"Понятие опеки и попечительства"

Содержание:

Введение

Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица. Масштабы многих распространенных сегодня социальных явлений (таких как рост детской безнадзорности, увеличение числа лиц, страдающих психическими расстройствами, увеличением распада семьи) создают угрозу национальной безопасности.

На любом историческом этапе перед обществом стоит задача обустройства детей, стариков, инвалидов, их жизнеобеспечения и защиты их интересов. Цивилизованное общество признает человека наивысшей ценностью, а потому обращает на данную проблему особое внимание. Однако очевидно и то, что забота о тех согражданах, которые не в состоянии позаботиться о себе самостоятельно, - это вынужденная обязанность любого государства, обеспечивающего собственную безопасность. В первую очередь необходимость такой заботы проявляется в вопросе устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время, на конец 2015 года, в России без попечения родителей остались 481 921, что на 2,3% меньше, чем в 2014 году (в 2014 г. – 493071 ребенок). [43]

Наиболее благоприятным способом устройства лиц, нуждающихся в уходе или воспитании, является проживание в семье родных и близких. Супруг, родители, дети, внуки, иные родственники (как правило, близкие) не только безвозмездно осуществляют уход за гражданином, а в отношении ребенка - воспитание, но и, что более важно, поддерживают его духовно. Необходимость в общении - естественная потребность личности, и ее реализация в полной мере возможна лишь при проживании в семье, с теми людьми, кто близок в силу родства или иных личных отношений.

И напротив, забота о гражданах может осуществляться теми или иными государственными или муниципальными учреждениями социального обслуживания. Одним из недостатков такой формы охраны прав и интересов граждан недееспособных или не полностью дееспособных является ее затратный характер. Речь идет не только о том, что учреждения социального обслуживания и детские учреждения требуют финансирования со стороны государства. Дело и в том, что, к сожалению, во многих случаях помещаемые в учреждения граждане обязаны возмещать расходы на свое содержание.

Компромиссом между устройством граждан в специальные учреждения и организацией заботы о них со стороны семьи во многих случаях становится опека (попечительство).

Опека (попечительство), приемная семья, патронатное воспитание были и остаются наиболее распространен­ными правовыми формами устройства граждан. Так, в 2015 году под опеку или попечительство, в приемную семью, на патронатное воспитание передано 52,7 тысяч детей. [43]^[1]. В этих формах заложен огромный поло­жительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной сто­роны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и инте­ресов гражданина.

Изучение опеки и попечительства в РФ не нашло широкого отражения в научной литературе в трудах ученых. Можно назвать лишь некоторых авторов: Богданову Г.В., Антокольскую М.В., Грачеву В.А., Казанцеву М. В., Михееву Л.Ю.

Все выше перечисленное указывает на несомненную актуальность выбранной темы курсовой работы.

Предмет исследования: опека и попечительство. Патронаж над дееспособными гражданами.

Объект исследования: общественные отношения, возникающие по поводу опеки и попечительства и патронажем над дееспособными гражданами.

Цель исследования: изучить институт опеки и попечительства и патронажа над дееспособными гражданами.

Задачи исследования:

1. раскрыть понятие института опеки и попечительства, его предмет, задачи и принципы, и место в отечественной правовой системе.
2. рассмотреть особенности исторического развития института опеки и попечительства.
3. выявить установление опеки и попечительства, основания, порядок и последствия прекращения опеки и попечительства.
4. охарактеризовать права и обязанности органов опеки и попечительства.
5. рассмотреть понятие патронажа над дееспособными гражданами.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют диалектический материализм, а также такие частно-научные методы, как исторический, логический, системно-структурный, функциональный и аксиологический, сравнительного правоведения.

Эмпирической базой курсовой работы служат обобщения материалов опубликованной судебной практики, данные исследователей, работающих над этой проблемой.

Глава 1 Теоретические аспекты института опеки и попечительства, как формы индивидуального устройства граждан

• 1. Понятие опеки (попечительства)

Согласно ст. 123 СК РФ "дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), а при отсутствии такой возможности - в учреждения для детей - сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения). Иные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации".

Кроме того, федеральное законодательство разрешает субъекту РФ на своей территории дополнительно вводить иные формы устройства детей, помимо перечисленных.

Определение сущности опеки (попечительства) представляет значительную сложность.

Г.Ф. Шершеневич определил опеку – как «искусственную семью» [80, с.138],^[2] В.И. Синайский - как «суррогат роди­тельского попечения о детях, их личности и имуществе» [38, с.167].^[3]

В современной юридической литературе данный вопрос детально не исследовался. Так, Королев Ю.А. определял опеку и попечитель­ство достаточно широко - как одну из форм «осуществления государ­ственной защиты личности» [52, с.62].^[4] Подобного мнения придерживается большинство авторов. Л.М. Пчелинцева указывает, что «в гражданс­ко-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как спо­собы восполнения дееспособности граждан» [72, с.257]^[5], в то же время отме­чая, что для семейного права это формы устройства детей.

Действующее законодательство не содержит легального определения этого понятия. Только в одном действующем нормативном правовом акте делается попытка определить понятия опеки и попечительства - в Федеральном законе «О дополнитель­ных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [14].^[6] В ст. 1 Закона опека названа формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Вряд ли можно считать это полным и точным определением. Если при установлении опеки (попечительства) над детьми из содержания ст. 123 СК РФ четко следует, что это фор­ма их устройства, то определить природу опеки (попечительства) над взрослыми нормы гражданского законодательства не помогают. Как представляется, сущность и опеки и попечительства должна состоять все-таки во всех случаях в устройстве лица, устройстве и его судьбы, и судьбы его имущества.

Исходя из концепции социальной заботы, необходимо сконструировать институт опеки (попечительства) как такой способ осуществления социальной заботы, такую форму уст­ройства, которая предполагает только индивидуальное оказание по­мощи, ухода и попечения со стороны определенного физического лица (определенных лиц).

Такой подход должен исходить из представления об опеке (попе­чительстве) как такой форме устройства, которая:

1) носит индивидуальный характер;

2) является результатом совпадения интересов государства, опекуна (попе­чителя) и подопечного, а потому может устанавливаться только при на­личии свободного волеизъявления опекуна (попечителя);

3) предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопеч­ного лица, а также в необходимых случаях - и для обеспечения иных его интересов (например, дополнительная цель опеки (попечительства) над детьми - их воспитание);

4) состоит в выполнении опекуном (попечителем) юридических или (и) фактических действий в интересах подопечного;

5) осуществляется опекуном (попечителем) безвозмездно или на условиях встречного предоставления со стороны подопечного, государства (в ши­роком смысле) или иных лиц;

6) решает общегосударственные задачи, поэтому ее установление и надлежа­щее осуществление обеспечивается организационной и контрольной де­ятельностью органов государственной власти и местного самоуправления;

7) регулируется нормами различной отраслевой принадлежности [61, с.47].^[7]

Отношения опеки (попечительства) сходны с семейными отношениями, однако не совпадают с ними. Значительно даль­ше от семьи находятся такие формы устройства лиц, нуждающихся в заботе, как помещение человека в специализированное учреждение (разумеется, не имеют ничего общего с семьей формы устройства, предусматривающие экстренные меры по временному размещению лица - в лечебном учреждении, временном приюте и тому подобных организациях, не предназначенных для постоянного проживания).

Поддержка государства для опеки и попечительства состоит из комплекса мер, включающих не только финансирование, но это и организация работы по уст­ройству людей под опеку (попечительство).

Общепризнанно, что не способны правильно определять свои интересы (потребности) и формировать свою волю несовершеннолет­ние, а также лица, обладающие серьезными и устойчивыми дефекта­ми в психической деятельности. Эти объективные критерии закон облекает в специальные правовые формы, которые отличаются изве­стной условностью. Так, некоторые 16-летние подростки рассуждают весьма здраво, ведут себя разумно и не нарушают своих интересов и интересов других лиц [28, с.33]^[8]. В то же время, такое поведение свойственно далеко не всем совершеннолетним лицам. Избрав 18-летие (п. 1 ст. 21 ГК РФ), законодатель закрепил общее правило о достижении лицом возраста полной гражданской дееспособности. Исключения, пре­дусмотренные из этого правила (п. 2 ст. 21, п. 4 ст. 26, ст. 27 ГК РФ), позволяют учесть специфику той или иной отдельной личности (на­сколько это возможно и насколько это не противоречит обществен­ным интересам).

Как уже говорилось, опека и попечительство является формой вре­менного индивидуального устройства граждан.

Внедрение видов опеки (попечительства), устанавливаемых на разные сроки и на разных материальных условиях, позволит учесть специфику современной ситуации, в которой осуществление социаль­ной заботы составляет проблему общественного масштаба. Такой подход требуется, на наш взгляд, не только при решении проблем устройства детей, оставшихся без попечения родителей, но и при оп­ределении судьбы недееспособных граждан.

В частности, диспозитивность в установлении опеки поможет осуществить сближение опеки (попечительства) и фактического вос­питания. На необходимость такого сближения обращалось внимание в отечественной литературе. По мнению А.Е. Казанцевой, «принятие чужого ребенка о семью на постоянное воспитание и содержание дол­жно в принципе создавать совокупность прав и обязанностей, прирав­ненных к родительским» [48, с.54]^[9].

Так, используя предварительную опеку, можно добиться вре­менной передачи ребенка лицам, желающим заботиться о нем, при условии оформления в определенный срок постоянной опеки. Пред­варительная опека (попечительство) - это назначение опекуна (по­печителя) в исключительных случаях незамедлительно после того, как выявлено нуждающееся в устройстве недееспособное или не полнос­тью дееспособное лицо, без выяснения обстоятельств, свидетельству­ющих о соответствии личности опекуна (попечителя) требованиям

В настоящее время сбор документов, необходимых для назна­чения опекуном (попечителем) определенного лица, занимает в сред­нем не менее одного месяца. В некоторых случаях в течение этого периода могут быть существенно нарушены интересы будущего подо­печного. Установление предварительной опеки должно производиться на срок не более двух месяцев и должно сопровождаться, как и в слу­чае отобрания ребенка в соответствии со ст. 77 СК РФ, уведомлени­ем о том прокурора. При назначении предварительной опеки какие-либо выплаты опекунам (попечителям), предоставление льгот или имущества не должны производиться до решения вопроса об установ­лении постоянной опеки- Это связано с необходимостью проверить личные качества опекуна, выявить его интерес в установлении опеки. В то же время расходы, понесенные во время предварительной опе­ки, подлежат возмещению.

Итак, опека - вид правовой помощи, устанавливаемый в целях защиты интересов малолетних и граждан, признанных в судебном порядке недееспособными вследствие психического расстройства, при котором назначенный опекун (физическое лицо) является законным представителем подопечного и может совершать от его имени все юридически значимые действия.

