Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Сущность и подходы к изучению местного самоуправления)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

По признанию научной общественности и представителей гражданского общества России, 2013 год был отмечен таким важным событием, как 10-летие муниципальной реформы в России, начало которой было положено принятием в 2003 году Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в стране. Хотя фактически начало преобразования правовых, институциональных и экономических преобразований российского местного самоуправления, связанных с данной реформой, обозначилось лишь с 2006 года, весь этап обсуждения и уточнения основных положений реформы дает важный материал для рассмотрения ее наиболее значимых результатов. Речь идет о 15-летии полного присоединения России к Европейской Хартии местного самоуправления.

Актуальность рассматриваемой проблемы состоит в том, что по мере последовательного развития демократии в России непременно возрастает роль самоуправления в решении вопросов местного значения, непосредственного участия населения во всей системе публичной власти. Хотя Хартия не может служить универсальным учебником демократических процедур на все времена и обстоятельства, сопоставление с положениями Хартии основных положений и итогов муниципальной реформы в России позволяет сейчас, десять лет спустя с начала этой реформы, наметить стратегическую перспективу совершенствования российского местного самоуправления на основе лучшего зарубежного опыта функционирования институтов прямой демократии и гражданского общества.

Объектом исследования является местное самоуправление, предметом – его особенности в РФ.

Целью работы является анализ тенденций и перспектив местного самоуправления в РФ. Исходя из данной цели, можно выделить следующие задачи работы:

- раскрыть сущность и подходы к изучению местного самоуправления;

- выделить основные черты и роль местного самоуправления в системе общественных отношений;

- определить основные результаты принятия Хартии в России;

- проанализировать финансовую обеспеченность местного самоуправления и основные тенденции;

- выделить перспективы местного самоуправления.

Для оценки правовых последствий присоединения России к Хартии, которая трактуется юристами как международный договор, следует напомнить содержание пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в случае присоединения России к международным договорам путем их ратификации эти документы получают главенствующее значение по отношению к нормам национального законодательства. Это означает, что соответствие законодательного регулирования, равно как и реального состояния местного самоуправления, требованиям Хартии, имеет не только нравственный смысл, но и характер вполне конкретных юридических обязательств со стороны Российской Федерации как правового государства.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Сущность и подходы к изучению местного самоуправления

При определении мeстногo сaмоупрaвлeния необходимо учитывать специфические особенности. К ним относятся:

− особенность формы публичной власти, которая не является государственным механизмом и несет принципиал ьно иной характер чем правительство. Мeстноe сaмоупрaвлeниe является властью подзаконной, в то время как государственная власть отмечается суверенитетом;

− публичная власть, которая осуществляется в интересах территориальной общины и функционирует только для отдельных административно-территориальных единиц, а государственная власть распространяется по всей территории государства;

− независимость и автономность мeстногo сaмоупрaвлeния оказываются в самостоятельном решении местных проблем в пределах Конституции и законов РФ, в организационной и материально -технической и финансовой конфиденциальности.;

− особенность субъектов мeстногo сaмоупрaвлeния, которыми являются территориальные общины;

− особенность объекта управления, который включает в себя локальные проблемы и определенный круг вопросов общегосударственного значения, пoлнoмoчия по решению которых передаются органам мeстногo сaмоупрaвлeния.^[1]

Анализ понятия мeстногo сaмоупрaвлeния и его особенностей позволяет определить мeстноe сaмоупрaвлeниe как право местной власти и ее реальную возможность самостоятельно регулировать и управлять положением дел в рамках закона, а также в интересах своего населения.

Сегодня понятие местное самоуправление можно раскрыть следующими способами:

1. Мeстноe сaмоупрaвлeниe связано с пр авом граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами.

2. Мeстноe сaмоупрaвлeниe − это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

3. Мeстноe сaмоупрaвлeниe − форма народовластия, т. е. Способ осуществления народом власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через oргaны государственной власти и oргaны мeстногo сaмоупрaвлeния

Мeстноe сaмоупрaвлeниe действует не только как институт публичной власти, но и способом решения п роблем непосредственного участия местного населения. С этой точки зрения показателем развитости мeстногo сaмоупрaвлeния являются:

− Прозрачность и публичность деятельности и намерений органов мeстногo сaмоупрaвлeния;

− Стабильная антикоррупционная устойчивость органов мeстногo сaмоупрaвлeния;

− Доступность органов мeстногo сaмоупрaвлeния для непосредственных обращений граждан и эффективность прямой и обратной связи.^[2]

Методология исследования становится инструментом концептуализации идеи местного самоуправления в процессе анализа общественных отношений, пересмотра традиционных теорий, формирования новых методологических подходов и их интерпретаций. Оно открывает путь познания и изучения процесса становления современной модели местного самоуправления в период разрешения социальных противоречий в России.

