юридическая наука: история и современность. 2012. № 11. С. 25-34.
13. Зюзин С.Ю. Чтобы местное самоуправление не превра­тилось в фикцию // Самоуправление. 2012. № 6–7. С. 50–51
14. Ильченко Л. Новый этап местного самоуправления // Власть. – 2007. – № 3. – С. 19–22.
15. Кармолицкий А. А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Серия 11: Право. – 2003. – № 3. – С. 23–30.
16. Козлов Ю. М. Исполнительская власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Серия 14: Право. – 2005. – № 2. – С. 14–22.
17. Красильников С. В., Оль П. А., Полякова Т. М. и др. Теория и история государства и права, история политических и правовых явлений (терминологический словарь); Сев-Зап. ин-т упр. фил. РАНХиГС СПб.: ИПЦ СЗИУ РАНиГС, 2013.
18. Маркунин Р.С. Система юридической ответственности органов публичной власти: постановка проблемы // Юридическая наука. 2015. № 4. С. 14.
19. Минаков П.А. Природа и свойства публичной власти // Вестник ВЭГУ. 2011. № 2. С. 42.
20. Политология. Энциклопедический словарь / под ред. Ю. И. Аверьянова. М., 1993.
21. Радченко В.И., Угланова О.А. Публичная власть и стабильность Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2012. Т. 14. № 1. С. 37-40.
22. Сальников В. П., Сальников М. В. Правовая культура и политико-правовые традиции в контексте абсолютных ценностей // Юридическая мысль. 2014. № 4(84). С. 70-86.
23. Современные проблемы организации публичной власти : моногр. / рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М. : Юстицинформ, 2014.
24. Сухотин А. Б. Федеральная и местная власть – резервы координации // Бизнес и политика. – 2006. – № 6. – С. 32–39.
25. Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2008.
26. Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. 180 000 слов и словосочетаний. М. : Альтрапринт: ДОМ. XXI век, 2009.
27. Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 21.
28. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21.
29. Чиркин В.Е. Народовластие и система органов публичной власти // Российское государствоведение. 2014. № 2. С. 15.
30. Якубовский Д. Теоретические основы, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Право и жизнь. – 2004. – № 6. – С. 81–97.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

   ↑

2. Минаков П.А. Природа и свойства публичной власти // Вестник ВЭГУ. 2011. № 2. С. 42. ↑

3. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

4. Маркунин Р.С. Система юридической ответственности органов публичной власти: постановка проблемы // Юридическая наука. 2015. № 4. С. 14. ↑

5. Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2008. С. 42. ↑

6. Авакьян С.А. Публичная власть: конституционно-правовые аспекты // Вестник тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 5. ↑

7. Современные проблемы организации публичной власти : моногр. / рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М. : Юстицинформ, 2014. 284 с. ; ↑

8. Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 21. ↑

9. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СПС «КонсультантПлюс». ↑

10. Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. 180 000 слов и словосочетаний. М. : Альтрапринт: ДОМ. XXI век, 2009. С. 829. ↑

11. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

12. Чиркин В.Е. Народовластие и система органов публичной власти // Российское государствоведение. 2014. № 2. С. 15. ↑

13. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

14. Радченко В.И., Угланова О.А. Публичная власть и стабильность Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2012. Т. 14. № 1. С. 37-40. ↑

15. Красильников С. В., Оль П. А., Полякова Т. М. и др. Теория и история государства и права, история политических и правовых явлений (терминологический словарь); Сев-Зап. ин-т упр. фил. РАНХиГС СПб.: ИПЦ СЗИУ РАНиГС, 2013. С. 390. ↑

16. Зоиров Д. М., Сафаров Б. А. Государственность на постсоветском пространстве: предпосылки суверенитета // Юридическая наука: история и современность. 2012. № 11. С. 25-34. ↑

17. Сальников В. П., Сальников М. В. Правовая культура и политико-правовые традиции в контексте абсолютных ценностей // Юридическая мысль. 2014. № 4(84). С. 70-86. ↑