Попечительство как вид правовой помощи устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, и состоит в оказании попечителем (физическим лицом) содействия в осуществлении этими лицами своих прав и исполнении обязанностей, а также в охране их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Таким образом, опека (попечительство) как форма охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан обладает следующими признаками, позволяющими отличить ее от сходных правовых явлений:

- защита прав и интересов подопечного действиями определенного физического лица;

- возникновение правоотношений из акта органа местного самоуправления;

- право опекуна (попечителя) совершать в интересах подопечного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия.

Как было отмечено ранее, второй смысл понятия "опека (попечительство)" означает систему правоотношений. В отношениях, связанных с установлением опеки или попечительства, можно выделить следующие правовые связи:

1. Отношения "опекун (попечитель) - подопечный".

2. Отношения "опекун (попечитель) - орган опеки и попечительства".

3. Отношения "опекун (попечитель) - третьи лица", перед которыми он выступает как законный представитель подопечного в материальных или процессуальных правоотношениях.

Таким образом, автор предлагает широкое понятие опеки (попе­чительства) как юридической конструкции, призванной объединить, но не обеднить существующие формы индивидуального временного устройства граждан.

1.2 Предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе

Рассматриваемый институт регулирует отношения по установле­нию, осуществлению и прекращению опеки или попечительства. Дан­ную группу отношений объединяет их общая цель - осуществление на временной основе индивидуального устройства лица, нуждающегося в получении социальной заботы.

В то же время в круг отношений, являющихся предметом данно­го института, не могут быть включены все общественные связи по поводу осуществления социальной заботы. С момента выявления лица, нуждающегося в устройстве, осуществляется выбор подходящих для него видов социальной заботы. В этот период компетентные орга­ны должны выявить фактические возможности предоставления ему помощи, а также определить, какая из форм устройства лучше всего отвечает индивидуальным характеристикам гражданина. К сожале­нию, именно данный этап осуществления социальной заботы наиме­нее урегулирован действующим законодательством - нет четкой си­стемы органов, ответственных за устройство граждан, не определены в достаточной степени их полномочия, недостаточен контроль в этой области. Тем не менее, данные отношения (с участием суда, органов опеки и попечительства, органов внутренних дел, других органов го­сударственной власти и местного самоуправления, граждан и органи­заций) не входят в предмет рассматриваемого института, поскольку их реализация может привести не к установлению опеки (попечитель­ства), а к устройству нуждающегося в социальной заботе лица в иной форме, например, путем его помещения в специальное учреждение [54, с.87]^[10]. Непосредственно сами правоотношения опеки и попечительства начинаются с момента, когда произведено установление опеки или попечительства, и заканчиваются с ее прекращением. Однако в пред­мет института должны входить и некоторые отношения, предшеству­ющие установлению опеки, поскольку в задачи правового регулиро­вания в данном случае входит не только упорядочение возникших от­ношений, но и обеспечение их возникновения. Таким образом, в предмет института опеки и попечительства входят следующие отношения.

1. Отношения по установлению опеки и попечительства, возникаю­щие с того момента, как в предусмотренном законом порядке для нуждающегося в социальной заботе лица избрана необходимая фор­ма устройства - опека (попечительство).

Прежде всего, в этой группе присутствуют предшествующие уста­новлению опеки отношения, которые заключаются в отборе лиц, желающих принять обязанности по опеке (попечительству), и уста­новлении соответствия этих граждан требованиям, предъявляемым законом. На данном этапе правоотношения носят организационный характер. В них участвуют органы опеки и попечительства, иные орга­ны и организации, а также граждане. В содержание правоотношений входят обязанности органа опеки и попечительства по подбору в крат­чайшие сроки кандидатуры опекуна или попечителя, а также по про­верке обстоятельств, которые могут помешать осуществлению опеки (попечительства) конкретным лицом [38, с.154]^[11].

Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей органа опеки и попечительства может повлечь для лица, нуждающе­гося в устройстве, неблагоприятные последствия имущественного или неимущественного характера, что требует возмещения причиненно­го вреда за счет соответствующей казны. По действующему законода­тельству, вред, причиненный действиями или бездействием органов местного самоуправления, возмещается за счет казны муниципально­го образования.

Кроме того, в эту группу входят и отношения по непосредствен­ному установлению опеки (попечительства), складывающиеся между органом опеки и попечительства и конкретным лицом, изъявившим желание стать опекуном (попечителем). Как отмечалось, это отноше­ния по поводу заключения соглашения об опеке (попечительстве). Они состоят в обмене сторонами актами волеизъявления, содержащи­ми условия осуществления опеки (попечительства) в будущем.

2. Отношения по осуществлению опеки и попечительства. Данные отношения длятся с момента установления опеки и попечительства до момента ее прекращения. Участниками данных отношений являют­ся органы опеки и попечительства, опекуны (попечители), довери­тельные управляющие имуществом подопечных, а в отдельных случа­ях и сами подопечные. Отношения по осуществлению опеки и попе­чительства - центральные в предмете института, в их рамках непосредственно осуществляется социальная забота.

Законодатель впервые в ГК РФ решил установить специальный способ охраны имущественных прав подопечных - посредством де­ятельности доверительного управляющего, а не самого опекуна (по­печителя), — добавив тем самым в число участников отношений по осуществлению опеки (попечительства) еще один субъект. Довери­тельный управляющий состоит в самостоятельном договорном обяза­тельстве с муниципальным образованием, от имени которого действу­ет орган опеки и попечительства. Тем не менее, цели установления доверительного управления имуществом подопечного близки к целям установления опеки (попечительства), что позволяет включить специ­альные нормы о доверительном управлении в институт опеки и попе­чительства. Еще одним аргументом в пользу этого утверждения явля­ется то, что возникновение и прекращение договорного обязательства по поводу доверительного управления имуществом подопечного на­ходится в зависимости от существования опеки (попечительства).

3. Отношения, связанные с прекращением опеки и попечительства. В целях максимальной охраны интересов подопечного в институте опеки и попечительства должны также присутствовать нормы об ос­нованиях, порядке и последствиях прекращения опеки (попечитель­ства). Поскольку данная форма устройства является временной, не обходимо определить те причины, по которым она прекратится. Если они связаны с действиями или бездействием опекуна (попечителя) или органа опеки и попечительства, то необходимо устранить послед­ствия такого поведения. Нормы об ответственности за вред, причи­ненный подопечному, должны располагаться в рамках рассматрива­емого института, поскольку тесно связаны с осуществлением опеки, надлежащим исполнением обязанными лицами и органами возложен­ных на них обязанностей. Положения закона о прекращении опеки и попечительства, как и об ее установлении, имеют непосредственное значение для осуществления и защиты прав подопечного лица [60, с.25]^[12]. В круг участников данной группы отношений входят, помимо опекунов (по­печителей), органов опеки и попечительства, подопечных, также и другие органы, организации и лица, которым законом предоставле­но право осуществлять контроль и надзор за опекой (попечитель­ством) и инициировать ее прекращение в необходимых случаях.

Задачи рассматриваемого института обусловлены назначением опеки (попечительства) как индивидуальной формы устройства граж­дан. К задачам института опеки и попечительства относятся следующие.

1. Защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и по­печительством. Эта задача должна быть признана центральной, основ­ной. Все меры, предпринимаемые как опекунами (попечителями), так и органами опеки и попечительства и другими органами и лицами, должны быть направлены на обеспечение прав и интересов находя­щегося под опекой (попечительством) гражданина. Этой задачей обус­ловлено содержание комплекса прав и обязанностей опекунов (попе­чителей), органов опеки и попечительства, ею предопределены и нор­мы об ответственности указанных субъектов.

2. Обеспечение установления опеки и попечительства в отношении нуждающихся в этом граждан. Эта задача носит организационный характер и ее выполнение состоит в выявлении нуждающихся в опеке (попечительстве) лиц и поиске граждан, желающих принять над ними опеку (попечительство). Ее осуществление требует усилий органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку недо­статки в психической деятельности лица или малолетство, как прави­ло, не позволяют ему самому обратиться за помощью и попросить организовать его устройство.

3. Обеспечение достойного уровня жизни граждан, находящихся под опекой или попечительством. Речь идет о мерах, направленных на удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица (в жилье, пище, одежде, медицинском уходе и проч.) как основы его нормальной жиз­недеятельности. Осуществление этих мер, как отмечалось ранее в ра­боте, должно производиться прежде всего за счет самого подопечно­го, его «внутреннего ресурса», и лишь затем - за счет третьих лиц или государства (муниципального образования).

4. Обеспечение государственной поддержки граждан, исполняющих обязанности опекунов и попечителей. В особенности актуальна эта за­дача в настоящий период, когда число лиц, нуждающихся в устрой­стве, значительно превышает число граждан, имеющих возможность осуществлять социальную заботу. Меры государственной поддержки должны быть разнообразны, а выбор конкретной меры по отношению к тому или иному лицу должен носить индивидуальный характер и зависеть от интересов, которые руководят лицом при осуществлении опеки. Безусловно, при безвозмездном осуществлении опеки (попе­чительства) в большей степени должны применяться положительные правовые последствия как имущественного, так и неимущественно­го характера. Такое поощрение может иметь и значение стимула для установления опеки (попечительства).

5. Обеспечение исполнения органами опеки и попечительства возло­женных на них функций. Данная задача сейчас стоит перед институтом особенно остро, однако, думается, что она будет актуальной всегда. Ее исполнение состоит в финансовом, кадровом и техническом обеспе­чении деятельности органов опеки и попечительства. Игнорирование государством этой цели способно почти парализовать исполнение второй и четвертой задачи, что наблюдается в настоящий период.

Рассматриваемый институт не оперирует каким-либо одним спе­цифическим способом правового воздействия. Предписания, дозво­ления и запреты одновременно присутствуют в нормах института, что обусловлено его особыми задачами. Среди способов правового воз­действия появляется, например, договорный. В договоре об опеке (попечительстве) проявляется диспозитивность правового регулиро­вания и инициативность участников отношений [31, с.483]^[13].

В литературе вопрос об основных началах или принципах инсти­тута опеки и попечительства по существу не обсуждался. К принципам института, которыми должны быть проникнуты все нормы институ­та, предлагается отнести следующие:

1) свободное принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от испол­нения опекуном (попечителем) своих обязанностей [38, с.167-168];

2) подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опе­ки и попечительства;

3) обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подо­печных;

4) государственная поддержка лиц, осуществляющих деятельность по защи­те прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой де­ятельности.

Данные принципы со всей очевидностью вытекают из признаков опеки и попечительства как индивидуальной формы устройства граж­дан, как вида социальной заботы. Их законодательное закрепление будет способствовать систематизации норм института опеки и попе­чительства, а также повышению его эффективности. Представляется, что перечисленные принципы должны отразиться и на содержании смежных с институтом норм, устанавливающих те или иные послед­ствия назначения опеки или попечительства.

Принцип государственной поддержки лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, перекликается с соответствующей задачей института опеки и попечительства. Это возможно в силу взаимо­связи и взаимообусловленности задач и принципов правового регули­рования.

