Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Для определения правовой природы государственной власти ее следует определять как совокупность функциональных полномочий, а не как систему органов. Функции ветви государственной власти не имеют самостоятельного значения, они помогают группировать сначала функции государственных органов, а затем конкретные полномочия органов, осуществляющих государственную власть, в этом их предназначение.

Под исполнительной властью следует понимать совокупность функционально опосредованных властных полномочий, прямо или косвенно делегированных народом органу государственной власти общей компетенции, возглавляющему систему органов специальной компетенции, который осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по исполнению Конституции, законов и других актов органов законодательной власти, актов главы государства, актов органов судебной власти, с целью упорядочивания общественных отношений во всех сферах жизни общества на всей территории государства, в том числе с применением в необходимых случаях мер государственного принуждения.

Объектом данной работы является институт охраны труда, его правовое регулирование. Данный институт включает в себя различные аспекты - социальные, экономические, культурные, правовые.

Предметом работы являются нормативные правовые акты, регламентирующие охрану труда, а также научная и учебная юридическая литература по теме исследования.

Целью данной работы является изучение аппарата государственной власти.

Задачами работы ставится:

  • изучить понятие и характеристику органа государственной власти;
  • исследовать структуру органа государственной власти;
  • выявить проблемные аспекты деятельности органа государственной власти;
  • рассмотреть значение общественной оценки деятельности органа государственной власти.

В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе описательный, историко-юридический, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

1.1. Понятие и характеристика органа государственной власти

Органом государственной власти в юридической литературе понимается «составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое», а компетенция определяется как «совокупность функций и полномочий (прав и обязанностей), которыми закон наделяет определенный государственный орган и его структурное подразделение, конкретное должностное лицо или представителя власти «.[1]

Конституция Российской Федерации[2] устанавливает способ и порядок образования федеральных органов государственной власти. Государственное управление в России осуществляют: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации. Конституция Российской Федерации и федеральные конституционные законы устанавливают основные совокупности прав и обязанностей органов государственной власти. Через соответствующие конституции, уставы и законы образуются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Президент Российской Федерации является главой государства. Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть. Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации и состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, которые собирают членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы соответственно.

Судебную власть осуществляют посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей и дает толкование Конституции Российской Федерации. Высшим судебным органом по гражданским, уголовным и административным делам, подсудным судам общей юрисдикции, является Верховный Суд Российской Федерации. Высшим судебным органом по разрешению экономических споров является Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

Для всех федеральных органов государственной власти Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты устанавливают совокупности их прав и обязанностей, что составляет правовой статус каждого органа власти.

Президент Российской Федерации всегда выступает как индивидуум и отдельный субъект права. Президент Российской Федерации вправе перераспределять или делегировать свои правомочия путем назначения и освобождения полномочных представителей Президента Российской Федерации, а также иным способом. Делегирование правомочий Президента Российской Федерации не ограничивает его правосубъектности, сохраняемой в полном объеме. Аналогичная процедура перераспределения в установленном порядке властных правомочий может быть реализована среди ряда публично-правовых образований как уполномоченных лиц.

Своих полномочных представителей, наделенных властными правомочиями, имеет и Правительство Российской Федерации, и парламент, и иные органы власти.

Федеральные министры, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, судьи и иные представители органов власти вправе выступать и как отдельные субъекты права, и как элементы структурных образований. Депутаты Государственной Думы образуют Государственную Думу Российской Федерации, члены Совета Федерации - Совет Федерации, а вместе они составляют Федеральное Собрание Российской Федерации. Федеральные министры составляют Правительство Российской Федерации.

Властные правомочия могут быть исполняемы сложносоставными структурами, функционал которых не реализуем отдельными субъектами властного права, включенными в их состав. Конституционный Суд, например, всегда выступает как коллегиальный орган. То же можно сказать про Федеральное Собрание Российской Федерации или про Пленум Верховного Суда России. Пленум Верховного Суда Российской Федерации действует в составе Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя и членов Верховного Суда Российской Федерации. В заседаниях Пленума участвуют Генеральный прокурор Российской Федерации и Министр юстиции Российской Федерации. Участие Генерального прокурора в работе Пленума обязательно. В заседаниях Пленума по приглашению Председателя Верховного Суда могут участвовать судьи, члены Научно-консультативного совета при Верховном Суде, представители министерств, государственных комитетов, ведомств, научных учреждений и других государственных и общественных организаций.

Законодатель не ввел единых специфических требований к организационно-правовой форме органа власти как субъекта публичного права в области государственного управления. Правовой статус федеральных органов государственной власти представлен в Конституции Российской Федерации, в федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации.

Функция государственного управления не может быть исполнена, если для органов власти не будет организована «среда функционирования». Для исполнения правомочий и обязательств необходимо обеспечить органам власти высокое качество управления экономическими, материально-техническими и кадровыми ресурсами.

Управление федеральной собственностью осуществляет Правительство Российской Федерации, распоряжение которому вправе отдавать Президент Российской Федерации. Поэтому Правительство Российской Федерации, а также, в ряде важных для практики случаев, Президент Российской Федерации своими указами, распоряжениями или постановлениями создают вспомогательные структуры для обеспечения материально-технических, экономических, кадровых, информационных, транспортных или иных потребностей и нужд органов государственной власти. Такие вспомогательные структуры получили название аппарата. В некоторых нормативных правовых актах аппараты органов власти поименованы государственными органами.

Структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти включает руководство (руководителя и заместителей) федерального органа исполнительной власти, помощников (советников) руководителя и структурные подразделения по основным направлениям деятельности. Структуру и штатное расписание центрального аппарата федерального органа исполнительной власти утверждает руководитель федерального органа исполнительной власти в пределах, установленных Президентом Российской Федерации или Правительством, с учетом реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Структуру и штатное расписание аппарата территориального органа федерального органа исполнительной власти утверждает руководитель территориального органа.

Для федеральных государственных органов власти разработана система создания подведомственных юридических лиц, основу которой заложило Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений».[3] Согласно Постановлению N 539, решение о создании федерального учреждения путем его учреждения принимает Правительство Российской Федерации в форме распоряжения.

1.2. Структура органа государственной власти

При Президенте Российской Федерации наличествует Администрация Президента Российской Федерации, сформированная во исполнение требований п. «и» ст. 83 Конституции Российской Федерации с целью обеспечения деятельности Президента Российской Федерации и осуществления контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации. Подобными обязанностями наделено также Управление делами Президента Российской Федерации и иные публично-правовые образования, функционал которых ориентирован на обслуживание и обеспечение деятельности одного или нескольких органов государственной власти.

При Правительстве Российской Федерации наличествует Аппарат Правительства Российской Федерации, при Государственной Думе - Аппарат Государственной Думы, при Совете Федерации - Аппарат Совета Федерации. Обеспечение деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации осуществляется аппаратами этих судов.

Сложнее выглядит ситуация, когда аппарат и орган власти не столь четко отделены друг от друга, например в случаях с министерствами, агентствами, службами и иными публично-правовыми образованиями. Министерства являются распространенной формой центрального аппарата. Органом федеральной государственной власти в министерстве является сам министр. Министр является членом Правительства Российской Федерации, и его деятельность как члена Правительства обеспечивает Аппарат Правительства Российской Федерации. Одновременно министр руководит отраслью экономики. Функциональную деятельность министра в статусе руководителя отрасли обеспечивает министерство как аппарат. Министр вправе делегировать часть своих правомочий заместителям министра или руководителям структурных подразделений министерства, обеспечение деятельности которых также возлагается на аппарат министерства. Но только министр вправе выступать как орган власти.

Министерство является специальной обособленной структурой, аппаратом, обеспечивающим функционирование самого министра, а также предназначенным служить административно-технической структурой для обеспечения управления отраслью экономики.

Министр совмещает несколько функций. Министр является членом коллегиального органа федеральной власти - Правительства Российской Федерации. Министр является выразителем и исполнителем функционала власти по отношению к имуществу, кадрам, ресурсам и потенциалу подведомственной ему отрасли экономики. Наконец, министр выступает как представитель, администратор и руководитель своей подведомственной структуры - министерства. Это все разные функции, хотя на практике не всегда возможно отделить одну от другой.