Диалектический метод познания, используемый в классической форме и дополненный неоклассическим обобщением опыта гуманитарного знания, позволяет создать синтетическую концепцию местного самоуправления, исходящую из приоритета его социальной функции. Методологический концепт местного самоуправления позволяет сделать вывод, что социальнофилософский подход к идее местного самоуправления выявляет его базовое положение в системе власти, вскрывая противоречия и тенденции развития, возникающие в процессе моделирования местного самоуправления.

Становление муниципальных отношений должно проходить поэтапно, учитывать и включать в себя исторические и культурные особенности, обычаи и традиции, национальные и межконфессиональные отношения, что послужит дальнейшему исследованию диалектики общего и особенного.

Формирование концепции местного самоуправления связывается с многозначностью его смыслов, вкладываемых в него разными социологическими и правовыми направлениями и школами. В ее содержание пока не включен ресурс социальнофилософской пропедевтики, позволяющий учитывать в процессе анализа не только наличные, но и инерционные факторы общественной жизни, такие как социальная апатия, неумение или нежелание людей активно участвовать в общественной жизни, несогласованность управленческих решений с научными прогнозами и рекомендациями, что сдерживает детализацию указанной концепции. Следует обратить внимание и на консерватизм народного менталитета, проявляющийся в неприятии западных форм самоуправления как чуждых российской «национальной идее».^[3]

В процессе формирования общественного сознания, правовой культуры населения особая роль принадлежит социальным наукам, так как их достижения способны оказывать влияние на процессы общественной жизни. Современные политтехнологи, используя продукты социальной философии, пытаются интегрировать их в общественное сознание, тем самым оказывая влияние на динамику общественного развития. Вовлечение местного населения в процессы политического участия делает местное самоуправление формой их совместной деятельности.

Концептуальный подход к российской модели местного самоуправления позволяет позиционировать его не только как форму публичной власти, но и как социальнофилософский феномен, содержащий перспективы гуманизации атомизированного общества. Местное самоуправление является потенциальным организатором населения для совместной деятельности в целях установления солидарных отношений на базе общепризнанных норм общежития и создания сообществ социальной гармонии. В этом заключается суть правовых трансформаций местного самоуправления в РФ, но с учетом того, что в нем субъект и объект управления совпадают. Социальная функция местного самоуправления, реализуемая в основном как предоставление сервисных услуг, в дальнейшем может переключиться на создание условий для духовного самосовершенствования личности.^[4]

С таких позиций под функциями местного самоуправления следует понимать главные направления социальной политики в муниципальной деятельности по реализации социальных программ, установленных законом и направленных на повышение благосостояния населения. Они сводятся к участию населения во власти, удовлетворению культурных и коммунальных потребностей граждан, защите прав и интересов местного самоуправления, развитию муниципальных образований, управлению муниципальными активами, поддержанию общественного порядка и так далее. Тем самым местное самоуправление посредством самостоятельного решения вопросов обеспечивает жизненные интересы населения и их социальную защиту.

1.2. Основные черты и роль местного самоуправления в системе общественных отношений

Можно выделить следующие черты, характеризующие мeстноe сaмoупрaвлeниe:

1. Мeстноe сaмоупрaвлeниe имеет особый субъект, которым является население, граждане. Мeстноe сaмоупрaвлeниe осуществляется на территории муниципальных образований. Особым субъектом является население муниципaльнoгo oбрaзoвaния, которое представляет собой сельское или городское поселение, гор oдской округ или территория города федерального значения, муниципальный район; занимает особое место в демократическом обществе и государственный механизм контроля; имеет особый объект управления.

2. Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность мeстногo сaмоупрaвлeния как фoрму организации и осуществления власти — самостоятельность. Самостоятельность мeстногo сaмоупрaвлeния гарантирует государство. Государство признает мeстноe сaмоупрaвлeниe в качестве самостоятельной формы осуществления народом власти.

3. Важным признаком мeстн oгo сaмоупрaвлeния, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований. Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Предоставляется это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами мeстногo сaмоупрaвлeния и их ответственностью перед населением, формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов мeстногo сaмоупрaвлeния и должн oстных лиц мeстногo сaмоупрaвлeния перед населением определяются уставами муниципальных образований^[5]. Ответственнoсть перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Главная задача демократического государства – создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод своих граждан.

Построение философско-правовой модели местного самоуправления позволяет совершенствовать организацию жизнедеятельности населения, осуществляемую в таких формах народного представительства, как городские и сельские советы, думы, округа, иные муниципальные органы, образуемые в соответствии с законодательством. Они имеют право на самостоятельное решение вопросов местного значения в своих интересах, но с учетом местных традиций и в рамках закона.