Правовое регулирование отношений, входящих в предмет инсти­тута опеки и попечительства, осуществляется в действующем россий­ском законодательстве нормами гражданского, семейного, админис­тративного законодательства, а также законодательства об органах местного самоуправления. Какое-либо специальное законодательство об опеке и попечительстве в настоящий момент отсутствует. Прежде всего, отметим, что нет специальных международных актов в этой сфере, в которых участвовала бы Российская Федерация.

Основные положения в сфере опеки и попечительства закрепля­ет ГК РФ, другие правовые акты устанавливают те или иные отдель­ные положения. Гражданским законодательством (ст. 31-40 ГК РФ) устанавливается понятие опеки и попечительства, основания ее возникновения и прекращения, определяются основные права и обя­занности опекунов (попечителей). Поскольку в соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует отношения, осно­ванные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоя­тельности их участников, то воздействию норм гражданского права подвергаются лишь отношения опекуна (попечителя) с самим подо­печным, а также с теми лицами, которые не обладают по отношению к ним обоим властными полномочиями.

Кроме того, в ГК РФ содержатся и положения, устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению опеку­нов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей.

Данные отношения опекунов (попечителей) и органов опеки и попе­чительства гражданско-правовыми в смысле ст. 2 ГК РФ не являют­ся. Однако в связи с тем, что указанные правила закреплены именно в Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законода­тельства, структура которого определена в ст. 3 ГК РФ. В литературе неоднократно отмечалось, что в самом гражданском законодательстве присутствуют нормы административно-правовые по природе. Такое присутствие - необходимый элемент полноценного правового регу­лирования, который оправдан «соображениями юридико-технического характера» [42, с.130]^[14].

Права и обязанности опекунов (попечителей) несовершеннолет­них лиц, соответствующие целям их воспитания, в соответствии со ст. 31 ГК РФ определяются «законодательством о браке и семье» (се­мейным законодательством - ст. 3 СК РФ). Это своего рода исклю­чение из общего правила в регулировании опекунских обязанностей, которое вытекает из раздельности гражданского и семейного законо­дательства и заключается в том, что в последней отрасли конкретизи­руются воспитательные функции опекунов и попечителей. Иными словами, в нормах семейного законодательства урегулированы толь­ко вопросы воспитания подопечного ребенка, а все иные вопросы опеки или попечительства над несовершеннолетними входят в пред­мет гражданского законодательства. Семейно-правовые нормы об опеке могут быть закреплены и в законодательстве субъектов РФ, при этом из п. 1 ст. 31 ГК РФ следует, что законы субъектов РФ должны содержать только положения о правах и обязанностях опекунов (по­печителей) над несовершеннолетними, «соответствующих целям их воспитания».

Правовое положение органа опеки и попечительства в настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы созда­ния органов опеки и попечительства; распределения функций защи­ты различных категорий подопечных между подразделениями органов местного самоуправления; возложения на должностных лиц отдель­ных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр.

В то же время содержание института опеки и попечительства не может включать в себя абсолютно все нормы, упоминающие об опе­ке. Так, например, Н.А. Киреева утверждает, что опека и попечитель­ство как межотраслевой институт это еще и институт гражданско­го процессуального права [49, с.154]^[15]. Такая позиция представляется необосно­ванной. Тот факт, что опекуны и попечители наделены полномочиями по защите интересов своих подопечных в гражданском процессе, еще не говорит в пользу включения отдельных норм гражданского процес­суального законодательства в институт опеки и попечительства. От­расли и институты законодательства тесно связаны друг с другом в силу органического единства правовой системы, однако их взаимо­проникновение тем не менее не стирает между ними границ.

Порядок участия в соответствующих отношениях опекунов и по­печителей предусматривают также нормы уголовно-процессуального законодательства и законодательства о социальном обеспечении, од­нако от этого институт опеки и попечительства не переходит в сферу других отраслей. Проведенный автором анализ действующего законо­дательства показал, что в настоящее время с фактом установления опеки или попечительства те или иные правовые последствия связывают 563 федеральных нормативных правовых акта. Большинство из них относится к сфере социального страхования и социального обеспечения, законодательства о финансах и кредите, дру­гие являются актами жилищного, трудового законодательства, зако­нодательства об охране здоровья населения, об образовании, науке и культуре. В отношении лиц, состоящих под опекой или попечитель­ством, закреплен целый ряд социальных льгот. Правовой статус опе­куна, как законного представителя подопечного, отражен в законода­тельстве об административных правонарушениях, гражданско-про­цессуальном и уголовно-процессуальном. Тем не менее, в содержание института опеки и попечительства входят далеко не все из норм, упо­минающих об опеке, а лишь те из них, которые непосредственно «об­служивают» се осуществление.

В юридической литературе советского и современного периодов вопрос о сущности опеки и попечительства как системы норм деталь­но не исследовался, большинство высказанных суждений не аргумен­тировалось.

Принятие первой части ГК РФ, в которой содержится десять ста­тей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало «уход» института из семей­ного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось со введением в действие СК РФ, гл. 20 которого носит название «Опека и попечительство над детьми», что соответствует п. 1 ст. 31 ГКРФ.

Однако во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом [53, с.272]^[16], А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в граж­данском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: «ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК – это, прежде всего, форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы» [65, с.72]^[17]. Тем самым А.М, Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законода­тельства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.

Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.

Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку «основан на нормах не только се­мейного, но и гражданского права, а также административного пра­ва» [50, с.218]^[18]. Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке как комплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложенной Л.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит из них, а кроме того, в нем присутству­ют нормы разных отраслей законодательства, а не отраслей права.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения граж­данского законодательства об опеке и попечительстве, либо категори­чески утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву [35, с.185]^[19], либо присоединяются к наибо­лее распространенному мнению о том, что это институт комплекс­ный [36, с. 192].^[20]

Таким образом, говоря об опеке и попечительстве как об инсти­туте законодательства, имеется в виду система норм разной отраслевой принадлежности, объединенных общими задачами и принципами, регу­лирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства. Такие комплексные институты содержат раз­нородные нормы, нормы, отличные по первоначальной юридичес­кой дифференциации права и законодательства.

Подводя итог анализу положений о правовом регулировании отношений по опеке и попечительству, можно прийти к следующему выводу: oпека и попечительство как институт законодательства представляет собой систему норм, которые помещены в гражданском, семейном, административном законодательстве и законодательстве об органах местного самоуправления. При этом основные положения опеки и попечительства установлены гражданским законодательством.

Таким образом, можно сделать следующий вывод. Из всего, что мы рассмотрели в данной главе, опека и попечительство это, безусловно, правовой институт, регулирующий соответствующие отношения. Институт опеки и попечительства имеет свой предмет, свои принципы и задачи.

Так же институт опеки и попечительства введен в гражданское законодательство, однако этот институт всегда считался комплексным, содержащим нормы гражданского, семейного и административного права.

Глава 2 Порядок установления и прекращения опеки и попечительства

2.1 Установление опеки и попечительства

В настоящей главе анализируются правоотношения с участием органа опеки и попечительства, опекуна (попечителя) и подопечно­го, возникающие из установления опеки (попечительства). Эти пра­вовые связи можно разделить на две группы.

Первая группа правоотношений - это правоотношения внутрен­ние. Традиционный подход к природе этих правоотношений пред­ставлен в позиции Е.М. Ворожейкина, который считал, что субъек­тами правоотношения по поводу опеки и попечительства являются опекун (попечитель) и подопечный ребенок, а само правоотношение представляет собой «внутрисемейное правовое отношение» [34, с. 47-48]^[21]. Он по­лагал также, что у опекуна (попечителя) с органом опеки и попечи­тельства возникают административно-правовые отношения, «они служат юридической основой для внутрисемейного правоотношения между опекуном (попечителем) и подопечным». В настоящей главе предпринята попытка доказать, что внутренние правоотношения опе­ки имеют гражданско-правовую природу. Их субъектами являются опекун (попечитель) и публичный субъект (в лице органа опеки и попечительства) - как стороны гражданско-правового договора, а также подопечный гражданин - как третье лицо.

В так называемых внешних правоотношениях, возникающих из установления опеки (попечительства), участвует опекун или попечи­тель. На другой стороне внешнего правоотношения может оказаться не только физическое или юридическое лицо (например, контраген­ты по сделке, совершаемой от имени подопечного), но и иные субъек­ты права, в том числе субъекты различных публично-правовых отношении, в которые опекун (попечитель) вступает, исполняя возло­женные на него обязанности.

В отечественной юридической литературе вопрос о природе осно­вания возникновения отношений по опеке и попечительству практи­чески не исследуется, поскольку не считается дискуссионным.

Юридическим фактом, непосредственно влекущим возникновение отношений по опеке и попечительству, является назначение опекуна или попечителя. В литературе принято определять назначение как административный акт [34, с. 53]^[22]. В.И. Данилин, С.И. Реутов указывали, что решение исполкома о назначении опекуна (попечителя) по правовой природе - "административный акт, порождающий между органами опеки и попечительства, с одной стороны, и опекуном (попечителем), с другой, административное правоотношение. Одновременно между опекуном и подопечным этот акт устанавливает правоотношения, представляющие собой разновидность семейно - правовых отношений".

Назначение, согласно ст. 35 ГК РФ, производится органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке и попечительстве. Однако опекун или попечитель "при наличии заслуживающих внимания обстоятельств" может быть назначен и по месту его жительства. Это возможно, если, например, ребенок или недееспособный гражданин находятся не по месту своего постоянного жительства, а проживают у лица, желающего установить опеку. В таком случае гражданин, изъявивший такое желание, вправе подать заявление об установлении опеки по месту своего жительства. Назначая опеку, орган опеки и попечительства, однако, обязан выяснить наличие у подопечного имущества, находящегося на территории другого муниципального образования, и принять меры по охране такого имущества.

Для того чтобы назначение опекуна или попечителя состоялось, необходимо наличие одного из предусмотренных законом условий:

1. Утрата ребенком родительского попечения или попечения со стороны иных лиц, обязанных осуществлять его воспитание, а также недостижение родителем (родителями) ребенка шестнадцатилетнего возраста.

2. Вступление в законную силу решения суда о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства (ст. 29 ГК РФ).

3. Вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности гражданина вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами (ст. 30 ГК РФ).

Во всех случаях закон предусматривает обязанность различных должностных лиц, граждан и суда сообщать органу опеки и попечительства о наличии перечисленных обстоятельств.

Однако само по себе наличие одного из данных фактов не является безусловным основанием к тому, чтобы орган опеки и попечительства занялся подбором опекуна или попечителя.

Исключение составляют две причины:

1) Нуждающееся в опеке лицо может быть помещено в воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты или иное аналогичное учреждение.