Многозначность функциональных проявлений деятельности министра и министерства зачастую приводит к ошибочному отнесению министерства к категории органов государственной власти. Министерство есть вспомогательная структура - аппарат, обеспечивающий деятельность министра, но структура, не являющаяся органом власти.

Представлять министерство, равно как и выступать без доверенности от имени министерства, может только министр. Поэтому при всех внешних взаимодействиях министерства с субъектами управленческой или хозяйственной деятельности министр выступает представителем министерства и всегда как орган государственной власти. Любое лицо, вступившее во взаимодействие с министерством, соответственно, с министром, автоматически имеет vis-a-vis с органом власти.

Аппарат является исполнительным и обеспечивающим механизмом любой публичной власти. Как правило, аппарат является субъектом правовых, экономических, материально-технических и иных общественных взаимодействий и отношений. Правовой статус аппарата не всегда прописан в соответствующем регламенте или уставе органа власти отчасти вследствие того, что Общероссийский классификатор организационно-правовых форм (ОКОПФ)[4] не содержит обозначения юридического лица, которое бы в полной мере было адекватно функциональному назначению аппарата органа государственной (муниципальной) власти во всех возможных модификациях.

В зависимости от рода и характера деятельности каждой ветви региональной власти соответствующий аппарат имеет свои особенности и свойства. Главная задача аппарата - обеспечить исполнение государственных функций органом власти, при котором состоит конкретный аппарат как структурное образование.

Федеральное учреждение «Управление делами Президента Российской Федерации» числится в реестре юридических лиц.[5] Согласно положению, Управление делами Президента Российской Федерации является юридическим лицом, имеет бланки и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, бюджетный и иные счета, в т.ч. в иностранной валюте. Управление делами Президента Российской Федерации в законе о федеральном бюджете и в бюджетной классификации указано в качестве получателя бюджетных средств.

Указом Президента Российской Федерации от 8 октября 1993 г. N 1614 «Об Аппарате Федерального Собрания Российской Федерации»[6] был образован Аппарат Федерального Собрания Российской Федерации, созданный до начала деятельности Совета Федерации и Государственной Думы в качестве временного рабочего органа.

Постановлением Государственной Думы от 20 января 1994 г. N 18-1 ГД «О рабочем аппарате Государственной Думы»[7] был создан Аппарат Государственной Думы для обеспечения работы депутатов Государственной Думы и Государственной Думы в целом. Аналогичным по смыслу Постановлением Совета Федерации от 14 июля 1994 г. N 169-1 СФ «О Положении об Аппарате Совета Федерации»[8] была создана аналогичная структура.

Регламентом Государственной Думы[9] установлено, что Аппарат Государственной Думы призван обеспечить работу Государственной Думы в организационном, материальном и других отношениях. Аппарат Думы назван юридическим лицом. Палаты парламента вовсе не определены как юридические лица. Характеристика аппарата парламента как юридического лица не приведена в законодательстве России. В настоящее время при необходимости заключить какие-то хозяйственные соглашения с палатой парламента подписывают соглашение с руководителем Аппарата Думы, т.к. Аппарат Думы - юридическое лицо, а палата - нет. В то же время в законе о федеральном бюджете, например, Аппарат Думы не указан в качестве получателя бюджета.

Деятельность аппаратов судебной ветви власти регламентирована в текстах соответствующих отраслевых федеральных законов, направленных на государственное регулирование судебной деятельности. Традиция такого подхода к правовому регулированию укрепилась с давних времен (см., например, Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР»[10]).

Как правило, каждый нормативный правовой акт о создании аппарата органа государственной власти устанавливает организационно-правовую форму создаваемого аппарата в форме бюджетных учреждений, что не вполне корректно по ряду причин.

Бюджетное учреждение как участник бюджетных, налоговых и гражданско-правовых отношений, как субъект частного права обязано пройти установленную процедуру государственной регистрации, а также отвечать по своим обязательствам вплоть до банкротства, ликвидации или реорганизации.

Аппарат органа государственной власти как субъект деятельности имеет иной порядок создания, функционирования и ликвидации, чем бюджетное учреждение.

Важнейшей особенностью бюджетного учреждения является право на занятие предпринимательской деятельностью и право использовать внебюджетные поступления на цели своей уставной деятельности.

Аппарат органа государственной власти ни при каких обстоятельствах не вправе заниматься предпринимательской деятельностью и использовать в своих целях внебюджетные поступления, поэтому более правильным было бы наделить аппарат государственной власти статусом казенного учреждения.

К основным функциональным свойствам казенных учреждений можно отнести следующие:

- казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств;

- взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с правилами Бюджетного кодекса Российской Федерации;[11]

- финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через открытые ему лицевые счета;

- заключение и оплата казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено законом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств;

- нарушение казенным учреждением установленных требований при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение;

- при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение;

- казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.

Казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.

Казенное учреждение, являющееся аппаратом органа государственной власти, не вправе вступать в несанкционированные экономические связи и отношения.

1.3 Функции государства, верховной власти и государственного аппарата

Государство, как политико-территориальная организация общества, име­ет ряд важных функций, которые мы рассматриваем как жизненно-важные политико-правовые процессы, объективно вытекающие из его природы и обеспечивающие ему независимое существование и суверенный статус в мировом сообществе.

Т. Парсонс относит к ним функции интеграции, адаптации, воспроизводства образца, целедостижения. Они по мнению американского социолога присущи любым социальным системам и органичны государству. На наш взгляд, государству как политико-правовой форме жизнедеятельности обще­ства вместо двух последних функций присущи более широкие, включающие в себя их, но и более упорядоченные и нормативно формализованные функции, а именно, функции институционализации и управления. Все вместе функции интеграции, адаптации, институционализции, управления восходят к гене­ральной функции государства, содержание которой соответствует основной цели его существования, заключающейся в выживании (самосохранении), вос­производстве и развитии государствообразующего народа, а по существу, само­го государственно-организованного общества как суверенного политического единства в качестве целостного социально-политического организма.

Все вместе функции — интеграции, адаптации, институционализции, управления — составляют набор необходимых, имманентных государству функций, позволяющих ему постоянно воспроизводить себя как форму жизни государствообразующего народа, обеспечивая его выживание (самосохранение) и целостность. Их можно назвать объективными органическими функциями государства. Они объективны, поскольку выполняются вне зависимости от сте­пени осознания и проведения необходимой специализации по их осуществлению государственным аппаратом, иногда даже во многом вынужденно с его стороны, как бы полусознательно. Сами внешние и внутренние условия существования государства заставляют и верховную власть, и общество осуществлять эти функ­ции для своего выживания, реформирования и развития. Они органичны для государства как социально-политического организма.

Функция интеграции, обеспечивая консолидацию общества и его коллек­тивную идентичность, служит социальной основой единства и целостности государства; функция институционализации обеспечивает нормативное и организационное единство и устойчивость государства, гарантируя верховен­ство государственной власти внутри страны (внутренний аспект суверенитета); функция адаптации обеспечивает адекватное приспособление государственного организма к геофизической и геополитической среде, предопределяя его внешний суверенитет; функция управления обеспечивает эффективное осуществление всех других государственных функций и гарантирует суверенное состояние государства в настоящем и перспективе его исторического будущего. Все другие государственные функции — функции верховной власти государства, государ­ственного аппарата и его органов — представляют собой лишь продолжение и развитие этих главных функций либо являются составными операционными частями процедур их реализации и должны рассматриваться с точки зрения того, какой вклад они вносят в процесс реализации органических функций.

Особое место среди основных функций государства занимает функция управ­ления. Это обязательная интегрирующая функция любого человеческого кол­лектива, имеющего общие цели, без выполнения которой он быстро распадается. Соответственно «всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из дви­жения всего ... организма в отличие от движения его самостоятельных органов». В политико-правовом дискурсе концепт управления является одним из фундаментальных с точки зрения интерпретации статуса государства, его основных признаков и функций. В понятии государства в первую очередь запечатлено состояние управления обществом и посредством этого состояния фиксируется момент организации в нем политической жизни.