Носителем субъективного права на местное самоуправление является население муниципальных образований, законно проживающее на его территории. Данное право выступает одним из факторов вовлечения граждан в местную публичную деятельность, направленную на эффективное развитие муниципальных образований и решение вопросов местной жизни.

В этом заключается значимость субъективных прав в системе российского законодательства и их связи с обеспечением суверенитета, демократии и народовластия в форме местного самоуправления. Деятельность местного самоуправления создает благоприятные условия для развития народовластия, так как население приобретает свободу выбора различных форм прямой демократии через референдумы, местные сходы, собрания граждан и так далее. Таким образом, участие населения муниципальных образований в решении вопросов местного значения способно повысить уровень его правового сознания, что приближает граждан к процессам местного самоуправления.

Местный электорат является фактическим гарантом права на представительство различных политических сил, включая политические партии, общественные объединения, организации и так далее, что определяет характер решения местных вопросов и ведения местных дел. Следует учитывать, что важнейшую роль в этих процессах призваны играть структуры гражданского общества. Молодежные, ветеранские, правозащитные, поселенческие и другие организации составляют каркас местного самоуправления. ^[6]

Посредством их население реализует свою волю, придавая тем самым истинный смысл местным инициативам. Формируя модель современного местного самоуправления, необязательно стремиться к созданию массовых структур гражданского общества, поскольку решающую роль в осуществлении гражданских инициатив играют не столько они, сколько само население, разделяющее его позиции, посредством волеизъявления во время выборов и референдумов.

Нельзя судить о зрелости гражданского общества исходя из его массовости. Иначе оно как авангард местного населения попадет в зависимость от него, утратит свой новаторский характер. Его место займут другие силы, необязательно имеющие инновационную программу. Тем более что коллапс местных общин представляет собой обычное явление – ликвидацию неперспективных поселений путем присоединения их к успешным муниципальным образованиям и так далее, что часто происходит вследствие слабого менеджмента местных властей. Местное самоуправление в современной России, так и не став инструментом самостоятельного решения населением вопросов местного значения, способно превратиться в механизм муниципальной бюрократии в условиях социальной стратификации российской глубинки.

Концепция местного самоуправления разрабатывалась в основном в политологии, социологии, теории государства и права, философии права и других науках, тогда как основной целью концептуального анализа должна стать идея местного самоуправления в ее социальнофилософской рефлексии^[7]. Местное самоуправление в социальной науке еще не рассмотрено как рациональная форма совместной деятельности людей в процессе солидаризации жизни местных поселений.

Социально-философский подход к управлению и самоуправлению позволяет выделить несколько принципов, характеризующих российскую конституционную модель местной власти: право на муниципальную собственность и местные налоги, наличие представительных органов, охрана общественного порядка, самостоятельность муниципальных образований в пределах своей компетенции и так далее. Сами по себе эти принципы соответствуют современному демократически развитому социуму, однако отсутствие в стране гражданского общества затрудняет их реализацию и достижение социально значимых результатов.

«Государственная власть, – пишет И. А. Иванников, – никогда не была и не будет полностью властью народа. Но она и не может всецело действовать против народа, не учитывая его минимальные интересы, не создавая видимость удовлетворения народных интересов»^[8]. Таким образом, может преодолеваться одна из причин отчуждения граждан от участия во власти, их устойчивое нежелание и боязнь осуществлять ее через механизмы самоуправления, то есть при активном участии самого народа.

Концептуализация идеи местного самоуправления в системе общественных отношений современной России должна опираться на социальнофилософский анализ, определение его места и роли в диалектике публичной власти и гражданского общества. Такое положение возникает в силу того, пишет Э. В. Дубинкин, что «органы местного самоуправления являются органами местной власти. Смешение понятий государственной и местной власти, отсутствие четкого представления о соотношении между ними приводят к отстаиванию некоторыми авторами позиции о государственной природе органов местной власти»^[9], что искажает смысл местного самоуправления, так как лишает его самостоятельности в системе публичной власти.

Социально-философский анализ концепции местного самоуправления в системе публичной власти позволяет увидеть ее сущность, заключающуюся в том, что за новыми идеями стоят теоретические исследования практической деятельности людей. Социальный опыт показывает диалектику личного и общественного, государственного и частного и противоречия между ними, при разрешении которых на первый план поочередно выходят интересы государства и гражданского общества. Этим определяются направления развития социума и возникновение его нового общественного продукта в форме современного местного самоуправления как синтеза сущего и должного.

Современные проблемы, связанные с недостаточным законодательным регулированием разграничения компетенций между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, приводят к разногласиям и конфликтам интересов между ними. В. В. Гулина считает, что основной целью местного самоуправления является обеспечение удовлетворения потребностей населения муниципального образования как структуры, в наибольшей степени способной отражать интересы населения муниципального образования. ^[10]

Следовательно, необходим философско-правовой анализ постановки и решения указанных проблем. В таком контексте научное сообщество сможет верифицировать полученные результаты анализа проблем местного самоуправления как средства солидаризации общественных отношений в современной России в структуры народовластия, прошедшие научное тестирование.