Приведем пример. Гражданин Р., страдающий психическим расстройством, лишил жизни другого гражданина. В судебном порядке решался вопрос о помещении Р. в психиатрическую больницу со строгим наблюдением. Отец Р. просил суд не применять данную меру к его сыну и ходатайствовал о назначении его в качестве опекуна, гарантируя надзор за ним. Однако в связи с тем что поведение Р. представляло особую опасность для общества, заявление отца не было удовлетворено. В целях избежания причинения Р. вреда другим лицам он был помещен в психиатрическую больницу строгого наблюдения (в соответствии с действующим Уголовным кодексом РФ такая мера носит название "принудительное лечение в психиатрическом стационаре специализированного типа с интенсивным наблюдением"). В определении не указывается, был ли поставлен отцом Р. в гражданско - процессуальном порядке вопрос о признании лица недееспособным. Если бы передача лица под опеку была допустима с точки зрения безопасности для него самого и окружающих, то для назначения опекуна потребовалось бы вступившее в силу решение о признании лица недееспособным [18, с.40-41]^[23].

В таких случаях обязанности опекуна возлагаются на данное учреждение, и назначение опекуна не производится. Указанные обязанности возникают с момента принятия решения о помещении лица в учреждение, оформленного в виде постановления или иного административного акта, который должен издать соответствующий орган в пределах своей компетенции.

2) Оставшийся без попечения родителей ребенок может быть передан на усыновление или в приемную семью, что исключает необходимость назначения ему опекуна (попечителя).

Таким образом, опекун или попечитель назначается, если органом опеки и попечительства установлена необходимость предоставления недееспособному или не полностью дееспособному лицу в случаях, предусмотренных законом, индивидуальной защиты его прав и интересов.

Согласно действующему законодательству для назначения опекуна или попечителя не требуется заявления такого лица. Необходимо только его согласие (п. 3 ст. 35 ГК РФ). Таким образом, как указывается в большинстве законов субъектов РФ, посвященных опеке и попечительству, «орган опеки и попечительства производит подбор кандидатуры опекуна или попечителя» [54, с.90]^[24]. На самом деле в подавляющем большинстве случаев инициатором в назначении опеки или попечительства выступает то лицо, которое желало бы взять на себя заботу о недееспособном или не полностью дееспособном гражданине. В практике деятельности органов опеки и попечительства распространена процедура, при которой назначение опекуна (попечителя) производится при наличии заявления от этого лица. Это связано с теми объективными причинами, которые сложились под влиянием сложной социально - экономической и демографической обстановки. У органа опеки и попечительства, как правило, нет возможности выбирать между различными кандидатурами. Поэтому опекуном или попечителем назначается то лицо, которое пожелало взять на себя такие обязанности. Задача упомянутого органа - лишь проверить соответствие личности заявителя требованиям закона.

Подбор кандидатуры должен осуществляться в соответствии со следующими правилами. Общими для всех случаев назначения опеки и попечительства обязательными требованиями к кандидатуре опекуна (попечителя) являются:

1) совершеннолетие лица, то есть достижение ими 18 лет;

2) полная гражданская дееспособность лица, то есть в данном случае отсутствие вступивших в силу решений суда о признании гражданина недееспособным в порядке ст. 29 ГК РФ или об ограничении дееспособности гражданина в порядке ст. 30 ГК РФ;

3) отсутствие в отношении кандидата вступившего в законную силу решения суда о лишении его родительских прав (вне зависимости от времени его вынесения).

Данные условия должны быть соблюдены все одновременно, а это означает, что не может быть назначено опекуном или попечителем лицо, хотя и дееспособное (в силу вступления в брак или эмансипации), но несовершеннолетнее.

Факультативными (необязательными, рекомендательными) условиями для назначения лица опекуном (попечителем) ст. 35 ГК РФ называет:

1) его нравственные и иные личные качества. Закон не уточняет, какие именно качества имеются в виду, и орган опеки и попечительства должен руководствоваться общепринятыми нормами морали. По-видимому, назначение нежелательно в отношении лиц, ранее судимых за преступления против личности и подобные преступления; в отношении лиц, злоупотребляющих спиртными напитками и наркотическими средствами; в отношении лиц, не работающих и не имеющих постоянного источника доходов и пр.

2) Способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, под которой следует понимать состояние здоровья и возраст лица. Имеется в виду отсутствие заболеваний, препятствующих передвижению, а также заболеваний или расстройств психики. Такие требования к состоянию здоровья не охватываются термином "трудоспособность". В юридическом смысле нетрудоспособны беременные женщины, инвалиды 1 и 2 групп (иногда - 3 группы), лица, достигшие пенсионного возраста. Однако эти факторы учитываются не при установлении опеки (попечительства), а в других случаях (например, при взыскании алиментов), позволяющие полноценно совершать как фактические, так и юридические действия в пользу подопечного.

3) Отношения, существующие между кандидатом и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве. Это могут быть отношения родства (тетка - племянники, бабушка - внук, брат - сестра и пр.), свойства (сноха - свекровь), бывшего свойства (бывшая мачеха - бывший пасынок) и другие. Закон не устанавливает приоритета родственных связей, однако они наиболее предпочтительны для опекунов (попечителей) и их подопечных. Поскольку обязанности опекунов и попечителей исполняются безвозмездно, то, скорее всего, согласие взять их на себя изъявит то лицо, которому в силу родства судьба подопечного небезразлична.

Неприязненные отношения или отсутствие каких бы то ни было взаимоотношений между будущим опекуном (попечителем) и подопечным должны быть приняты органом опеки и попечительства во внимание, однако назначению кандидата во всех случаях не препятствуют.

4) И, наконец, ГК РФ указывает на такое факультативное обстоятельство, как желание самого подопечного видеть в качестве своего опекуна или попечителя определенное лицо.

Учет желания производится органом опеки и попечительства, если подопечный в состоянии такое желание выразить. Заметим, что в соответствии со ст. 57 СК РФ мнение ребенка, достигшего возраста десяти лет, по любому касающегося его вопросу должно быть обязательно учтено, в том числе оно должно быть учтено и органом опеки и попечительства. Таким образом, необходимо выяснить желание ребенка по поводу назначения ему опекуна (попечителя) и отразить результат опроса в документах, оформляемых при установлении опеки (попечительства).

Перечисленные четыре условия, в сущности, не являются запретами на установление опеки и попечительства. Поэтому назначение опекунов (попечителей) должно производиться с учетом конкретных обстоятельств, а главное - исходя из интересов подопечного лица.

Специальные требования помимо вышеуказанных предъявляет Семейный кодекс РФ к фигуре опекуна (попечителя), назначаемого несовершеннолетним лицам.

Ст. 146 СК РФ добавляет несколько запретов на назначение опекуна (попечителя). Такими лицами не могут быть:

- лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией. Наличие этих заболеваний может быть подтверждено лишь справкой из медицинского учреждения или заключением врачебной комиссии;

- лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей). Отстранение, как и назначение, производится вынесением органом опеки и попечительства соответствующего акта (как правило, постановления);

- лица, ограниченные в родительских правах. Ограничение в родительских правах считается состоявшимся при вступлении в законную силу решения суда;

- бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине. В данном случае доказательством может служить лишь вступившее в силу решение суда, в мотивировочной части которого указаны причины отмены усыновления;

- лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка. В настоящее время действует утвержденный Постановлением Правительства РФ перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью. К таким заболеваниям отнесены: туберкулез (активный и хронический) всех форм локализации у больных I, II, V групп диспансерного учета; заболевания внутренних органов, нервной системы, опорно - двигательного аппарата в стадии декомпенсации; злокачественные онкологические заболевания всех локализаций; наркомания, токсикомания, алкоголизм; инфекционные заболевания до снятия с диспансерного учета; психические заболевания, при которых больные признаны в установленном порядке недееспособными или ограниченно дееспособными; все заболевания и травмы, приведшие к инвалидности I и II групп, исключающие трудоспособность. Существует и специальный порядок прохождения освидетельствования, при котором пригодность кандидата сообщается учреждением здравоохранения непосредственно органу опеки и попечительства.

И, наконец, последнее условие, выдвигаемое законом при назначении опекуна (попечителя) несовершеннолетнему. Оно носит рекомендательный характер и состоит в учете (по возможности) отношения к ребенку членов семьи опекуна (попечителя). Для того чтобы это требование исполнить, необходимо выявить наличие у кандидата членов семьи и выяснить их мнение о возможности проживания ребенка с ними. Как правило, это требование соблюдается при предоставлении членами семьи письменного подтверждения об отсутствии у них возражений против назначения опеки или попечительства.

2.2 Основания, порядок и последствия прекращения опеки и попечительства

Основания прекращения опеки и попечительства предусмотрены статьями 39 и 40 ГК РФ, которые включает в себя: решение суда, вступившее в законную силу о признании подопечного дееспособным; достижение несовершеннолетним возраста 14 лет, при котором объем его дееспособности увеличивается (о гражданской дееспособности несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет). [69]^[25]

Для прекращения опеки в отношении совершеннолетних лиц, признанных дееспособными, необходимо специальное решение органа опеки и попечительства (принятия акта главой местной администрации).

Основаниями для прекращения попечительства являются:

– решение суда об отмене ограничений дееспособности подопечного;

– достижение несовершеннолетним подопечным полной гражданской дееспособности по законным основаниям: при достижении 18 лет или при вступлении несовершеннолетнего в брак, а также в случае его эмансипации. Условия и порядок, при которых возможно вступление в брак до достижения брачного возраста (18 лет), определены в Семейном кодексе. Об эмансипации несовершеннолетних говорится в ст. 27 ГК.

При судебной отмене ограничений дееспособности попечительство прекращается соответствующим решением органа опеки и попечительства, а в случаях приобретения несовершеннолетним полной гражданской дееспособности – без такого решения.

Опека и попечительство прекращаются также в случае смерти опекуна (попечителя) или подопечного (без вынесения решения органом опеки и попечительства). При этом подопечному может быть назначен другой опекун (попечитель) или органы опеки и попечительства могут избрать другую форму устройства недееспособного (душевнобольного), а также несовершеннолетнего подопечного (поместить его в детское государственное учреждение, передать на воспитание в приемную семью, на усыновление).

Прекращение опеки и попечительства в соответствии со ст. 39 ГК возможно также в форме освобождения опекуна (попечителя) от своих обязанностей или отстранения его по решению органа опеки и попечительства.

Основанием для освобождения опекунов (попечителей) несовершеннолетних являются: восстановление у родителей возможности самостоятельно их воспитывать, защищать их права и интересы (восстановление в родительских правах, отмена их ограничения, выздоровление родителей, освобождение из мест лишения свободы и т.д.); усыновление (удочерение) несовершеннолетнего; помещение несовершеннолетнего в воспитательное или другое учреждение на полное государственное попечение [70]^[26].

Указанные обстоятельства не являются безусловным основанием для освобождения опекуна (попечителя). В каждом случае вопрос решается исходя из интересов подопечного. Так, при усыновлении ребенка, находящегося под опекой (попечительством), требуется согласие его опекуна (попечителя). При отказе опекуна (попечителя) суд, руководствуясь интересами ребенка, вправе вынести решение о его усыновлении без согласия опекуна (попечителя) или отказать в усыновлении (ст. 131 СК). Временное помещение ребенка в воспитательное, лечебное учреждение или иное государственное детское учреждение не прекращает прав и обязанностей опекуна (попечителя) в отношении этого ребенка (ст. 147 СК). Требование лица, восстановленного в родительских правах, о возврате ему ребенка подлежит удовлетворению судом только в случае, если это соответствует интересам ребенка (ст. 72 СК).