Управ­ление организованным обществом — это целенаправленное (т.е. сознательное), организующее, регулирующее и упорядочивающее воздействие определенных групп людей, специально созданных ими политико-административных инсти­тутов и структур на общественную и (или) коллективную жизнедеятельность в целях обеспечения единства и целостности управляемых объектов, поддержание оптимального режима их функционирования или перевода в новое заданное со­стояние. Такое управление называется государственным, или если рассматривать более широко, публичным управлением. Для того, чтобы управлять таким обществом необходимо обладать публичной властью.

Публич­ная власть представляет собой особый слой, т.е. систему специализированных органов и учреждений, официально осуществляющих функцию управления общественными делами, и реализующих общие интересы, вытекающие из движения всего социально-политического организма, преследуя цели его со­хранения, воспроизводства и развития.

Система управления государственно организованным обществом включает в себя следующие элементы: а) субъект управления (тот, кто осуществляет управ­ление) — организация (подсистема) публичной власти государства; б) объект управления (то, чем управляют) — общественная жизнь в государстве в целом, различные ее сферы, отрасли, территориальные общности, коллективы (пред­приятия, учреждения, организации и т.д.), социальные явления и процессы и др.; в) прямые связи от субъекта к объекту в форме управленческих воздействий (нормативные акты, распоряжения, приказы, директивы, рекомендации); г) об­ратные связи от объекта к субъекту в форме реакций объекта на управленческие воздействия субъекта (предоставление информации, активное или пассивное выполнение, противодействие т.д.); д) внешняя среда, как совокупность всех условий и факторов, оказывающих влияние на процесс управления; ж) процесс управления, как непрерывный порядок взаимодействия субъекта и объекта управления, целенаправленный механизм функционирования его системы.

В структурном отношении процесс управления представляет собой цикл взаи­мопроникающих и взаимодополняющих друг друга стадий функционирования его системы. Их можно определить как функции-стадии. А. Файоль выделяет среди них стадии предвидения, организации, распорядительства, координации и контроля. Е.В. Охотский включает в классический управленческий цикл анализ, предвидение и прогнозирование, программирование, моделирова­ние, планирование, принятие управленческого решения, организацию (которая включает в себя регламентацию, координацию, субординацию, регулирование, реординацию, мотивацию), учет и контроль.

Однако по-своему существу управление, как функция государства — это не­прерывная организаторская деятельность субъекта публичной власти (аппарата власти и управления государственно организованного общества) по: а) целепо­лаганию (выбору целей), что предполагает наличие определенного социально-политического проекта как идеальной модели общественного устройства; б) определению форм, средств и способов достижения целей (выработки концеп­ции управления обществом); в) мобилизации необходимых средств, ресурсов и общественных сил для их осуществления; г) практическому проведению этой концепции в жизнь для достижения поставленных целей, реализации проекта [9, с. 31-32].

Никакое государство не может рассчитывать на успешное, длительное раз­витие, если оно не имеет четко поставленных сформулированных целей и не осуществляет деятельность, направленную на их достижение. Государство, не способное разработать собственный проект или добиться его реализации, утрачивает свой суверенитет и становится частью чужого национального или цивилизационного проекта в качестве колонии, протектората, неравноправного союзника и т.д. Общественно-политический проект, как предназначение и наи­более общая цель пути развития социально-исторического организма, когда он ясно сформулирован и выполняется, дает возможность всем социальным группам, политическим и общественным организациям, гражданам четко обо­значенный ориентир, достижение которого составляет для них высший смысл коллективного существования. Это, в свою очередь, позволяет широким массам, научному и экспертному сообществам принимать участие в разработке этого проекта и мобилизации всего общества на его реализацию. Таким образом, функция управления не является исключительной привилегией аппарата пу­бличной власти. Эта функция, также как и другие объективные функции госу­дарства разделяются между верховной властью, аппаратом публичной власти и всем обществом. Однако роль верховной власти и государственного аппарата при реализации этой функции является решающей. Более того, выполнение этой функции обеспечивает эффективность действия трех других объективных функций государства.

Все сказанное дает возможность определить общую, генеральную функцию организации публичной власти и ее основной части — государственного ап­парата — в государственно организованном обществе. Такой общей функцией будет публичное (государственное) управление всеми общественно значимыми делами в государстве.

Достижение целей государства обеспечивается деятельностью всей публичной власти. Из них вытекают ее функции и полномочия. В указанном аспекте сама публичная власть предстает как основополагающая функция государственно­организованного общества, которую следует рассматривать в ракурсе его спо­собности, поддерживать и постоянно воспроизводить политический статус госу­дарствообразующего народа, гарантировать ему достойное место среди других народов как основных субъектов исторического процесса. Определить же эту функцию можно как процесс воспроизводства и жизнедеятельности государства посредством управленческой деятельности его верховной власти, как последней решающей инстанции и всего аппарата публичной власти, что обеспечивает государственно организованному обществу поддержание, сохранение и воспро­изводство собственной системной целостности.

Управление выступает как функция всей системы публичной власти государ­ства: всех ее уровней, звеньев и органов. В ее осуществлении принимают участие различные общественные объединения и движения, религиозные организации, СМИ, неправительственные организации (НПО, НКО), группы интересов (давления), причем не только легальные и официальные, но и неформальные, закрытые и конспиративные организованные группы, выступающие посредниками между различными фракциями господствующего класса, его промышленными и фи­нансовыми структурами и органами государственной власти, принимающими публично значимые решения, либо находящимся к ним в оппозиции. Причем, помимо национальных заинтересованных групп на территориях различных государств, действуют в настоящее время группы давления, выражающие интересы зарубежных стран, мировых экономических и финансовых центров, транснациональных корпораций и т.д. Но, именно система публичной власти государства выступает как самая значимая и полномочная структура, имеющая своим главным функциональным назначением управление общественными де­лами в полном объеме, проведение в жизнь интересов господствующих классов или всего общества в целом. Все остальные институты — политические партии, общественные движения и организации, конфессиональным структуры и СМИ — вращаются вокруг государственного аппарата, пытаясь взять его под свой контроль, оказать на него известное влияние, получить большинство в пред­ставительных органах общегосударственного или местного уровня, провести на значимые государственные и муниципальные должности своих ставленников.

Центральное место в системе публичной власти занимает государственный аппарат. Отличительной чертой государственного аппарата является организа­ция и осуществление им публичного управления в форме политико-правового господства. «Господство является тем критерием, который отличает государ­ственную власть от всех других общественных властей». Господство заключается в деятельности институционализированной государственной вла­сти, на принципах легальности (законности). Легальность есть разновидность легитимности, заключающаяся в соответствии основных управленческих дей­ствий, практик и процедур действующему законодательству. Исходя из этого, понятие господства заключает в себе понятие правового порядка, основанного на монопольном праве аппарата государственной власти применять законное физическое принуждение (насилие) по отношению к гражданам государства.

Функция управления связана со всей жизнедеятельностью государства по осуществлению его целей. Но сама эта функция выступает не целью, а зада­чей публичной власти, которая задана ей самим существованием социально­политического организма, его целями и функциями. В данном случае задача выступает и как решение проблемных ситуаций, возникающих в процессе управленческой деятельности, и в более широком понимании — как некое по­рученное дело: то, что нужно выполнять, исполнять постоянно, непрерывно и вне в зависимости от того, существуют ли на настоящий период времени какие-то проблемы, требующие срочного решения, или нет. В последнем случае управ­ление реализуется, как поддержание нормального устойчивого функциониро­вания всех отраслей и сфер социально-политического организма и контроль за состоянием дел в них.

Управленческая деятельность аппарата публичной власти государства требует определенной функциональной специализации его отдельных звеньев и органов в соответствии с объективно существующими отраслями и сферами общественной жизни, нуждающимися во властно-управляющем воздействии. Эти отрасли и сферы являются объектами (предметами ведения) такого воздействия со стороны аппарата публичной власти государства и выступают критерием (основанием) выделения и классификации его функций. В соответствии с ними, функции аппарата публичной власти представляют собой такие объективно необходимые направления управленческой деятельности, без которых общество не может нор­мально существовать и развиваться. Они устойчиво сложились в определенных сферах и отраслях общественной жизни и требуют согласованных управленче­ских решений и действий всех составных частей государственного механизма.