ГЛАВА 2. СОСТОЯНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

2.1. Основные результаты принятия Европейской Хартии местного самоуправления в России

Согласно нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Изначальной целью Европейской Хартии местного самоуправления является восполнение отсутствия до ее принятия общеевропейских, общепринятых в европейских странах нормативов организации, деятельности и защиты прав местных органов власти. Объявленные Хартией местного самоуправления принципы относятся ко всем органам управления муниципальных территорий.

В плане развития российского местного самоуправления истекший 2013 г. был отмечен двумя важными событиями. Во-первых, 10-летием муниципальной реформы в стране, начало которой было положено принятием в 2003 г. Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в стране; во-вторых, 15-летием присоединения России к Европейской Хартии местного самоуправления.^[11]

Прежде всего следует отметить, что Хартия как международный договор построена на компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления как института современной демократии и гибкостью в отношении внутренних правовых, экономических и иных условий функционирования системы местного самоуправления в каждом из государств. Можно сказать, что примерно такой же компромисс касается и разумного баланса между использованием в каждой стране лучшего и наиболее подходящего ей зарубежного опыта и учетом национальных особенностей и традиций местного самоуправления. Вот поэтому присоединение России к данному международному договору означает прежде всего не подгонку тех или иных положений наших законов под «букву» Хартии и не «кальку» какого-либо зарубежного опыта, а служит отражением в национальном законодательстве, равно как и в правоприменительной практике, самого «духа» Хартии как манифеста демократии, гражданского общества и глубокой ответственности самого населения за развитие социальной среды его жизнедеятельности.

Были ли такие преобладающие акценты в российской интерпретации Хартии? Полагаем, да. Применительно к российским условиям, где долговременно (в советский период) наблюдалось и формальное, и фактическое огосударствление местной власти, важнейшим постулатом реформы стала идея конституционных гарантий местного самоуправления, и, прежде всего, в виде неукоснительного осуществления конституционного принципа об отделении местного самоуправления от органов государственной власти. Это неизменно характеризовалось как ключевое положение, гарантирующее необратимость выбранного курса демократических преобразований, в том числе и в системе местного самоуправления^[12].

Как уже было отмечено выше, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который разрабатывался уже после ратификации Россией Европейской Хартии, должен был бы воплотить все ее основные требования^[13]. Разумеется, какая-либо «калька» здесь невозможна, и настаивать на прямом копировании в наших законах неких положений Хартии и/или иных документов международного уровня было бы просто неуместно. Здесь в каждом случае неизбежен процесс адаптации, расстановки «своих» приоритетов и акцентов, отвечающих национальным традициям, специфике социально-экономических, демографических и иных условий отдельных стран.

В процессе проработки конкретных механизмов реализации этого положения Хартии обозначилось много сложных экономических и правовых проблем. Это, в частности, создание достаточной гибкости и множественности форм институтов местного самоуправления; усиление роли населения в решении местных проблем; обеспечение реальной экономической, прежде всего финансовой, самостоятельности местной власти; эффективное осуществление функций финансового выравнивания на местном уровне и проч. Проблемы эти не новы для мировой практики местного самоуправления^[14].

Однако в западных странах они решались преимущественно на пути постепенного расширения самостоятельности различных территориальных сообществ, причем акцент делался и делается не на утверждение местного самоуправления как института, формально отделенного от системы органов государственной власти, а на общие процессы децентрализации системы территориального управления на основе принципа субсидиарности. Скорее всего, именно по этой причине ни в Европейской Хартии местного самоуправления, ни в конституциях и «целевых» законах многих государств положения относительно такой формальной отделенности местного самоуправления от органов государственной власти сегодня не присутствуют.

Полезный потенциал системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в настоящее время способствует решению важных задач. Муниципальная власть будет эффективна, если работает система сдержек и противовесов ветвей власти, но этого добиться очень сложно, так как этот принцип не является конституционным, но введение отдельных элементов принципа разделения властей на муниципальном уровне необходимо.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления реализуется через основное звено – от компетенции и полномочий к контролю. Необходимо отметить, что к исключительной компетенции только представительного органа местного самоуправления отнесён контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Только представительный орган местного самоуправления наделён такими полномочиями по отношению к другим органам местного самоуправления, но такой контроль не работает, так как отсутствует правовая база по этому направлению, а роль и влияние представительных органов местного самоуправления сведены к минимуму. Автором разработана и реализована на примере муниципального образования (городской округ) система внутреннего муниципального контроля.