Основанием для освобождения опекуна недееспособного совершеннолетнего лица может послужить его перевод в лечебное учреждение или в учреждение социальной защиты.

Опекун (попечитель) может быть освобожден и по его личной просьбе, мотивированной уважительной причиной. Исчерпывающего перечня таких причин закон не содержит. Они определяются с учетом конкретных обстоятельств и интересов подопечного. Кроме перечисленных в п. 2 ст. 39 ГК обстоятельств к уважительным причинам могут быть отнесены: изменение семейного положения, состава семьи, новая работа, которую трудно совмещать с обязанностями опекуна (попечителя), частое и продолжительное служебное отсутствие, отдаленность места жительства и др.

Если причины, по которым опекун (попечитель) отказывается от исполнения своих обязанностей, не являются (не могут быть признаны) уважительными, это может послужить основанием для отстранения опекуна (вместо его освобождения), но отношения по опеке (попечительству) все равно прекращаются, поскольку они уже не могут быть нормальными.

Для освобождения опекуна (попечителя) от выполнения обязанностей достаточно объективных обстоятельств. Отстранение опекуна (попечителя) от своих обязанностей, является по существу санкцией за виновное поведение и влечет за собой целый ряд неблагоприятных последствий. Так, эти лица в дальнейшем не могут быть усыновителями, опекунами (попечителями), приемными родителями несовершеннолетних (ст. 127, 146, 153 СК). Опекуны (попечители) отстраняются от своих обязанностей, если они: уклонялись от выполнения обязанностей; злоупотребляли своими правами; использовали свои полномочия по опеке (попечительству) в корыстных целях; оставляли подопечных без надзора и необходимой помощи.

Вынося решение об отстранении опекуна (попечителя), орган опеки и попечительства принимает меры к возмещению причиненного подопечному вреда (ст. 1022 ГК). В случае, когда подопечный оставлен без надзора и необходимой помощи, и его жизнь и здоровье в опасности, опекун (попечитель) может быть привлечен к уголовной ответственности по ст. 125 УК.

Таким образом, можно сделать вывод по третьей задаче нашего исследования. В данной главе, мы рассмотрели и выявили, как устанавливают опеку и попечительство, какая категория граждан под нее попадают. Раскрыли основания и порядок установления опеки и попечительства. Выявили во второй главе данного исследования и последствия прекращения опеки и попечительства.

Глава 3 Правовое положение субъектов правоотношений в сфере опеки и попечительства. Патронаж

3.1 Органы опеки и попечительства, их права и обязанности

Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Однако не всегда можно выяснить, какие именно подразделения органов местного самоуправления выполняют те или иные конкретные функции.

Семейный кодекс РФ, устанавливая правила защиты интересов несовершеннолетних членов семьи, в ст. 121 также указывает, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются указанными органами на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, Семейным кодексом и Гражданским кодексом Российской Федерации.

Таким образом, для того чтобы выяснить, какое именно подразделение органов местного самоуправления правомочно устанавливать опеку и попечительство и осуществлять надзор за опекунами и попечителями, необходимо ознакомиться с законодательством данного региона, а также с уставом муниципального образования.

Например, в Положении об организации деятельности органов опеке и попечительству в городе Череповце, устанавливает, что "осуществление функций по опеке и попечительству возлагается на мэрию города - в отношении несовершеннолетних лиц, в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на комитет социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних дееспособных лиц".

В то же время иное правило содержится в Законе Свердловской области "Об органах опеки и попечительства в Свердловской области": "Органы местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно определяют структуру органов опеки и попечительства муниципального образования в соответствии с требованиями федерального законодательства и настоящего Областного закона. Общее руководство органами опеки и попечительства осуществляет глава муниципального образования, который несет персональную ответственность за результаты их деятельности". Кроме того, согласно указанному акту по решению главы муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и нормативными актами органов местного самоуправления руководство деятельностью по осуществлению опеки и попечительства может возлагаться на единые специализированные подразделения администрации муниципального образования (отделы или службы по опеке и попечительству, по защите семьи и детства) [74, с.15]^[27].

Такое распределение функций не находится в противоречии с федеральным законодательством. Однако очевидно, что подобное "раздвоение" органов опеки и попечительства может вызвать трудности на практике. В частности, может возникнуть вопрос о том, какой именно орган из перечисленных является законным представителем подопечного в суде (в тех случаях, когда опека или попечительство еще не установлены или когда интересы опекуна и подопечного противоречат друг другу). Или, например, неясен вопрос о том, какой именно орган должен быть стороной договора доверительного управления имуществом, заключаемого в порядке ст. 38 ГК РФ.

Орган опеки и попечительства при исполнении своих обязанностей взаимодействует с различными органами и организациями. Так, суд обязан направлять органу опеки и попечительства выписки из вступивших в силу решений о признании лица недееспособным или об ограничении дееспособности (п. 2 ст. 34 ГК РФ).

Положение органа опеки и попечительства зависит также и от наличия у него статуса юридического лица. Согласно ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" "выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования". Статус юридического лица имеется у того или иного органа только при указании на то в его уставе или положении.

Наличие статуса юридического лица означает право органа опеки и попечительства самостоятельно, без доверенности заключать договоры, выступать в суде, отвечать по обязательствам и т.д. (п. 1 ст. 48 ГК РФ).

Действующее законодательство, к сожалению, не уточняет, в какой именно организационно - правовой форме создаются органы местного самоуправления - юридические лица. Безусловно, данная организация является некоммерческой.

Федеральный закон "О некоммерческих организациях" предусматривает закрытый список организационно - правовых форм некоммерческих юридических лиц. Совершенно очевидно, что орган опеки и попечительства может иметь только статус учреждения, финансируемого собственником (ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях»). Данная форма более, чем другие, соответствует целям и задачам создания органов местного самоуправления, а также имущественной основе их деятельности. Имущество передается учреждению на праве оперативного управления, продолжая оставаться в собственности учредителя (в данном случае - в муниципальной собственности).

Учредителем органа опеки и попечительства (как и любого другого из органов местного самоуправления) может быть только муниципальное образование - город, район, село и т.п. Муниципальное образование является самостоятельным субъектом права, в том числе самостоятельным субъектом гражданско - правовых отношений (ст. ст. 124 - 126 ГК РФ). Такие субъекты, как город и городская администрация, с юридической точки зрения не тождественны, поскольку второй из них в гражданско - правовых отношениях аналогичен органу юридического лица.

Права и обязанности органов опеки и попечительства.

Данные органы имеют права и несут обязанности по осуществлению опеки и попечительства:

1. Обязанность назначать опекунов и попечителей (п. 1 ст. 35 ГК РФ).

2. Право и обязанность осуществлять надзор за деятельностью опекунов и попечителей (п. 3 ст. 34 ГК РФ).

3. Обязанность исполнять функции опекуна (попечителя) в отношении тех лиц, над которыми опека или попечительство не установлены своевременно (п. 1 ст. 35 ГК РФ), а также нести имущественную ответственность в предусмотренных законом случаях за действия этих лиц (ст. ст. 1073, 1074, 1076 ГК РФ).

4. Право и обязанность давать разрешение на совершение опекуном (дачу согласия попечителем) сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного (п. 2 ст. 37 ГК РФ).

5. Предъявлять в суд иски о признании недействительными или о применении последствий недействительности сделок, совершенных подопечными или от имени подопечных.

6. Предъявлять в суд иски о признании недействительными соглашений об уплате алиментов несовершеннолетним или совершеннолетним недееспособным членам семьи в соответствии со ст. 102 СК РФ.

7. Обязанность заключать договор доверительного управления при необходимости постоянного управления имуществом подопечного (п. 1 ст. 38 ГК РФ).

8. Обязанность определять кандидатуру доверительного управляющего имуществом подопечного (п. 1 ст. 38 ГК РФ).

9. Право освобождать и отстранять опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей (ст. 39 ГК РФ).

10. Обязанность нести имущественную ответственность за вред, причиненный по их вине имуществу или личности подопечного лица (ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ).

11. Право рекомендовать опекуну (попечителю) ребенка способы воспитания (п. 1 ст. 150 СК РФ).

12. Обязанность выплачивать опекуну (попечителю) денежные средства на содержание ребенка (п. 5 ст. 150 СК РФ, а также Приказ Минобразования РФ от 19.08.1999 №199).

13. Право обязать опекуна (попечителя) ребенка не препятствовать общению ребенка с отдельно проживающим родителем и другими родственниками (п. 1 ст. 55 СК РФ и ст. 8, а также п. 1 ст. 56 СК РФ).

14. Разрешать разногласия, возникающие между несовершеннолетними родителями и опекуном их ребенка (п. 2 ст. 62 СК РФ).

Добавим, что об обязанностях органов опеки и попечительства упоминает в том числе и Налоговый кодекс РФ. Согласно ст. 85 этого Кодекса "органы опеки и попечительства, воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и иные аналогичные учреждения, которые... осуществляют опеку, попечительство или управление имуществом подопечного, обязаны сообщать об установлении опеки над физическими лицами, признанными судом недееспособными, об опеке, попечительстве и управлении имуществом малолетних, иных несовершеннолетних физических лиц, физических лиц, ограниченных судом в дееспособности... а также о последующих изменениях, связанных с указанной опекой, попечительством или управлением имуществом, в налоговые органы по месту своего нахождения не позднее пяти дней со дня принятия соответствующего решения". Иными словами, после того как орган опеки и попечительства вынес решение об установлении опеки, о прекращении опеки или помещении подопечного в специальное учреждение, он обязан сообщить об этом в налоговый орган.

Установление данного правила связано с тем, что налоговое законодательство считает плательщиком налога то лицо, которое обладает объектом налогообложения (собственника имущества). Так, согласно ст. 51 Налогового кодекса "обязанность по уплате налогов и сборов физического лица, признанного судом недееспособным, исполняется его опекуном за счет денежных средств этого недееспособного лица". Таким образом, налоговым органам в целях взыскания причитающихся платежей необходима информация о том, кто представляет и защищает интересы того или иного физического лица - налогоплательщика. Данную информацию обязаны предоставлять органы опеки и попечительства.

Такая обязанность возложена на орган опеки и попечительства и в случае, если в соответствии со ст. 38 ГК РФ имущество подопечного передано в доверительное управление. Взыскание сумм налогов будет производиться при этом в первую очередь за счет этого имущества.

Помимо полномочий, связанных с опекой и попечительством, на органы опеки и попечительства возложены и иные, направленные в целом на защиту прав и интересов граждан полномочия. Так, данные органы в соответствии с действующим законодательством имеют право и (или) обязаны:

1. Ходатайствовать перед судом об ограничении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими заработком, стипендией или иными доходами (п. 4 ст. 26 ГК РФ).

2. Производить объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипацию) в соответствии со ст. 27 ГК РФ.

3. Назначать помощника совершеннолетнему дееспособному лицу, которое по состоянию здоровья не может осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности в соответствии со ст. 41 ГК РФ.