Структура любой функции аппарата публичной власти представляет собой единство следующих элементов: а) наименование функции, ее обозначение вер­ховной властью и закрепление в нормативной форме за государственным аппара­том, отдельными его уровнями и звеньями, органами местного самоуправления целей и задач, которые должны быть достигнуты и решены в результате их деятельности; б) фактическая деятельность органов публичной власти по реа­лизации целей и задач, поставленных перед ними; в) формы, методы, способы, средства, приемы этой деятельности.

Исходя из основных сфер жизнедеятельности общества, нуждающихся в управляющем воздействии со стороны аппарата публичной власти, можно вы­делить следующие функции, осуществляемые им: управление экономикой и ее различными отраслями — промышленностью, сельским хозяйством, финанса­ми, строительством, торговлей, ценообразованием, энергетикой, транспортом, фискальной деятельностью, пользованием землей и другими природными ресурсами и др.; управление информацией и связью, стандартами и эталона­ми, геодезией и картографией; управление социальной защитой населения и здравоохранением, образованием, наукой и культурой; управление внешней политикой и международными отношениями; управление обороной и безопас­ностью; управление охраной правопорядка и т.д.

То есть все направления и виды деятельности публичной власти, которые в теории государства и права принято называть функциями государства, на самом деле выступают как функции государственного аппарата (или шире — аппарата публичной власти). По своему содержанию они представляют собой деятель­ность по управлению со стороны всей системы публичной власти отдельными отраслями и сферами общественной жизни и могут быть классифицированы по самым различным основаниям: на внутренние и внешние; основные и неосновные (вспомогательные); экономические, социальные, культурные, административно­политические и др. При универсальности деятельности государственной власти научное притязание на их общеобязательную классификацию практически не­возможно. Эти сферы и отрасли, во-первых, чрезвычайно многочисленны, а во- вторых, могут быть весьма изменчивы и разнообразны. Их перечисление может составить только предмет чисто описательной дисциплины, изучающей какое-то конкретное государство в определенный исторический период его существования, но не может быть общим предметом исследования общей теории государства.

По своему характеру функции аппарата публичной власти — это основные направления его деятельности по решению целей и задач, поставленных перед ним верховной властью государства. Общими целями управленческой деятель­ности всего аппарата публичной власти, заданными ему объективно, является достижение необходимой степени консолидации, институционализации и адаптации государственно организованного общества, или, иными словами, реализация на практике органических функций государства и надлежащего функционирования всего государственного организма. Но для того, чтобы обеспечить их реализацию, необходимо разделение управленческой деятельности на относительно обособленные специальные отрасли управления, представляющие собой некоторый постоянный круг заданий, который верховная государственная власть вынуждена очертить и закрепить за отдельными уровнями, звеньями и органами государственного аппарата и местного самоуправления, в результате чего верховная власть проникает во все сферы и отрасли общественной жизни.

Из этого вытекает, что, занимаясь одним и тем же видом деятельности — управлением государственно организованным обществом — верховная власть и подчиненный ей и производный от нее аппарат занимают в этом процессе различное местоположение, играют разные роли и обладают далеко не неоди­наковыми компетенцией и статусом.

С организационно-правовой точки зрения верховная власть представляет собой последнюю инстанцию в иерархической системе организации государ­ственной власти, высший властный центр в государстве, наделенный правом принимать окончательные решения по всем вопросам общегосударственного значения [11, с. 63]. Функции верховной власти прямо и непосредственно про­изводны от целей, задач и функций государства. Они никем не устанавлива­ются, но объективно задаются всем ходом исторического развития, внешними и внутренними условиями их существования, наличными народными силами и возможностями их реализации, интересами различных социальных слоев и групп населения. Задача верховной власти — правильно осознать их и верно сформулировать в программно-идеологических и нормативных установках, а также воплотить в жизнь с помощью создаваемого ею управленческого аппарата и широких народных масс в их интересах.

Функции верховной власти надлежит рассматривать в двух аспектах: а) с точ­ки зрения ее социально-политического назначения, роли и места в государстве и системе публичной власти; б) с точки зрения основных направлений ее деятель­ности по реализации своего назначения, их видов и форм [11, с. 73].

Функции верховной власти вытекают также из символического образа (ар­хетипа) суверенной власти, сложившегося в религиозно-мифологических пред­ставлениях и политических традициях древности. Именно мифология и теология заложили основы светского, собственно научного осмысления практически всех сторон государственно-правовой действительности. Сила и глубина религиозно­мифологических образов и символов осознано или на подсознательном уровне оказывали и продолжают оказывать существенное влияние на формы организа­ции и порядок осуществления верховной государственной власти [12, с. 10]. Эти образы и символы не умерли в результате секуляризации общественного созна­ния и многих сторон социальной жизни. Более того, появившееся в XVIII в. уче­ние о народном суверенитете, в соответствии с которым всякая власть исходит от народа, представляет собой не что иное, как перевернутую секуляризированную разновидность идеи Божественного права: прежнее теологическое утверждение о том, что суверенные властные полномочия даются Богом, возвращаются на землю и заменяются принципом, согласно которому имманентным источником верховной власти и полномочий является «суверенный народ». Поэтому, по мысли К. Шмитта: «...все точные понятия современного учения о государстве представляют собой секуляризированные теологические понятия» [13, с. 57].

Исходя из вышесказанного — первая функция верховной власти — это учреж­дение государства, которая корреспондирует аналогичной функции творения, осуществляемой Верховными Богами по отношению ко всему макрокосму. Вер­ховная власть консолидирует различные этнические группы в национальную социокультурную целостность, превращая их в единый государствообразующий народ и придавая ему политический статус (начальный этап реализации функ­ции консолидации). Тем самым верховная власть конституирует государство, определяет его формы, утверждает и учреждает социальные, политические, экономические и правовые институты; она открывает и формулирует основной нравственно-религиозный и правовой закон социальной жизни народа и придает, в соответствии с этим законом жизненной организации народа, относительно законченные политико-правовые формы (функция институционализации). На основе этого закона формируется национальная политико-правовая традиция, соответствующая внутренним и внешним условиям существования государствоо­бразующего народа, его общим почвенным идеалам, ценностям, верованиям, обычаям, нравам, сочетающегося с ними (функция адаптации).

В процессе и после учреждения государства второй, с точки зрения последо­вательности функцией верховной власти является управление государственно организованным обществом, как единым целостным организмом. Содержа­ние управления, осуществляемого верховной властью, можно рассматривать как процесс подготовки и принятия ею цепи последовательных политических решений и организационной деятельности по их проведению в жизнь в целях поддержания существующего состояния государственно-организованного обще­ства или по его изменению, переводу в новое, более совершенное состояние. Это означает рассмотрение и решение любого вопроса общественной жизни высшими органами и другими (неофициальными и неинституализированными) субъ­ектами верховной власти с точки зрения укрепления политического единства государства, консолидации общества, их адекватной адаптации к внутренним и внешним условиям существования. Поэтому то управление, которое осущест­вляет верховная власть правильно назвать политическим управлением, или политическим руководством.

Именно в аспекте разделения публичного управления на политическое ру­ководство государством в целом, осуществляемое исключительно верховной властью, и подчиненную и поднадзорную ей административную и юрисдикци­онную деятельность по отношению к отдельным отраслям, сферам и объектам, гражданам и их группам, которой по поручению и под контролем верховной власти занимаются все остальные органы публичной власти, и проявляется сущностное и содержательное различие их управленческого труда.

В связи с этим, возникает необходимость выяснения соотношения таких поня­тий, как государственная политика и публичное (государственное) управление. По этому поводу существуют различные, в том числе, прямо противоположные, точки зрения. Соглашаясь в целом с тем, что политику нельзя жестко отделять от управления, и с тем, что она есть лишь разновидность или часть государственного управления в его широком понима­нии, как деятельность всего аппарата публичной власти, следует все-таки отдавать отчет, что политика (политическое руководство) яв­ляется не простой, обыкновенной частью управленческой деятельности, а ее сущностной основой.