Доклады глав местных администраций о достижении показателей эффективности размещаются на официальных сайтах органов местного самоуправления в сокращённом варианте, а должны размещаться в полном объёме, что повышает уровень публичности и доступности в деятельности органов местного самоуправления. Однако ключевое, на наш взгляд, значение института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления заключается в том, что он должен служить индикатором качества и доступности муниципальных услуг, оказываемых органами публичной власти, которые выполняют свою основную социальную функцию, а также привлекать институты местного сообщества с целью эффективного решения вопросов местного значения.

2.2. Финансовая обеспеченность местного самоуправления и основные тенденции развития

Наш опыт также показал, что формальная «отделенность» и реальная автономия местного самоуправления — различные понятия. Без адекватной экономической, прежде всего финансово-бюджетной, обеспеченности муниципалитетов вся подобная «отделенность» оборачивается очевидной профанацией. Как это ни странно, но в известном смысле Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и формировавший его финансовую базу Федеральный закон от 25.09.1997 N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» более отвечали духу Хартии, нежели Закон 2003 года и соответствующие ему нынешние положения Бюджетного кодекса Российской Федерации^[15].

Закон 1997 года значительно более широко и гибко формировал финансовую базу местных бюджетов. Сюда входила часть подоходного налога с физических лиц (ныне — НДФЛ) в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Федерации (сейчас 20+20%); часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации (сейчас — 0% или только в порядке «добровольной» передачи муниципалитетам части доли в этом налоге субъекта Федерации); часть НДС по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации (сейчас — 0% и для местных, и даже для региональных бюджетов).

Закон 1997 года делал акцент на формирование доходов и расходов местных бюджетов на нормативной основе. Для этого Закон использовал такие понятия, как государственный минимальный социальный стандарт — установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека, а также социальные нормы — показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Закон 1997 года также прямо указывал на то, что формирование местного бюджета осуществляется путем применения государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления.^[16]

Ныне же идея социальных нормативов (общефедерального характера) как основы бюджетного планирования, в том числе в практике регулирования межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, сведена почти к нулю. «Сбалансированность» местных бюджетов достигается не за счет формирования их доходной части на нормативно необходимом уровне, а путем вынужденной подгонки расходов под фактически имеющиеся финансовые ресурсы. Между тем именно для реальной сбалансированности местных бюджетов идея нормативного подхода в бюджетном планировании имеет принципиальное значение в связи с особой социальной нагрузкой на этот уровень бюджетной системы. По имеющимся оценкам, именно через местные бюджеты финансируется 100% расходов на среднее образование; 85% расходов на здравоохранение; 60% расходов на содержание детских садов и прочее.

Однако в настоящее время ограниченность доходной базы приводит к общей стратегической несбалансированности местных бюджетов. По оценке Всероссийского совета муниципальных образований (ВСМС), «нормативные» расходные обязательства всех местных бюджетов оцениваются в 5 трлн рублей, а фактически располагаемые финансовые ресурсы оцениваются (2016 год) в 3,2 трлн рублей. При этом объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Так, если в 1997 году данный объем составлял 10,9% к ВВП, то в 2016 около 5% ВВП. Сокращается и совокупная доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации. В среднем по России с 2003 по 2012 год этот показатель снизился с 49,4 до 38,7%^[17].

Местные налоги, выполняющие в мировой практике роль важного рычага экономического регулирования в руках муниципального управления, у нас по своей значимости ничтожны. По данным за 2015 год, доля двух местных налогов в доходах местных бюджетов России составила всего 15%, ^[18]причем их основная масса формируется за счет земельного налога. Между тем в 1990-х годах в России существовало около 20 местных налогов. Конечно, такое количество местных налогов неудобно для населения, да и затрудняет практику их собираемости. Но и нынешний куцый «эрзац» местного налогообложения (два действующих местных налога закреплены за поселениями) не соответствует финансовым нуждам и социально-экономическим реалиям российских муниципалитетов.

В собственных доходах местных бюджетов в Российской Федерации в 2016 году доля межбюджетных трансфертов без учета субвенций и дополнительных нормативов налоговых отчислений, замещающих дотации на финансовое выравнивание, составила 46,6%, а с учетом субвенций (то есть в общей сумме доходов данных бюджетов в целом) — 61,8% против 60,7% в 2014 году^[19].