4. Подыскивать доверительного управляющего имуществом лица, признанного судом безвестно отсутствующим, и заключать с ним договор доверительного управления (ст. 43 ГК РФ).

5. Давать согласие на отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника (п. 4 ст. 292 ГК РФ), а также согласие на обмен жилых помещений в случаях, предусмотренных ст. 67 Жилищного кодекса РСФСР.

6. Давать согласие в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [14]^[28], на снятие указанной категории детей с регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания.

7. Требовать признания брака недействительным в случаях, предусмотренных ст. 28 СК РФ.

8. Давать согласие на добровольное установление отцовства в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 48 СК РФ.

9. Подавать заявление о регистрации найденного (подкинутого) ребенка в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" [11]^[29].

10. Обеспечивать право ребенка на воспитание в семье (ст. 54 СК РФ).

11. Защищать права и интересы несовершеннолетних (ст. 56 СК РФ).

12. Заслушивать мнение ребенка, достигшего 10 лет, а в предусмотренных законом случаях спрашивать его согласие (ст. 57 СК РФ) на решение тех или иных вопросов, например при перемене имени и (или) фамилии ребенка.

13. Разрешать разногласия между родителями ребенка по поводу его имени и фамилии (п. 4 ст. 58 СК РФ), по поводу воспитания и образования детей (п. 2 ст. 65 СК РФ).

14. Давать разрешение в порядке ст. 59 СК РФ на изменение ребенку имени или фамилии.

15. При наличии противоречий между интересами родителей и детей назначать представителя для защиты прав и интересов детей (п. 2 ст. 64 СК РФ).

16. Обязывать родителей (одного из них, а также иных лиц, у которых на законных основаниях находится ребенок) не препятствовать общению ребенка с родителями, бабушкой, дедушкой и иными родственниками (ст. 67 СК РФ).

17. Предъявлять в суд иски о взыскании с родителей (одного из них) алиментов на содержание ребенка (п. 3 ст. 80 СК РФ).

18. Предъявлять в суд иски о лишении родительских прав и ограничении родительских прав (статьи 70 и 73 СК РФ), иски об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ).

19. Давать согласие на контакты с ребенком родителей, ограниченных в родительских правах (ст. 75 СК РФ).

20. Производить обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представлять суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора (п. 2 ст. 78 СК РФ).

22. Участвовать в рассмотрении судом дел:

а) о признании недействительным брака, заключенного с лицом, не достигшим брачного возраста, а также с лицом, признанным судом недееспособным (п. 2 ст. 28 СК РФ);

б) любых споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка (п. 1 ст. 78 СК РФ);

в) о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно (п. 2 ст. 66 СК РФ);

д) о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ), об ограничении родительских прав (ст. 73 СК РФ), о восстановлении в родительских правах (ст. 72 СК РФ);

е) об установлении усыновления (ст. 125 СК РФ) и об отмене усыновления (ст. 140 СК РФ).

23. Участвовать в принудительном исполнении решений, связанных с отобранием ребенка и передачей его другому лицу (лицам) в соответствии с п. 2 ст. 79 СК РФ.

24. Выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, вести учет таких детей, избирать формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществлять последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования (ст. 121 СК РФ).

25. Давать суду заключение об обоснованности усыновления и его соответствии интересам усыновляемого ребенка, давать согласие на усыновление ребенка (ст. 125, ст. 129 СК РФ).

26. Осуществлять контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в лечебных, воспитательных и иных учреждениях, защищать права выпускников данных учреждений (ст. 147 СК РФ).

27. Подбирать приемных родителей, заключать договор о передаче ребенка в приемную семью (ст. 151 СК РФ) и исполнять обязанности, установленные данным договором, принимать меры по расторжению договора в необходимых случаях, а также осуществлять контроль за исполнением приемными родителями своих обязанностей.

28. Давать в установленном порядке согласие на перевод детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения; участвовать в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними.

Безусловно, обязанность назначать опекунов (попечителей) и контролировать выполнение ими своих функций - основная обязанность органов опеки и попечительства в данной сфере. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей может повлечь негативные последствия.

В частности, в результате непринятия органом опеки и попечительства мер по охране прав и интересов недееспособного или не полностью дееспособного лица имущество последнего может быть утрачено, повреждено или прийти в негодность. Это могут быть случаи:

- несвоевременного установления опеки или попечительства;

- неосуществления надзора за действиями опекуна (попечителя);

- назначения опекуном (попечителем) такого гражданина, личность которого не соответствовала требованиям, предъявляемым законом, что и повлекло впоследствии утрату имущества;

- другие случаи [22, с.17]^[30].

Известно, что нередко опекуны (попечители) используют свое положение в корыстных целях, например, продают имущество, принадлежащее подопечному, или расходуют причитающиеся подопечному средства на собственные нужды. Задача органа опеки и попечительства - подобрать заслуживающую доверия кандидатуру и контролировать действия назначенного лица.

В указанных ситуациях можно ставить вопрос о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (ст. 1069 ГК РФ). При этом обратиться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного личности или имуществу недееспособного или не полностью дееспособного гражданина, могут лицо, назначенное опекуном или попечителем, или учреждение, исполняющее функции опекуна (попечителя).

Необходимыми условиями возложения ответственности в порядке ст. 1069 ГК РФ за счет казны муниципального образования являются:

- факт причинения вреда (урон имуществу, вред здоровью, моральный вред);

- противоправность действий или бездействия органа опеки и попечительства или должностного лица этого органа;

- причинная связь между вредом и действиями (бездействием) органа опеки и попечительства или должностного лица этого органа;

- вина органа опеки и попечительства. Орган опеки и попечительства признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась, он принял все меры для надлежащего исполнения своих обязанностей [33, с. 156].

Возможны и другие случаи причинения вреда в связи с ненадлежащим исполнением органами опеки и попечительства их обязанностей. Так, недееспособное лицо или несовершеннолетний ребенок, своевременно не устроенные органом опеки и попечительства, могут сами причинить вред личности или имущественный вред.

Приведем пример. Семнадцатилетний Романов был осужден к лишению свободы. Суд привлек к участию в деле в качестве законного представителя осужденного Богданову (тетю Романова) и взыскал с нее суммы возмещения вреда в пользу потерпевших от преступлений, совершенных Романовым. Родители несовершеннолетнего были лишены родительских прав, он жил и воспитывался в семье деда и бабки, где до замужества проживала и его тетя - Богданова. Романов не работал, ни имущества, ни заработка не имел. Опеки или попечительства над ним установлено не было [18, с.43]^[31].

Решение первой судебной инстанции было отменено, поскольку к возмещению вреда, причиненного преступлением, был привлечен ненадлежащий ответчик.

Согласно действующему законодательству опека или попечительство должны быть установлены в течение месяца со дня, когда органу опеки и попечительства стало известно о такой необходимости. По истечении данного срока исполнение обязанностей опекуна (попечителя) автоматически возлагается на сам орган.

В первую очередь в данной ситуации вред подлежит возмещению в соответствии со ст. 1074 ГК РФ за счет имущества самого несовершеннолетнего. Однако при недостаточности его имущества к субсидиарной ответственности могут быть привлечены родители (в том числе на основании ст. 1075 ГК РФ и родители, лишенные родительских прав), усыновители, попечители, а также учреждение, куда был помещен несовершеннолетний. При отсутствии указанных лиц в таком же субсидиарном порядке вред должен быть возмещен за счет казны муниципального образования на основании ст. 1069 ГК РФ.

3.2 Патронаж над дееспособными гражданами

Институт патронажа над дееспособными гражданами ранее в законодательстве Российской Федерации отсутствовал. Ранее по нормам брачно-семейного законодательства (КоБС) в случаях, указанных в п. 1 статьи 41 ГК РФ, над дееспособными совершеннолетними гражданами устанавливалось попечительство (с определенными ограничениями). Такой подход не в полной мере соответствовал правовой природе попечительства и защите имущественных прав полностью дееспособных граждан, хотя и нуждающихся в помощи.

Необходимость усиления охраны прав, интересов совершеннолетних лиц, которые сами не в состоянии в полной мере о себе позаботиться, обусловила включение норм о патронаже в ГК РФ. Обстоятельства, вызывающие потребность в патронаже, связаны с состоянием здоровья, обусловленным преклонным возрастом, тяжелым соматическим расстройством, инвалидностью, невозможностью из-за физического недуга свободно передвигаться за пределами своего дома и т.п. При этом сохраняется интеллект, способность разумно оценивать свои поступки и действия.

В пункте 2 ст. 47 ГК РФ использована уже более точная терминология. Лицо, осуществляющее патронаж, именуется помощником. Его статус отличается от регламентируемых ст. 35 ГК прав и обязанностей попечителя. Поступки, действия помощника связаны не правовыми предписаниями, а волей дееспособного совершеннолетнего гражданина. Чтобы обезопасить его от всякого рода случайностей, скрытой недобросовестности помощника, устанавливается определенный порядок оформления его отношений с лицом, находящимся на патронаже. Помощник назначается постановлением органов опеки и попечительства после того, как между ним и этими органами будет заключен договор патронажа, на что требуется согласие подлежащего патронажу лица. Именно такой видится формальная сторона договора патронажа, которая в ст. 41 ГК четко не определена.

Настоящий пункт посвящается защите помощником только имущественных прав патронируемого. Она осуществляется по смыслу п. 3 ст. 41 ГК на основании договора поручения или доверительного управления, заключаемого между помощником и лицом, находящимся на патронаже [68, с. 273]^[32].

По нашему мнению, подобного рода правила неоправданно усложняют не только правовую, но и фактическую сторону патронажа, затрудняют его использование по назначению. Это обстоятельство вызывается смешением института попечительства как такового и патронажа. Представляется, что объединенные договором патронажа стороны связаны намерениями находящегося на патронаже лица. Если же возникнет надобность в совершении сделок, требующих нотариального удостоверения, помощник может действовать на основании доверенности.

Патронаж как самостоятельный вид помощи дееспособным, но беспомощным гражданам может быть как безвозмездным, так и оплачиваемым за счет патронируемого лица из получаемых им доходов. Вознаграждение может выражаться в предоставлении благ как имущественного, так и неимущественного характера (пользование дачей, автомашиной, комнатой в квартире, личной библиотекой и т.п.).

При отсутствии всяких средств у лица, нуждающегося в помощнике, в исключительных случаях труд последнего может оплачиваться органами социальной помощи, различного рода фондами. Все эти важные для договора патронажа обстоятельства следует отразить в его тексте. В нем должны быть четко зафиксированы права и обязанности сторон (помощника и органов опеки и попечительства), а также права и обязанности лица, ради которого этот договор заключается. В тексте договора могут быть оговорены важные для беспомощного гражданина детали (доставка ему продуктов, приготовление пищи, уборка, организация медицинской помощи, чтение вслух для слепых и т.п.) [47, с.182]^[33]. Договор патронажа предполагает существование систематического надзора (контроля) за его осуществлением со стороны органов опеки и попечительства, а в необходимых случаях - отчетности помощника. Особого внимания заслуживают действия помощника, даже если они основаны на доверенности, по отчуждению имущества, имущественных, жилищных и других жизненно важных прав лица, пользующегося договором патронажа. Ни одна из имущественных сделок, требующих нотариального удостоверения, не может быть совершена от имени находящегося на патронаже без согласия органов опеки и попечительства. Для обеспечения большей безопасности беспомощных лиц требуется особая тщательность в подборе помощника.