Совершенно ясно, что функция политического управления заключается прежде всего в разработке и принятии важнейших управленческих решений стратегического характера по отношению ко всему обществу или его важнейшим отраслям и сферам, причем не всегда обязательно в форме законов, но и в форме актов верховного управления, принимаемых главой государства или высшим органом исполнительной власти. Законодательная деятельность составляет только часть функции политического управления. В его осуществлении при­нимают участие все органы, составляющие верховную власть в государстве: высший представительный орган, глава государства, правительство, в некото­рых государствах с однопартийной системой или монопольно доминирующей партией — органы высшего партийного руководства.

Поэтому в настоящее время, реальным принципом организации и деятель­ности системы публичной власти является принцип ее разделения на верхов­ную (политическую), административную и юрисдикционную. Прямое участие верховной власти в реализации общего полномочия управления государством постоянно проявляется в том, что она несет на себе задачи все направляющей и контролирующей силы, определяющей основные направления политики государства, формирующей систему, структуру и компетенцию различных подразделений государственного механизма. Ее прямыми обязанностями являются: формирование аппарата публичной власти, определение общих принципов и направлений его деятельности, распределение функций и пол­номочий между различными его уровнями, звеньями и органами; подбор и расстановка кадров, проведение реорганизационных мероприятий; контроль; принятие важнейших политических решений.

Таким образом, осуществляя политическое управление обществом верхов­ная власть играет роль политического центра — места принятия важнейших стратегических решений, имеющих прямое отношение к самому образованию, существованию и преобразованию (реформированию) государственного орга­низма. В принятии таких решений и состоит назначение верховной власти, откуда вытекают ее правомочия на общее, политическое руководство государ­ственноорганизованным обществом, построение государственного аппарата и управление его деятельностью. В отношении государственного аппарата, всех его уровней, звеньев и органов верховная власть создает то, что называется режимом управления, ее роль здесь заключается, в первую очередь, по словам Л.А. Тихомирова: «...в управлении управительными силами, их направле­нии, их контроле, суде над ними, изменении их персонала и устройства». Задачи административной и юрисдикционной властей, их органов и т.д. заключаются в осуществлении, реализации данного режима, применении в своей практической деятельности общих принципов, правил и решений, установленных актами верховной власти.

Деятельность верховной власти по осуществлению политического управле­ния позволяет ей играть также функцию-роль верховного судьи, социально­политического арбитра в государстве и обществе и обладать для этого соответ­ствующим статусом, включающим в себя уникальные, ей одной принадлежащие прерогативы действовать в случае необходимости надправовыми и внезаконными формами и средствами, т.е. правомочием действовать по усмотрению, исходя из сложившейся ситуации, иметь и использовать дискреционные полномочия. Именно поэтому Б.Н. Чичерин называет верховную власть «верховным судьей всякого права» и верховным судьей «всех других властей», а П.Е. Казанский считает ее верховным судьей в судьбах своей державы, в ее исторических стремлениях и национальных задачах.

Эта статусная роль относится не только к абсолютным (самодержавным) мо­нархиям, где монарху принадлежит вся полнота верховной власти. В конститу­ционных монархиях или республиках, где верховная власть, ее полномочия и прерогативы разделены между несколькими высшими органами, ими и избира­тельным корпусом, один из этих субъектов, при решении конкретного вопроса, обычно наделяется правом быть последней инстанцией, иметь последнее решаю­щее слово, принимать окончательное решение. Так, в разногласиях между двумя палатами парламента по поводу содержания законопроекта окончательное слово принадлежит нижней палате, которая может преодолеть возражения верхней простым (Германии, Бельгии, Австрии, Индии) или квалифицированным (в Рос­сии) большинством голосов. При разногласиях между парламентом (его нижней палатой) и правительством в странах с парламентарной и полупрезидентской формой правления последнее слово принадлежит главе государства. В случаях введения чрезвычайного положения окончательное решение принимает глава государства (Франция) или верхняя палата парламента (Россия) и т.д. И всегда оценка сложившейся ситуации и принятие решения зависят исключительно от усмотрения соответствующего уполномоченного органа. При этом, быть судьей в оценке политической ситуации и разногласиях других государственных орга­нов, оценке их конкретных действий, либо деятельности в целом, за какой-то период времени, в том числе, и других высших органов, есть одна из важнейших суверенных прерогатив.

Исходя из статуса верховной власти как высшего, крайнего центра принятия наиболее важных решений, касающихся всего общественного организма или его отдельных, важнейших частей и элементов, ее функции всегда первичны, носят постоянный характер, из них вытекают направления деятельности и предметы ведения всех других уровней, звеньев и органов государственного механизма. Основная работа верховной власти состоит здесь не в личном управлении, а в том, чтобы привлечь на управленческую работу все силы, имеющиеся для этого в государстве, должным образом скомбинировать их и следить за общим ходом запущенной таким образом государственной машины, контролировать ее ход. При этом верховная власть, как власть универсальная, сохраняет за собой воз­можность непосредственного принятия на себя любой управленческой задачи и функции, а также право принятия любого решения при ее осуществлении. Из сферы контроля и прямого воздействия верховной власти не может быть изъята ни одна отрасль или сфера управления, ни одно действие нижестоя­щих структур. Но непосредственное участие верховной власти в управлении ограничено самой природой государственно-властной деятельности, требую­щей разделения труда в государственном аппарате. Из-за физической невоз­можности управлять всеми делами государства (общества) из одного центра и развивается система подчиненной, передаточной власти, ее производных, вторичных структур, уполномочиваемых верховной властью на отправление вполне определенных задач и функций в рамках своей компетенции. Но наи­более важные вопросы, касающиеся существования и жизнедеятельности всего государственноорганизованного общества, принципиальные для всего государства и полномочия по их решению, должны оставаться ради сохранения и обеспечения внешней независимости и самостоятельности государства, в ведении органов верховной власти. Круг этих вопросов определяется самой верховной властью на каждом историческом этапе развития того или иного конкретного государства. В совокупности эти вопросы, предметы ведения и полномочия по их решению составляют исключительную компетенцию вер­ховной власти.

ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

2.1. Проблемные аспекты деятельности органа государственной власти

Весьма неоднозначной, спорной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления является совместная или конкурирующая компетенция органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. В силу буквального смысла Конституции РФ и федерального законодательства субъекты Федерации имеют общую сферу ведения только с Российской Федерацией. Муниципальные образования якобы должны иметь совершенно обособленную сферу ведения, которая не имеет ничего общего с компетенцией государственных органов субъектов России. Однако в действительности такие области совместного ведения существуют, как бы ни пытался это отрицать современный законодатель. Фактически содержание действующего законодательства демонстрирует нам значительную область общественных отношений, регулирование которых осуществляется одновременно субъектами Федерации и муниципальными образованиями, причем правовые акты муниципальных образований не должны противоречить актам субъектов Федерации. По смыслу ст. 76 Конституции РФ это и есть сфера совместного ведения.

По сути, в совместном ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находится региональный законодательный процесс в части осуществления органами местного самоуправления их права законодательной инициативы. Участие органов местного самоуправления в законодательном процессе является одним из проблемных в системе публичной власти. Однако наделение органов местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта способно устранить пробелы в вопросах их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[12] право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе наряду с иными субъектами принадлежит представительному органу местного самоуправления. Данное право нередко дублируется в уставах (законах) субъектов Российской Федерации, а в некоторых уставах такое право предоставлено и главе муниципального образования (например, в уставе Белгородской области). В Костромской области в отличие от этого устанавливаются ограничения: при внесении законодательной инициативы представительным органом муниципального образования должно быть представлено положительное заключение главы муниципального образования, а при внесении главой муниципального образования - решение представительного органа муниципального образования об одобрении проекта закона.