По данным Министерства финансов Российской Федерации, из общего количества муниципальных образований, исполнявших бюджеты в 2016 году, только в 10,0% из них доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%. В 2014 году 75,6% местных бюджетов эта доля составляла более 30%, в том числе в 23,1% местных бюджетов России — свыше 70%. Дотационность свыше 30% имели 52,5% всех местных бюджетов, в том числе 68,2% всех районных бюджетов и более половины бюджетов всех поселений. Вряд ли эта ситуация соответствует формуле Европейской Хартии о «реальной способности» органов местного самоуправления не только регламентировать значительную часть публичных дел, но и управлять ими (то есть финансировать исполнение всех своих полномочий).^[20]

Гарантированные доходы местных бюджетов настолько незначительны, что в разряд дотационных муниципалитетов парадоксально попадают и крупные города — «столицы» субъектов Федерации, обладающие значительным экономическим, в том числе промышленным, потенциалом. Бюджеты большинства крупных российских городов на 25— 35% зависят от дотаций субъектов Федерации. В Екатеринбурге и Новосибирске примерно треть бюджетных расходов покрывается областными дотациями, а в Самаре областной бюджет покрывает более 40% расходов городского бюджета. Обеспеченность жителей этих городов муниципальными бюджетными расходами в год составляет 300—700 долларов США против 3—5 тысяч долларов США в Лондоне, Париже или Москве и около 8 тысяч долларов — в Нью-Йорке.

Собственная доходная база местных бюджетов весьма неравномерно распределяется между основными типами муниципальных образований. На бюджеты поселений — самой важной институциональной новации реформы (почти 90% всех муниципальных образований) приходится всего 14% всех собственных доходов (в том числе 10,9% налоговых доходов) местных бюджетов^[21]. На поселения приходится также только около 13% расходов местных бюджетов. Следует оценить, стоило ли ради такой малости раздувать бюджетную систему страны и число номинально действующих в ней субъектов бюджетного процесса.

Кроме того, вследствие малых размеров многих поселенческих бюджетов (до нескольких миллионов рублей) удельные операционные затраты по их исполнению неоправданно высоки. Как самостоятельный уровень бюджетной системы (по сравнению с системой сметного финансирования), большинство поселенческих бюджетов себя никак не оправдывают. Это заставляет сделать вывод, что именно финансово-бюджетная составляющая в настоящее время в наибольшей мере размывает позитивные итоги муниципальной реформы в Российской Федерации и в целом — приближение российского местного самоуправления к базовым требованиям Европейской Хартии.

Форсировать это приближение путем осуществления мер частного характера (как правового, так и экономического) едва ли возможно. Вот почему, резюмируя, надо сказать: несмотря на двадцатилетний период, прошедший с принятия Конституции 1993 года, целый ряд ее положений (в том числе и в сфере регулирования экономико-правовых основ местного самоуправления) все еще нуждаются в более развернутом законодательном и ином нормативно-правовом регулировании. Не случайно высказывалась идея о необходимости принятии федеральных законов и даже, что предпочтительнее, федеральных конституционных законов, непосредственно раскрывающих ряд конституционных положений, затрагивающих место и роль местного самоуправления в структуре российской федеративной государственности.

Это такие вопросы, как невхождение местного самоуправления в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации); совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по установлению общих принципов организации… местного самоуправления (пункт 1 «н» статьи 72); самостоятельность органов местного самоуправления по исполнению местных бюджетов и установлению местных налогов и сборов (статья 132) и прочее^[22].

И сегодня, несмотря на уже накопленный опыт осуществления реформы местного самоуправления и его экономико-правовых основ, многое в этих проблемных положениях остается без достаточно четкого разъяснения. Только их тщательная проработка позволит перейти от бесконечных поправок в 131-ФЗ к подготовке его качественно новой редакции, в полной мере отвечающей как требованиям Европейской Хартии, так и актуальным задачам развития российского местного самоуправления и его экономических основ на базе соответствующей долговременной стратегии. Формирование такой стратегии должно интегрировать в себя весь блок вопросов налогово-бюджетного регулирования, которое практически не изменилось со стартового момента реформы и ныне нуждается в существенном развитии — как с учетом новых экономических и институциональных реалий самого местного самоуправления, так и тех новаций, которыми характеризуется сегодня бюджетный процесс, а именно приоритет методов программно-целевого финансирования, проведение постоянного контроля эффективности бюджетных затрат и прочего.

2.3. Перспективы местного самоуправления

На сегодня в правовой системе Российской Федерации явственно ощущается движение к идеалам, предполагающим встраивание системы местного самоуправления в единый механизм публичной власти, предполагающий наличие реальных правовых механизмов, обеспечивающих как ответственность системы государственной власти за реализацию всех публично-властных вопросов на территории Российского государства, так и действенные механизмы обеспечения реализации возложенных на нее задач. В нашем понимании это движение российского законодателя не только не противоречит идеалам автономии местного самоуправления, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления, но и является наглядным примером реализации их действительного содержания, отвечающего критерию разумности^[23].