Патронаж может быть прекращен по одностороннему заявлению помощника, лица, которое пользуется его помощью, органов опеки и попечительства, а также прокурора. При этом не имеют значения побуждения, вызвавшие желание физического лица прекратить отношения по патронажу. Для органов опеки и попечительства, прокурора основанием для постановки вопроса о прекращении этого договора служит недобросовестное исполнение обязанностей помощником [38, с.194]^[34]. Прекращается договор патронажа и смертью помощника либо лица, пользовавшегося его помощью. Связывая освобождение помощника (его отстранение) от принятых на себя обязательств, ст. 39 ГК исходит из понимания патронажа как разновидности попечительства, с чем трудно согласиться.

Таким образом, под патронажем как особой формой попечительства в силу п. 1 ст. 41 ГК следует понимать регулярное (постоянное) оказание помощи в осуществлении прав, их защите и исполнении обязанностей совершеннолетнему дееспособному гражданину, нуждающемуся в такой помощи по состоянию своего здоровья: тяжелая болезнь, физические недостатки, немощность по старости. Наличие у гражданина, нуждающегося в помощи, детей или других родственников, обязанных по закону оказывать ему поддержку и материальную помощь, не является препятствием для установления патронажа.

Попечитель (помощник) назначается органом опеки и попечительства по личному заявлению дееспособных лиц, нуждающихся в помощи. Их согласие на установление патронажа и назначение конкретного лица их попечителем (помощником) является обязательным условием. Вместе с тем это лицо должно отвечать требованиям п.п. 2, 3 ст. 35 ГК. Кроме того, попечитель (помощник) совершеннолетнего дееспособного гражданина должен назначаться, как правило, по месту жительства подопечного.

Назначение попечителя (помощника) может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (п. 1 ст. 35 ГК). Надзор за его деятельностью осуществляют органы опеки и попечительства по месту жительства подопечного. С жалобой на его действия в эти органы могут обратиться как сам подопечный, так и (в его интересах) любые другие лица (родственники, соседи, медицинские и социальные работники и др.).

Таким образом, делая вывод по третьей главе нашего исследования, можно выделить следующее. Мы рассмотрели и пояснили права и обязанности органов опеки и попечительства. На чем построена их работа и кому они подчиняются. Так же раскрыли понятие патронажа, и какое место он занимает в юридической практике.

Заключение

Опека и попечительство как вид социальной заботы представляет собой универсальную форму индивидуального временного устройства, которая:

1) регулируется нормами различной отраслевой принадлежности;

2) предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопеч­ного лица, а также, в необходимых случаях, - и для обеспечения иных его интересов (например, дополнительная цель опеки над детьми - их воспитание);

3) состоит в выполнении опекуном (попечителем) юридических или (и) фактических действий в интересах подопечного;

4) осуществляется опекуном (попечителем) безвозмездно или на условиях встречного предоставления со стороны подопечного, государства (в ши­роком смысле) или иных лиц;

5) решает общегосударственные задачи, поэтому ее установление и надле­жащее осуществление должны обеспечиваться организационной и кон­трольной деятельностью органов государственной власти и местного са­моуправления.

Такие формы устройства детей, как приемная семья и патронат («патронатная семья»), являются видами опеки и подлежат правово­му регулированию в рамках универсального института опеки и попе­чительства.

По мнению автора, есть основания рассматривать внутреннее правоотношение в системе правоотношений опеки и попечительства как обязательство по оказанию услуг в пользу третьего лица. Его субъектами являются муниципальное образование в лице органа опе­ки и попечительства и опекун (попечитель) как стороны обязатель­ства, а также подопечный как третье лицо. Эти правоотношения мо­гут быть безвозмездными или возмездными, носят срочный, фидуци­арный характер и требуют по общему правилу личного исполнения со стороны опекуна (попечителя).

Участниками внешних правоотношений, возникающих из уста­новления опеки и попечительства, являются опекун (попечитель) и другие лица, организации и органы государственной власти и мест­ного самоуправления. Содержание этих правоотношений зависит от объема дееспособности подопечного лица, из чего следует, что статус законного представителя во всех видах правоотношений с участием подопечного должен быть предоставлен только опекуну. Попечитель может быть признан законным представителем подопечного и, следовательно, имеет право замещать его волю, лишь в исключительных случаях, а именно - только в публичных правоотношениях и только в целях, оправданных охраной интересов подопечного лица.

Опека и попечительство могут рассматриваться не только как фор­ма устройства граждан, а также система правоотношений, но и как институт законодательства, т.е. система норм разной отраслевой при­надлежности, регулирующих отношения по установлению, осуществ­лению и прекращению опеки и попечительства, объединенных общи­ми задачами и принципами. Опека и попечительство - элемент сис­темы частного права, а именно - часть раздела о лицах. Автор предлагает считать основными началами (принципами) института опеки и попечительства:

1) свободное принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от испол­нения опекуном (попечителем) своих обязанностей, государственную поддержку лиц, осуществляющих деятельность по защите, прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

2) подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опе­ки и попечительства, обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подо­печных.

По нашему мнению, опека или попечительство во всех случаях должны устанавливаться на основании соглашения, заключаемого органом опеки и попечительства от имени муниципального образования с лицом, пожелавшим стать опекуном или попечителем. Думается, что постановлением Правительства РФ могут быть утверждены соответствующие типовые договоры, различающиеся по содержанию в зависимости от возмездности отношений (а возмездные, в свою очередь, - в зависимости от способов передачи встречного предоставления), от характера прав и обязанностей исполняющей стороны.

В изменении нуждаются также и нормы «публично – правовой» принадлежности, что должно быть выражено, прежде всего, в закреплении на уровне федерального законодательства статуса органа опеки и попечительства, полномочий этого органа и его компетенции. По нашему мнению, законодательством субъекта РФ могут быть лишь определены те или иные органы местного самоуправления или их подразделения, на которые возлагаются функции по организации опеки и попечительства. В то же время правомочия этих органов по отношению как к самим подопечным, так и к опекунам (попечителям) затрагивают вопросы «регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина», что влечет необходимость закрепления соответствующих норм на уровне федерального закона.

Необходимо сформировать правильно ориентированную социальную политику государства в сфере опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства в современных условиях фактически не справляются со своими обязанностями из-за неукомплектованности кадрами, отсутствия транспорта, средств связи и других проблем материального характера. Несмотря на то, что эти органы являются органами местного самоуправления, возложить бремя имущественного обеспечения их деятельности только на местные бюджеты было бы не только несправедливо, но и незаконно. Фактически сегодня органы опеки и попечительства исполняют государственные функции социальной и правовой защиты несовершеннолетних и других категорий граждан, что в соответствии со ст. 132 Конституции РФ должно сопровождаться "передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств" из федерального бюджета.

В настоящее время назрела необходимость систематизации норм об опеке и ее видах, преобразования их совокупности в систему. С учетом разноотраслевого характера содержащихся в институте опеки и попечительства норм целесообразно принятие федерального закона «Об опеке и попечительстве» (возможно — Опекунского кодекса).

В заключение отметим, что при решении задачи охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных лиц предпринимаемые меры (как правового, так и экономического, идеологического характера) должны носить комплексный характер и исходить из принципа сохранения во что бы то ни стало каждого члена общества и всемерной охраны его прав и интересов.