На территории субъектов Российской Федерации могут приниматься законы, регламентирующие инициативу органов местного самоуправления. Так, Закон Брянской области от 10 декабря 1997 г. N 32-З «О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянскую областную Думу» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в областной Думе по вопросам, отнесенным к предметам ведения Брянской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Брянской области в пределах полномочий областной Думы. Право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления осуществляется в форме внесения в представительный орган субъекта законопроектов, в том числе по внесению изменений и дополнений в действующие законы области, либо по признанию этих законов утратившими силу.[13] Закон Брянской области предполагает не только обсуждение законопроекта самими органами местного самоуправления, но и представление для общественного обсуждения, для рассмотрения другим субъектам права законодательной инициативы.

Законопроект может обсуждаться: при встречах с избирателями и гражданами Российской Федерации; в средствах массовой информации; в трудовых коллективах предприятий, учреждений, организаций, в общественных объединениях; при проведении депутатских слушаний в ходе подготовки законопроекта или его рассмотрения в областной Думе; при выявлении общественного мнения по отношению к законопроекту и его положениям посредством социологического и иных опросов. После проведения общественного обсуждения законопроекта, законодательного предложения полученные замечания, дополнения и предложения анализируются и систематизируются субъектом права законодательной инициативы и могут быть внесены в законопроект.

Законы Белгородской области от 2 декабря 1996 г. N 90 «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Белгородской области» и Липецкой области от 16 февраля 1996 г. N 33-ОЗ «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Липецкой области» не конкретизируют обсуждение законопроекта с иными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы, но детализируют перечень документов, необходимых при внесении органами местного самоуправления законопроектов в законодательный орган субъекта Российской Федерации: сопроводительное письмо; решение представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта; текст законопроекта; пояснительная записка, в которой должны быть отражены цель, характеристика, основные положения законопроекта, его место в системе действующего законодательства; перечень правовых актов, которые в связи с принятием закона должны быть изменены, отменены или вновь разработаны.

К одной из форм реализации законодательной инициативы следует отнести также возможность участия представителей совета муниципальных образований в подготовке и обсуждении проектов законов субъектов Федерации в деятельности законодательного органа субъекта Федерации. На основании ст. 66 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в каждом субъекте Федерации образуется совет муниципальных образований. К взаимодействию законодательного органа субъекта Федерации и совета муниципальных образований в Орловской области по Закону Орловской области от 11 мая 2010 г. N 1058-ОЗ «О взаимодействии органов государственной власти Орловской области с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Орловской области» относится: обеспечение возможности участия представителей Ассоциации в подготовке и обсуждении проектов законов области, затрагивающих интересы муниципальных образований в области; обеспечение возможности участия представителей Ассоциации в заседаниях областного Совета, а также в организуемых областным Советом научно-практических конференциях, тематических семинарах и иных мероприятиях по проблемам местного самоуправления; рассмотрение предложений представителей Ассоциации по совершенствованию законодательства области в сфере местного самоуправления; иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации и области.[14]

В свою очередь, к «иным полномочиям» можно отнести (исходя из анализа ряда идентичных законов других областей): информирование при необходимости Совета муниципальных образований о проектах законов субъекта Федерации, внесенных в законодательный орган субъекта и затрагивающих права и интересы муниципальных образований внутри субъекта; участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.[15]

Л.Г. Рагозина справедливо отмечает, что обязательная форма создания советов муниципальных образований привела к вытеснению независимых межмуниципальных ассоциаций. Действие подобных советов происходит, как правило, под патронажем высших должностных лиц субъектов Федерации.[16] Вместо того чтобы выступать в качестве независимых проводников мнения местных сообществ в вышестоящие инстанции, региональные советы превратились в «ретрансляторов» мнений и позиций региональной власти на уровень муниципальных образований. Более того, муниципалитеты получают задания от региональных советов, встраиваются в систему исполнения решений органов государственной власти. В результате наблюдается «некий момент замещения и потери независимости».[17]

Принятые законы в субъектах Российской Федерации о порядке осуществления законодательной инициативы органов местного самоуправления не исключают другие организационные формы участия муниципальных образований в законодательном процессе. Так, согласно ст. 46 Федерального закона N 131 проекты муниципальных правовых актов могут вноситься муниципальными органами народного представительства, главами муниципальных образований и местных администраций, инициативными группами граждан, органами территориального общественного самоуправления и более широким кругом лиц в соответствии с уставом муниципального образования. Отсюда можно сделать вывод, что выступать с законодательной инициативой могут и иные органы косвенным путем, предложив представительному органу местного самоуправления проект, с которым может выступить в порядке последующей законодательной инициативы представительный орган муниципального образования в законодательном органе субъекта Федерации. Это также могут быть небольшие фракции депутатов, избранных в представительный орган от союзов (ассоциаций) муниципальных образований или в виде депутатов представительных органов поселений или их глав, входящих в представительный орган муниципального района.[18]

Объединения муниципальных образований помимо универсальных задач - при реализации права законодательной инициативы в органах власти субъекта - могут решать специфические задачи муниципальных образований и региона. Так, союзы муниципальных районов в рамках межмуниципальной кооперации вправе сосредоточить усилия на решении вопросов транспортного обслуживания населения, строительства дорог, представления услуг связи и пр. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией решение проблем охраны может быть в центре внимания межмуниципального сотрудничества по вопросам природной окружающей среды.[19]

К относительно новой форме взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления следует отнести регистрацию муниципальных правовых актов, которая представляет собой совокупность соответствующих регистров субъектов Российской Федерации. С 1 января 2009 г. на государственные органы субъектов возложены обязанности регистрировать муниципальные нормативные правовые акты, а также оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов.

Необходимо подчеркнуть, что до момента создания федерального регистра органами государственной власти субъектов РФ производилась лишь регистрация уставов муниципальных образований путем их внесения в государственный реестр уставов муниципальных образований. Ныне действующий федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Органом государственной власти, уполномоченным на ведение и методическое обеспечение федерального регистра, является Министерство юстиции Российской Федерации.[20] Ведение региональных регистров осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательством субъектов РФ установлен порядок организации и ведения муниципальных нормативных правовых актов, а также административная ответственность за непредставление муниципальных актов в уполномоченный орган по ведению регистра в соответствии с законодательством. Внесение в регистр субъектов муниципальных нормативных правовых актов позволяет создать систематизированную систему правовых актов, прошедших после внесения в регистр юридическую экспертизу.

Еще к одной форме взаимодействия, отвечающей признакам совместного ведения субъектов Федерации и муниципальных образований, на наш взгляд, следует отнести участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в формировании органов местного самоуправления. Главой местной администрации на основании ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах...» может быть лицо, назначаемое по конкурсу. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения одна треть членов комиссии назначается региональным органом народного представительства по предложению высшего должностного лица субъекта Федерации (поэтому данную форму можно было бы также отнести к формам взаимодействия высшего должностного лица субъектов с органами местного самоуправления).

Таким образом, необходимым и оправданным в современных условиях является усиление взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Государство должно установить основные параметры организации и функционирования местного самоуправления и одновременно гарантии его развития.[21] В данном случае правильно замечает Г.В. Костикова, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ появилась тенденция к централизации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне. В связи с чем выявляется несоответствие «государственного» начала в организации местного самоуправления «общественной» характеристике конституционного регулирования соответствующей сферы отношений. В Российской Федерации как федеративном государстве на конституционном уровне определено, что установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к сфере совместного ведения. Однако субъекты Федерации в настоящее время законодательно ограничены в формировании компетенции органов местного самоуправления. В связи с чем считаем необходимым усилить децентрализацию власти путем дальнейшего расширения прав субъектов Федерации в вопросах законодательной регламентации компетенции местного самоуправления.

2.2. Общественная оценка эффективности деятельности органа государственной власти

Сегодня в России большое количество нормативно-правовых актов содержат нормы, представляющие гражданам простор для инициатив и самостоятельности в реализации правовых возможностей в политико-правовой сфере.