При этом следует помнить о том, что процесс познания объективной реальности, в том числе и муниципально-правовой, является непрерывным. Точный ответ на вопрос o том, насколько верны идеалы автономии местного самоуправления, конечно, даст время. Однако, учитывая то, что любой процесс управляем и одним из критериев истинности тех или иных идеалов является повторяемость результатов, можно сделать вывод о том, что к сегодняшнему моменту изучение истории развития российской государственности наглядно показывает бесперспективность идеализации различных форм территориального или компетенционного дробления государственных публично-властных систем и неэффективность попыток формирования внутри них публичных образований, абсолютно компетенционно самостоятельных в тех или иных сферах общественной жизни.

В российских условиях вопрос о возможности какой-либо гражданской инициативы по выбору населением конкретных форм местного самоуправления в 131-м ФЗ просто не просматривается. В нем только разрешенные «сверху» формы организации местного самоуправления; прав граждан что-то изменить здесь, предложить и ввести какие-то новые формы самоуправления, отвечающие, например, их местным традициям и обычаям и пр., Закон никоим образом не предусматривает. Все возможности гражданской инициативы Закон сводит к так называемому «территориальному общественному самоуправлению^[24]» (ст. 27 131-ого ФЗ), за которым государство не закрепляет ни каких-либо четких полномочий, ни гарантированных экономических ресурсов для осуществления своей деятельности. Однако, как показывает практика, использование этих форм народовластия имеет очень ограниченные рамки и, скорее, остается неким «эксклюзивом» нашего «самоуправления».

В этом плане интересен опыт Германии. Принципы германского самоуправления – публичность и гражданская инициатива, имеющая здесь, однако, в большей мере характер установившейся традиции, нежели нормативно установленного правила. Наряду с избирательным правом, граждане имеют и другие многочисленные права на участие в жизни общин и принятие решений. Право на участие в принятии решений жители осуществляют путем специальных заявок, а граждане – в виде гражданских требований и решений. Подписанная 5% жителей заявка обязывает совет рассматривать затронутые в ней вопросы и принимать соответствующее решение. Гражданское требование предполагает, что граждане намерены сами вместо совета решить какой-либо вопрос. Как правило, его должны подписать от 10 до 100 граждан, после чего может состояться гражданское решение, обязательное для совета.^[25]

Однако в России, где традиции прямого общественного самоуправления практически отсутствуют (если не считать дореволюционной сельской общины), в нынешних условиях действие обязательных «норм» прямого самоуправления можно было бы закрепить и правовым порядком. Например, это возможно путем введения в ст. 22 131-ого ФЗ (Местный референдум) и в ст. 25 (Сход граждан) ряда положений, обязывающих муниципальные власти проводить референдумы и сходы (конференции представителей) граждан по вопросам, связанным, например, с изменением тарифов ЖКХ, с финансированием наиболее крупных муниципальных проектов, с использованием муниципальных займов, с отчуждением муниципального имущества и пр.

Таким образом, отмеченные выше принципы, выдвинутые Европейской Хартией местного самоуправления, в определенной мере нашли свое закрепление и развитие во всей правовой системе Российской Федерации. Например, эти общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления определены: частями 1 и 2 статьи 3, статьей 12 первой главы, частью 2 статьи 15 и статьями 130-133 восьмой главы Конституции Российской Федерации.^[26]

В развитии конституционных положений организации и деятельности самоуправления муниципальными территориями принят Федеральный закон ФЗ-131, а также внесены соответствующие правовые нормы в Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и иные законодательные акты. Заявленные Европейской Хартией местного самоуправления общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления нашли свое отражение и развитие также в законодательстве субъектов Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Приведенные в работе примеры свидетельствуют о том, что в Российской Федерации целенаправленно вводятся правовые институты, устанавливающие механизмы оперативного контроля государства за реализацией местным самоуправлением собственных полномочий, происходит постепенный отказ от идеалов, определяющих вектор движения к достижению самостоятельности системы местного самоуправления, внутрисущностно предполагающей жесткое отделение и противопоставление системе государственной власти.

Развитие институтов местного самоуправления, разумеется, не является монополией государств с федеративным устройством, однако формирование и развитие этих институтов в государствах федеративного типа имеет специфический «срез», который отсутствует в условиях унитарной государственности. Речь идет о разграничении полномочий Федерации и ее субъектов по регулированию системы институтов местного самоуправления, по определению их полномочий, их экономической, в т.ч. налоговой базы, имущественных отношений и пр. Как показал российский опыт, именно этот круг проблем государственного регулирования местного самоуправления является чрезвычайно значимым, но трудно решаемым и, значит, требующим дальнейшего углубленного изучения зарубежного опыта.

Хартия закрепляет нормативное положение о том, что публичные обязательства должны быть реализовываться на местном уровне, который наиболее близок к населению. Отнесение осуществления публичных обязательств перед населением к более высокому административному уровню должно быть определено только в том случае, если их реализация силами органов управления муниципальных территорий или по каким-то причинам невозможна, или крайне неэффективна. Указанное выше право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Однако это ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан.