18. Политология. Энциклопедический словарь / под ред. Ю. И. Аверьянова. М., 1993. ↑

19. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

20. Радченко В.И., Угланова О.А. Публичная власть и стабильность Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2012. Т. 14. № 1. С. 37-40. ↑

21. Радченко В.И., Угланова О.А. Публичная власть и стабильность Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2012. Т. 14. № 1. С. 37-40. ↑

22. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

23. Кармолицкий А. А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Серия 11: Право. – 2003. – № 3. – С. 23–30. ↑

24. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

25. Козлов Ю. М. Исполнительская власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Серия 14: Право. – 2005. – № 2. – С. 14–22. ↑

26. Якубовский Д. Теоретические основы, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Право и жизнь. – 2004. – № 6. – С. 81–97. ↑

27. Радченко В.И., Угланова О.А. Публичная власть и стабильность Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2012. Т. 14. № 1. С. 37-40. ↑

28. Якубовский Д. Теоретические основы, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Право и жизнь. – 2004. – № 6. – С. 81–97. ↑

29. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

30. Ильченко Л. Новый этап местного самоуправления // Власть. – 2007. – № 3. – С. 19–22. ↑

31. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

32. Сухотин А. Б. Федеральная и местная власть – резервы координации // Бизнес и политика. – 2006. – № 6. – С. 32–39. ↑

33. Радченко В.И., Угланова О.А. Публичная власть и стабильность Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2012. Т. 14. № 1. С. 37-40. ↑

34. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

35. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

36. Радченко В.И., Угланова О.А. Публичная власть и стабильность Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2012. Т. 14. № 1. С. 37-40. ↑

37. Вертакова Ю. В., Борисова М. С., Борисов А. М. Оценка эффективности публичного управления в России на региональном уровне: проблема выбора индикаторов развития // Известия ЮгоЗападного государственного университета. – 2014.– № 4 (55). – С. 27–38. ↑

38. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

39. Радченко В.И., Угланова О.А. Публичная власть и стабильность Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2012. Т. 14. № 1. С. 37-40. ↑

40. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регули­рующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов: Федер. закон от 30 дек. 2015 г. № 447-ФЗ. URL: http://www.consul­tant.ru. ↑

41. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

42. Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в РФ». 2-е изд., перераб. и доп. Саратов, 2012. ↑

43. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Публичное и частное право. 2012. № 3. С. 14-21. ↑

44. О дифференцированных нормативах отчислений в бюджеты муниципальных образований Саратовской области от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизель­ное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюра­торных (инжекторных) двигателей, производимые на терри­тории Российской Федерации: Закон Саратовской области от 25 нояб. 2013 г. № 206-ЗСО (в ред. от 4 марта 2015 г.). URL: http://www.garant.ru. ↑

45. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Фе­дер. закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ (в ред. от 3 февр. 2015 г.). URL: http://base.consultant.ru. ↑

46. Радченко В.И., Угланова О.А. Публичная власть и стабильность Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2012. Т. 14. № 1. С. 37-40. ↑

47. О внесении изменений в отдельные законодатель­ные акты Саратовской области: Закон Саратовской облас­ти от 25 нояб. 2015 г. № 148-ЗСО. URL: http://docs.cntd. ru. ↑

48. Зюзин С.Ю. Чтобы местное самоуправление не превра­тилось в фикцию // Самоуправление. 2012. № 6–7. С. 50–51 ↑

49. О внесении изменений в Земельный кодекс Российс­кой Федерации и отдельные законодательные акты Россий­ской Федерации: Федер. закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ (в ред. от 29 дек. 2015 г.). URL: http://base.consultant.ru ↑

50. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российс­кой Федерации: Федер. закон от 29 нояб. 2014 г. № 383-ФЗ. URL: http://base.consultant.ru. ↑

51. Радченко В.И., Угланова О.А. Публичная власть и стабильность Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2012. Т. 14. № 1. С. 37-40. ↑