Важным инструментом повышения правовой активности граждан и обеспечения поддержания информационной открытости органов государственной власти и местного самоуправления является институт обращения граждан, правовой основой которого является Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».[22]

Наличие указанных актов говорит о том, что законодатель соглашается с тем, что при наличии у граждан высокого уровня правовой активности в первую очередь происходят совершенствование качества правотворчества и реализации норм права, ограничение произвола государственной власти, установление надлежащей регламентации деятельности органов власти в механизме правового регулирования.[23] Между тем, детальное правовое регулирование отдельных институтов непосредственной демократии еще не гарантия их использования гражданами. Исследования социологов и психологов говорят о том, что в целом для россиян характерна экстернальность в понимании ответственности за собственную жизнь, что в определенной мере опосредует правовую активность граждан.

Н.В. Галустян рассматривает правовую активность как определенное имманентное социально-правовое свойство личности, которое формируется в процессе взаимодействия человека с правовой средой и выражает его способность к активной деятельности в сфере правового регулирования. В силу этого правовая активность выступает как степень интенсивности, а вместе с тем и социальной ценности этой деятельности, выражающей уровень правовой культуры личности.[24]

Решающим фактором, определяющим правовую активность, является правовой статус личности, в рамках которого происходит реализация законных прав и интересов. Именно поэтому от объема предоставленных прав будет зависеть правовая активность конкретного гражданина.

Большая роль в обеспечении реализации гражданами правовой активности принадлежит органам местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязаны содействовать в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления. В системе местного самоуправления имеются различные формы, позволяющие населению, гражданам, общественным структурам непосредственно участвовать в решении вопросов местной жизни, высказывать собственные позиции, влиять на принятие решений муниципальных органов. К их числу следует отнести публичные слушания, которые проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования как для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, так и вопросов местного значения в целом. При этом в литературе отмечается, что случаи направления гражданами в органы местного самоуправления заявлений и ходатайств о проведении публичных слушаний хотя и единичны, но все же встречаются, а случаи их проведения - пока нет.[25] А кроме того, остается неясным: назначение публичных слушаний по инициативе населения - это право или обязанность представительного органа муниципального образования?

Публичные слушания предусматривают общественное обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Указанный институт является межотраслевым, так как на федеральном уровне закрепляется в отношении специальных вопросов, касающихся экологического и земельного права.

Однако, на сегодняшний момент институт публичных слушаний в целом носит формальный характер и не способствует повышению уровня правовой активности у большей части населения страны. А кроме того, ни на федеральном уровне, ни на муниципальном уровне не регламентируется порядок подготовки итогового документа, что позволяет организатору публичных слушаний отражать в нем не все выраженные мнения, а только нужные. Таким образом, данные нормы являются «благоприятным» условием для коррупции.[26]

Проблемы функционирования института публичных слушании обусловлены также и тем, что в отечественной науке не сложилось четкого понимания термина «публичные слушания».[27] На практике в уставах и правовых актах представительных органов муниципальных образований к понятию «публичные слушания» приравниваются такие понятия, как «собрание граждан» и «народное обсуждение». На федеральном уровне не решен вопрос о соотношении понятий «публичные слушания» и «общественные слушания». Так, муниципалитет обязан обеспечить участие населения в обсуждении экологических аспектов намечаемой хозяйственной деятельности.

Другим результатом правовой активности граждан является общественный контроль, который является не только формой связи населения с органами государственной власти и местного самоуправления, но и способ противодействия коррупции.

Проблема реализации общественного контроля состоит в том, что он реализуется преимущественно специализированными совещательными, консультативными, координационными и экспертными органами при федеральных и региональных органах государственной власти и местного самоуправления, а его субъекты формируются по принципу «сверху». Именно поэтому сегодня назрел вопрос о его легитимизации.

Сегодня в Российской Федерации действует Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».[28] Есть и другие законы. Однако отсутствует закон, в котором нашли бы свое отражение общие универсальные принципы, характерные для различных видов общественного контроля. Поэтому в литературе высказывается мнение о том, что этот пробел как раз и должен восполнить новый Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».[29] Между тем возможности общественного контроля воспринимаются россиянами, как способ борьбы «против власти» или как способ борьбы за участие во власти. Общественный контроль превращается в некую «оппозиционную» силу. Так, в рамках избирательных процедур силами общественного контроля «проигравшие» кандидаты стремятся блокировать результаты выборов. Ведь функция указанного контроля состоит не в том, чтобы вызвать паралич органов власти, а в том, чтобы разделить с ними ответственность, способствовать их лучшей работе. Поэтому общественный контроля требует регламентации для установления разумных пределов его функционирования. Исходя из этого, следует согласиться с И.Б. Борисовым, который указывает на то, что, если общественному контролю предоставить неограниченные возможности, можно нарушить эффективную деятельность государства, что в конечном счете подорвет и саму демократию, базирующуюся на государственных институтах.[30]

Сегодня в России созданы правовые условия и для такой формы правовой активности граждан как участие в охране общественного порядка. 2 апреля 2014 года принят Федеральным закон «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее - Закон об участии граждан в охране общественного порядка).[31] Практика добровольного участия граждан в охране общественного порядка широко использовалась и зарекомендовала себя положительно еще в советское время. Формами участия граждан в охране общественного порядка являются: содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам, участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести, внештатное сотрудничество с полицией, участие граждан в деятельности общественных объединении правоохранительной направленности.

В последние годы на федеральном уровне все больше стали стимулировать проявление правовой активности граждан посредством электронной демократии. Принятию большего количества нормативно-правовых актов предшествует процедура их общественного обсуждения. Как отмечает С.А. Авакьян, общественные обсуждения соединяют в себе «конструктив», а по необходимости и протест, а поэтому могут быть поистине публичной формой выражения мнения населения, в чем-то даже освобождающей граждан от уличных акции и способствующей «умиротворяющему» общению власти и народа.[32]

В настоящее время функционирует ряд интернет порталов, предусматривающих раскрытие информации о подготовке нормативно-правовых актов. Так, с 1 октября 2012 года введен единым интернет-портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти нормативно-правовых актов и результатов их общественного обсуждения (regulation.gov.ru). Правила такого раскрытие утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 года N 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения».

Также на общественное обсуждение могут быть вынесены проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации. По поручению Президента Российской Федерации, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 февраля 2011 г. N 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», федеральный государственный орган, разработавший законопроект (принимавший участие в его разработке), должен вынести его на общественное обсуждение.

Инициатором общественного обсуждения может стать и Правительство Российской Федерации в соответствии с Постановлением от 22 февраля 2012 г. N 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Данные акты регламентируют проведение общественных обсуждений до внесения законопроекта в Государственную Думу РФ, т.е. на стадии разработки проекта. Таким образом, Президент или Правительство РФ, направляя в Государственную Думу законопроект, доработанный с учетом проведенных общественных консультаций, заручаются определенной народной поддержкой и общественным авторитетом. Развитие электронной демократии способствовало получению правовой регламентации общественных инициатив граждан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Каждый орган государственной власти имеет статус субъекта публичного права, вследствие чего права и интересы органа власти могут проявиться только вследствие требований федерального закона. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных Гражданским кодексом, другими законами и иными правовыми актами. Для того чтобы обеспечить каждый орган государственной власти материально-техническими, информационными, экономическими, кадровыми и иными ресурсами, каждому органу государственной власти придают подведомственную структуру - аппарат, в состав которого входят работники аппарата - государственные служащие. Для эффективной работы органа государственной власти и успешной деятельности аппарата необходимо точно описать их взаимодействие и статус. Не всегда удается точно разделить функционал и структуру органа государственной власти и аппарата органа государственной власти. В этих случаях необходимо осознание двойственности представлений, когда на одну структуру возложено два разнородных функционала или разным функционалам соответствует только одна структура. Примеры были рассмотрены ранее.

На основании изложенного выше можно сделать вывод, что орган государственной власти, являясь субъектом публичного права, должен быть освобожден от хозяйственной деятельности и участия в иных видах деятельности и гражданских правоотношениях, не свойственных для функционала государственного управления. Соответствующие функции должны быть возложены на аппарат государственного органа власти, для правового статуса которого наиболее близка организационно-правовая форма казенного учреждения. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, которые выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Упомянутые «равные начала» реализуются в той степени, в какой статус участников правоотношений адекватен правовой среде, в рамках которой правоотношения реализуются. Интересы и права Российской Федерации и субъектов Российской Федерации представляют уполномоченные органы государственной власти. Поэтому изучение и совершенствование статуса органов государственной власти, а также средств и способов обеспечения их деятельности в области государственного управления представляют особый интерес. Государственное управление являет собой преобразование властных правомочий как виртуальных возможностей государственной власти в конкретные виды экономической деятельности, когда материально-технические, кадровые, информационно-технологические, а также иные ресурсы могут быть задействованы для достижения целей.