Библиография

1. Всеобщая декларация прав человека от 1948 г. // Российская газета. - 1998. – 10 декабря.
2. Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. - № 52. – С. 183-192.
3. Конвенция о правах ребенка. Ратифицирована Верховным Советом 13.06.1990 г // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1990. - № 45. - С. 155-163.
4. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18.09.1973 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1973. - № 40. - С. 264-276.
5. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993. // Российская газета. - 1993. – 25 декабря.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 30.11.1994 г. №51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - №32. - С. 23-194.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Федеральный закон от 26.01.1996 г. №14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №5. - С. 152-298.
8. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №31. - С.38-86.
9. Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. - 2005. - №1. – С. 163-211.
10. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 г. № 223-Ф3. // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. - С. 16-43.
11. Федеральный закон РФ от 15.11.1997 г. №143-ФЗ «Об актах гражданского состояния». // Российская газета. - 1997. – 20 ноября.
12. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 г. - №4262-1. // Российская газета. - 1993 г. – 13 марта.
13. Федеральный закон от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ - 1998. - № 26. – С.135-153.
14. Федеральный закон от 21.12.1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ. – 1996. - № 481. – С. 234-251.
15. Закон Ульяновской области 30.08.2000 г. «Об организации работы по опеки и попечительству в Ульяновской области» // Народная газета. – 2000. – 03 сентября.
16. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 1996. - №9. – С. 138-151.
17. Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами законодательства при разрешении споров связанных с воспитанием детей» от 27.05.1998. - № 10. // Российская газета. - 1998. – 10 июня.
18. Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам, изученным в Верховном Суде РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2002. - № 8. – C.40-45.
19. Александриди Е.Н. Соглашение об опеке и попечительстве: теория и практика // Гражданин и право. – 2005. - №4. – С. 77-81.
20. Антокольская М.В. Семейное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2002. - 366 с.
21. Афанасьева И.Б. Условия стабильности отношений в сфере опеки // Нотариус. – 2002. - № 3. – С. 27-32.
22. Басистов А.Г. Как оформить опеку? // Гражданин и право. – 2004. - №3. – С. 16-18.
23. Белякова А.М. Вопросы советского семейного права в судебной практике. - М.: Знание, 1989. - 143с.
24. Белякова А.М., Ворожейкин Е.М. Советское семейное право. - М.: Юридическая литература, 1974. - 303 с.
25. Белякова А.М., Рясенцев В.А., Яковлев В.Ф. Советское семейное право / Под ред. В.А. Рясенцева. - М.: Юридическая литература, 1982. - 255 с.
26. Березина Е. Цена свободы: несколько советов тем, кто решил стать опекуном (попечителем) // Домашний очаг. - 1999. - № 7. - С. 71 -72.
27. Беспалов Ю.С. Судебная защита семейных прав ребенка. - М.: Статут, 2000. - 183с.
28. Беспалов Ю.С. Защита прав несовершеннолетних // Российская юстиция. - 2005. - №1. – С. 32-34.
29. Беспалов Ю.С. Определение места жительства ребенка // Российская юстиция. - 2002. – №2. – С. 28-29.
30. Богданова Г.В. Права и обязанности родителей и детей. – М.: Книгасервис, 2003. – 112 с.
31. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. - М.: Статут, 1997. - 682 с.
32. Брачно-семейные споры: Сборник документов / Сост. О. М. Оглобина / Под ред. М.Ю. Тихомирова. – М.: Юринформцентр, 2002. – 84 с.
33. Веберс Я.Р. Правосубъектность граждан в гражданском и семейном праве. – Рига: Знание, 1976. – 237 с.
34. Ворожейкин Е.М. Правовые основы брака и семьи. - М.: Юридическая литература, 1969. - 158 с.
35. Гражданское право: Учебник. Ч. 1. / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. - М.: Теис, 2004. - 552 с.
36. Гражданское право: Учебник. Ч. 1. / Под ред. А.Г. Калпина, А.П. Масляева. - М.: Юристъ, 1997. - 472 с.
37. Гражданское право: Учебник для вузов. Ч. 1. / Под ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. - М.: Норма-М, 1998. - 464 с.
38. Гражданское право: Учебник. В 2-х т. Т.1. / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: Бек, 2002. - 816 с.
39. Гражданско-правовое положение несовершеннолетних / Под ред. Л.Г. Кузнецовой, Я.Н. Шевченко - М.: Юрист, 1968. – 162 с.
40. Грачева В.А. Супруги, родители, дети: их права и обязанности. – М.: Советская Россия, 1988. – 144 с.
41. Грушевский Ю.В., Сумачев А.В. Права ребенка и секс-индустрия (подрастающее поколение России нуждается в защите) // Государство и право. – 1999. - № 2. – С. 97-103.
42. Дармодехин С.В. Основные направления государственной семейной политики. - М.: Научно-исследовательский институт Министерства труда и социального развития РФ, 2005.
43. Дети в обществе. Количество детей-сирот в России за прошлый год сократилось на 2,3%. 01.06.2016 // https://ria.ru/adaptation/20160601/1441503135.html
44. Ермаков В.Д. Юстиция обязана защищать права и законные интересы несовершеннолетних // Российская юстиция. – 2000. - № 10. – С. 22-23.
45. Ершова Н.М. Вопросы семьи в гражданском праве. - М.: Юридическая литература, 1977. - 175 с.
46. Исрафилов И. Правовое положение членов семьи собственника квартиры // Хозяйство и право. - 1997. - №3. - С. 103- 110.
47. Иоффе О.С. Советское гражданское право. - М.: Юридическая литература, 1967. - 494 с.
48. Казанцева А.Б. Обязанности и права родителей (заменяющих их лиц) по воспитанию детей и ответственность за их нарушение. – М.: Статут, 2000. – 183 с.
49. Киреева Н.А. Участие органов опеки и попечительства в советском граж­данском процессе. - М.: Приор, 1988. – 185 с.
50. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Под ред. Л.М. Пчелинцевой. – М.: Инфра-М, 2004. – 832 с.
51. Королев Ю.А. Семья, государство, общество. - М.: Наука, 1971.– 184 с.
52. Королев Ю.А. Опека и попечительство как правовые институты гражданского законодательства//Журнал российского права.– 2005. - №10.– С.61-65.
53. Кузнецова Л.Г., Шевченко Я.Н. Гражданско-правовое положение несовершеннолетних. - М.: Юридическая литература», 2004. - 253 с.
54. Королев Ю.А. Оценка эффективности норм в сфере семейных отношений // Журнал Российского права. – 1998. - № 8. – С. 85-95.
55. Королева Г. М. О бедном ребенке замолвите слово // Законность – 2004. - №6. – С. 61-63.
56. Косова О.Ю. Предмет семейного права и гражданское законодательство // Государство и право. – 2000. - №7. - С. 71-78.
57. Ломакина М.В. Международная защита прав детей, находящихся под опекой // Московский журнал международного права. - 1996. - № 3. - С. 37 - 45.
58. Мананкова Р.П. Правовые проблемы членства в семье. – Томск: Юрист, 1991.- 87с.
59. Мацковский М.С. Российская семья в изменяющемся мире // Семья в России. - 2005. - №3-4. - С. 32-39.
60. Мисник Н.Н. Правовая природа опеки (попечительства) в России // Правоведение. - 2003. - № 1. - С. 24-30.
61. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. - М.: Юрист, 2004. – 268 с.
62. Мустаханов Р.Ш. Защита жилищных прав несовершеннолетних: реальная или мнимая? // Законность. – 2000. - № 10. – С. 17-19.
63. Немков А.М. Имущественные правоотношения, возникающие в сфере опеки и попечительства // Государство и право. - 2004. - № 7. - С. 28-29.
64. Нечаева А.М. Брак, семья, закон. - М.: Наука, 1984. - 145 с.
65. Нечаева А.М. Семейное право: проблемы и перспективы развития // Государство и право. - 1999. - № 3. - С. 69-75.
66. Оридорога М.Т. Брачное правоотношение. - Киев: Наукова Думка, 1971.- 158 с.
67. Пергамент А.И. Роль судебной практики в восполнении пробелов законодательства о браке и семье. // Судебная практика в советской правовой системе. / Под ред. С.Н. Братуся - М.: Юридическая литература, 1975. - С. 173 - 195.
68. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. - М.: Статут, 1998. - 353 с.
69. Постатейный комментарий к части 1 Гражданского кодекса РФ. /Гуев А.Н./ М., С. 99
70. Постатейный комментарий к части 1 Гражданского кодекса РФ. /Гуев А.Н./ М., С. 97
71. Права ребенка: Сборник международных и российских законодательных актов. – М.: Новая волна, 1999. – 127 с.
72. Пчелинцева Л.М. Семейное право России: Учебник для вузов. - М.: Издательская группа Норма-М, 2002. - 672 с.
73. Ревенко О.А. Родительские права бывших супругов и опекунов (попечителей) // Юридическая газета. – 2001. - №20. – С. 3-5.
74. Ромовская З.В. Права и обязанности опекунов (попечителей), правовые последствия их несоблюдения // Домашний адвокат. – 2002. – № 3. – С. 12-15.
75. Сорокин С.А. Имущественные права ребенка в семье // Российская юстиция. - №2. – 2000. – С. 23-24.
76. Сорокин С.А. Конвенция ООН «О правах ребенка» // Российская юстиция. – 1999. –№36. – С. 38-39.
77. Фаршатов И. Охрана жилищных прав несовершеннолетних // Российская юстиция. – 1999. – № 8. – С. 15-17.
78. Хисматуллин Р.Ш. Семейные суды по делам несовершеннолетних // Российская юстиция. – 2000. - №3. – С. 37-39.
79. Шахматов В.П. Законодательство о браке и семье: практика применения, некоторые вопросы теории. – Томск: Юрист, 2001.
80. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права в 2-х томах. Т. 2. - М.: Спарк, 1995. - 556 с.
81. Шилова В.И. Ответственность родителей за правонарушения несовершеннолетних. – М.: Знание, 1987. – 72с.

1. Дети в обществе. Количество детей-сирот в России за прошлый год сократилось на 2,3%. 01.06.2016 // https://ria.ru/adaptation/20160601/1441503135.html ↑

2. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права в 2-х томах. Т. 2. - М.: Спарк, 1995. - 556 с. ↑

3. Гражданское право: Учебник. В 2-х т. Т.1. / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: Бек, 2002. - 816 с. ↑

4. Королев Ю.А. Оценка эффективности норм в сфере семейных отношений // Журнал Российского права. – 1998. - № 8. – С. 85-95. ↑

5. Пчелинцева Л.М. Семейное право России: Учебник для вузов. - М.: Издательская группа Норма-М, 2002. - 672 с. ↑

6. Федеральный закон от 21.12.1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ. – 1996. - № 481. – С. 234-251. ↑

7. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. - М.: Юрист, 2004. – 268 с ↑

8. Беспалов Ю.С. Защита прав несовершеннолетних // Российская юстиция. - 2005. - №1. – С. 32-34. ↑

9. Казанцева А.Б. Обязанности и права родителей (заменяющих их лиц) по воспитанию детей и ответственность за их нарушение. – М.: Статут, 2000. – 183 с ↑

10. Королев Ю.А. Оценка эффективности норм в сфере семейных отношений // Журнал Российского права. – 1998. - № 8. – С. 85-95. ↑

11. Гражданское право: Учебник. В 2-х т. Т.1. / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: Бек, 2002. - 816 с. ↑

12. Мисник Н.Н. Правовая природа опеки (попечительства) в России // Правоведение. - 2003. - № 1. - С. 24-30 ↑

13. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. - М.: Статут, 1997. - 682 с ↑

14. Дармодехин С.В. Основные направления государственной семейной политики. - М.: Научно-исследовательский институт Министерства труда и социального развития РФ, 2005. ↑

15. Киреева Н.А. Участие органов опеки и попечительства в советском граж­данском процессе. - М.: Приор, 1988. – 185 с ↑

16. Кузнецова Л.Г., Шевченко Я.Н. Гражданско-правовое положение несовершеннолетних. - М.: Юридическая литература», 2004. - 253 с. ↑

17. Нечаева А.М. Семейное право: проблемы и перспективы развития // Государство и право. - 1999. - № 3. - С. 69-75. ↑

18. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Под ред. Л.М. Пчелинцевой. – М.: Инфра-М, 2004. – 832 с. ↑

19. Гражданское право: Учебник. Ч. 1. / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. - М.: Теис, 2004. - 552 с. ↑

20. Гражданское право: Учебник. Ч. 1. / Под ред. А.Г. Калпина, А.П. Масляева. - М.: Юристъ, 1997. - 472 с. ↑

21. Ворожейкин Е.М. Правовые основы брака и семьи. - М.: Юридическая литература, 1969. - 158 с. ↑

22. Ворожейкин Е.М. Правовые основы брака и семьи. - М.: Юридическая литература, 1969. - 158 с. ↑

23. Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам, изученным в Верховном Суде РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2002. - № 8. – C.40-45. ↑

24. Королев Ю.А. Оценка эффективности норм в сфере семейных отношений // Журнал Российского права. – 1998. - № 8. – С. 85-95. ↑

25. Постатейный комментарий к части 1 Гражданского кодекса РФ. /Гуев А.Н./ М., С. 99 ↑

26. Постатейный комментарий к части 1 Гражданского кодекса РФ. /Гуев А.Н./ М., С. 97 ↑

27. Ромовская З.В. Права и обязанности опекунов (попечителей), правовые последствия их несоблюдения // Домашний адвокат. – 2002. – № 3. – С. 12-15. ↑

28. Федеральный закон от 21.12.1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ. – 1996. - № 481. – С. 234-251. ↑

29. Федеральный закон РФ от 15.11.1997 г. №143-ФЗ «Об актах гражданского состояния». // Российская газета. - 1997. – 20 ноября ↑

30. Басистов А.Г. Как оформить опеку? // Гражданин и право. – 2004. - №3. – С. 16-18 ↑

31. Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам, изученным в Верховном Суде РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2002. - № 8. – C.40-45. ↑

32. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. - М.: Статут, 1998. - 353 с ↑

33. Иоффе О.С. Советское гражданское право. - М.: Юридическая литература, 1967. - 494 с. ↑

34. Гражданское право: Учебник. В 2-х т. Т.1. / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: Бек, 2002. - 816 с. ↑