Приведенные в данной работе положения о необходимости учета организации правовых пространств и правовых сред для эффективного функционирования субъектов права могут быть распространены на виды деятельности, которые являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Для таких видов деятельности, например для деятельности в области образования и науки, необходимо синхронизировать и гармонизировать федеральное правовое пространство Российской Федерации и правовые пространства каждого из субъектов РФ.

В заключении хочется отметить еще следующий аспект. Необходимым и оправданным в современных условиях является усиление взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Государство должно установить основные параметры организации и функционирования местного самоуправления и одновременно гарантии его развития. Выявляется несоответствие «государственного» начала в организации местного самоуправления «общественной» характеристике конституционного регулирования соответствующей сферы отношений. Органы государственной власти в субъектах Федерации в настоящее время законодательно ограничены в формировании компетенции органов местного самоуправления. В связи с чем считаем необходимым усилить децентрализацию власти путем дальнейшего расширения прав субъектов Федерации в вопросах законодательной регламентации компетенции местного самоуправления.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

  1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ).
  2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Российская газета, N 153-154, 12.08.1998.
  3. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета, N 206, 19.10.1999.
  4. Федеральный закон от 02.04.2014 N 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» // Российская газета, N 77, 04.04.2014.
  5. Федеральный закон от 10.06.2008 N 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Российская газета, N 128, 18.06.2008.
  6. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета, N 95, 05.05.2006.
  7. Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 N 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» // Российская газета, N 198, 19.09.2008.
  8. Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 N 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» // Российская газета, N 171, 04.08.2010.
  9. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета, N 37, 25.02.1998.
  10. Постановление ГД ФС РФ от 20.01.1994 N 18-1 ГД «О рабочем аппарате Государственной Думы» // Ведомости ФС РФ, 1994, N 1, ст. 49.
  11. ОК 028-2012. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм. Утв. Приказом Росстандарта от 16.10.2012 N 505-ст // СПС «КонсультантПлюс».
  12. О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянскую областную Думу: Закон Брянской области от 10 декабря 1997 г. N 63-З (в ред. от 12.09.2009) // Брянские известия. 1997. N 243; Официальная Брянщина. 2009. N 11.
  13. О взаимодействии органов государственной власти Орловской области с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Орловской области»: Закон Орловской области от 11 мая 2010 г. N 1058-ОЗ // Орловская правда. 2010. N 66.
  14. О взаимодействии органов государственной власти Белгородской области с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Белгородской области»: Закон Белгородской области от 4 июня 2009 г. N 279 // Белгородские известия. 2009. N 100 - 104.
  15. Авакьян С.А. Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1.
  16. Борисов И.Б. Общественный контроль на выборах как фактор легитимности власти // Юридический мир. 2012. N 9.
  17. Бровченко В.Н., Дегтярев О.Ю., Кириенко Г.С. О некоторых вопросах порядка организации и проведения публичных слушаний в России // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 3.
  18. Гиляров Е.М., Шабуня В.В. Общественный контроль как механизм противодействия коррупции в органах государственной власти // Гражданское общество в России и за рубежом. 2014. N 3.
  19. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС КонсультантПлюс. 2009.
  20. Минина А.А., Ризк О.А. Правовая активность граждан как критерий эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2014. N 7.
  21. Мижарева Н.В. Конституционно-правовые основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Казань, 2009.
  22. Муниципальное право России / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин [и др.]; Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2013.
  23. Очеретина М.А. Публичные слушания в конституционном праве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009.
  24. Петроградская А.А. Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как форма межмуниципального сотрудничества // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 10.
  25. Рагозина Л.Г. Есть ли шанс у межмуниципальной кооперации в России // Российская муниципальная практика. 2009. N 8.
  26. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М.: Закон и право, 2010.
  27. Сухаренко А.Н. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в России // Российская юстиция. 2013. N 6.

  1. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС КонсультантПлюс. 2009. ↑

  2. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ). ↑

  3. Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 N 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» // Российская газета, N 171, 04.08.2010. ↑

  4. ОК 028-2012. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм. Утв. Приказом Росстандарта от 16.10.2012 N 505-ст // СПС «КонсультантПлюс». ↑

  5. ОГРН 1027739643997. ↑

  6. Указ Президента РФ от 08.10.1993 N 1614 «Об аппарате Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 11.10.1993, N 41, ст. 3922 // Утратил силу. ↑

  7. Постановление ГД ФС РФ от 20.01.1994 N 18-1 ГД «О рабочем аппарате Государственной Думы» // Ведомости ФС РФ, 1994, N 1, ст. 49. ↑

  8. Постановление СФ ФС РФ от 14.07.1994 N 169-1 СФ «О Положении об Аппарате Совета Федерации» // Документ опубликован не был. Утратил силу. ↑

  9. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета, N 37, 25.02.1998. ↑

  10. Закон РСФСР от 08.07.1981 «О судоустройстве РСФСР» // Свод законов РСФСР, т. 8, с. 7. Утратил силу. ↑

  11. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Российская газета, N 153-154, 12.08.1998. ↑

  12. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета, N 206, 19.10.1999. ↑

  13. О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянскую областную Думу: Закон Брянской области от 10 декабря 1997 г. N 63-З (в ред. от 12.09.2009) // Брянские известия. 1997. N 243; Официальная Брянщина. 2009. N 11. ↑

  14. О взаимодействии органов государственной власти Орловской области с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Орловской области»: Закон Орловской области от 11 мая 2010 г. N 1058-ОЗ // Орловская правда. 2010. N 66. ↑

  15. О взаимодействии органов государственной власти Белгородской области с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Белгородской области»: Закон Белгородской области от 4 июня 2009 г. N 279 // Белгородские известия. 2009. N 100 - 104. ↑

  16. Рагозина Л.Г. Есть ли шанс у межмуниципальной кооперации в России // Российская муниципальная практика. 2009. N 8. С. 10 - 12. ↑

  17. Петроградская А.А. Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как форма межмуниципального сотрудничества // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 10. С. 32 - 34. ↑

  18. Мижарева Н.В. Конституционно-правовые основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Казань, 2009. С. 54. ↑

  19. Муниципальное право России / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин [и др.]; Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2013. С. 485. ↑

  20. Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 N 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» // Российская газета, N 198, 19.09.2008. ↑

  21. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М.: Закон и право, 2010. С. 109. ↑

  22. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета, N 95, 05.05.2006. ↑

  23. Тепляшин И.В. Правовая активность российских граждан: перспективы исследования категории // Российский юридический журнал. 2010. N 5. С. 40 - 49. ↑

  24. Галустян Н.В. Правовая активность личности в механизме формирования социально-полезного поведения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005. ↑

  25. Очеретина М.А. Публичные слушания в конституционном праве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 25. ↑

  26. Минина А.А., Ризк О.А. Правовая активность граждан как критерий эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2014. N 7. С. 622. ↑

  27. Бровченко В.Н., Дегтярев О.Ю., Кириенко Г.С. О некоторых вопросах порядка организации и проведения публичных слушаний в России // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 3. С. 2 - 5. ↑

  28. Федеральный закон от 10.06.2008 N 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Российская газета, N 128, 18.06.2008. ↑

  29. Сухаренко А.Н. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в России // Российская юстиция. 2013. N 6. С. 62 - 64. ↑

  30. Борисов И.Б. Общественный контроль на выборах как фактор легитимности власти // Юридический мир. 2012. N 9. С. 58 - 61. ↑

  31. Федеральный закон от 02.04.2014 N 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» // Российская газета, N 77, 04.04.2014. ↑

  32. Авакьян С.А. Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 3 - 17. ↑

СПИСОК ДЛЯ ТРЕНИРОВКИ ССЫЛОК