Разумеется, нельзя полагать, что именно подписание Хартии акцентировало внимание на возможности и необходимости использовать зарубежный опыт для развития институтов местного самоуправления в России; скорее можно говорить о том, что подписание Хартии обозначило собой новый, более четко ориентированный этап применения этого опыта.

Идея местного самоуправления нуждается в дальнейшем теоретическом и практическом исследовании с целью выявления механизма перехода к более организованному сообществу в диалектике публичной власти и гражданского общества. Русские публицисты конца XIX – начала ХХ века, выдвигая высокие образцы общественного служения, задавали тем самым идеалы, которым должно было служить общественное самоуправление.

Отсутствие социально-философского концепта местного самоуправления как организационной формы совместной деятельности людей в системе общественных отношений подчас становится причиной противоречий в теории местного самоуправления, мешающих разработке новых технологий развития муниципальных отношений в РФ.

Таким образом, мeстноe сaмоупрaвлeниe в Российской Федерации – это единая система самоорганизации и деятельности населения, состоящая из институтов прямой и представительной демократии.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

• 1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
  2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017).
  3. Глазьев С.Ю. Стратегия опережающего развития России в условиях глобального кризиса. – М. : Экономика, 2014.
  4. Иванников И. А. Проблема эффективности государственной власти в России. Ростов н/Д, 2014.
  5. Кистяковский Б. А. В защиту права.Вехи. М., 2011.
  6. Фурманн У. Участие граждан в принятии решений органами местного самоуправления в России и Германии // Местное самоуправление в современной России: состояние и тенденции. М., 2011. – C.107–125.
  7. Бабич В.В., Бондалетов В.В. Управление муниципальной собственностью: основные понятия и показатели эффективности // Новое поколение. – 2015. – № 8. – С. 19-24.
  8. Бондалетов В.В. Факторы, определяющие широкое применение местного самоуправления // Материалы Ивановских чтений. – 2013. – №3. – С. 186-192.
  9. Бондарев С. В. Евразийский проект модернизации местной власти в современной России: социально-философские и политико-правовые аспекты // Философия права. – 2015. – № 4. – С. 94-100.
  10. Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России: куда двигаться дальше? // Экономика и управление. – 2013. – №2. – С.4-11.
  11. Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России: мифы и реальность // Общество: политика, экономика, право. – 2013. – № 1. – С. 60–69.
  12. Бухвальд Е.М. Удалось ли России реализовать Европейскую Хартию самоуправления? // ЭТАП: Экономическая теория, Анализ, Практика. – 2013. № 6. – С. 46–63.
  13. Бучинский В.В., Сафонов В.Е. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. – № 2. – С.21-25.
  14. Варнавский В. Несопряженность базовых законов // Российская Федерация сегодня. – 2011. – №14. – C.43.
  15. Васильев, В.И. Не забыть главного // Местное право. – 2014. – № 2. – С. 3–8.
  16. Гриценко Е.В. Российская муниципальная реформа в свете европейских принципов организации местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. – 2015. – №2. – C. 112-133.
  17. Гулина В. В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института // Государственная власть и местное самоуправление. – 2016. – № 9. – С. 78-83.
  18. Дубинкин Э. В. Социально-правовая природа исполнительных органов местного самоуправления // Философия права. – 2015. – № 5. – С. 62-65.
  19. Исупова С. Финансовые основы местного самоуправления в Германии и России // Муниципальная власть. – 2014. – № 4. – C. 86–96.
  20. Мирошник В.А. Политико-правовые проблемы реализации вопросов местного значения // Местное право. – 2015. – № 1. – C. 7–18.
  21. Нанба С.Б. О «собственных» полномочиях органов местного самоуправления // Журнал российского права. – 2014. – № 12. – C. 44–49.
  22. Нефедов И.В. Немецкая и российская системы муниципального управления в свете проведенных административных реформ // Власть. – 2013. – № 4. – C. 66–68.
  23. Нувахов Т. Проблемы реформирования местного самоуправления в России с экспертной точки зрения // Власть. – 2014. – №5. – C. 73-76.
  24. Понеделков А.В. Проблемы взаимодействия гражданского общества, государства и бизнеса: опыт России и Германии // Власть. – 2012. – №6. – C. 184–185.
  25. Соловьев, С.Г. Местное самоуправление и государственная власть: от конституционного разделения к объединению // Муниципальное право. – 2014. – № 2. – С. 2–6.
  26. Стародубровская И. Представления Европы и России о местном самоуправлении расходятся все больше // Российская экономика: тенденции и перспективы. – 2014. – №11. – C.64-66.
  27. Трачук П.А. Сущность и формы деятельности местных органов публичной власти // Современное право. – 2013. – №6. – C. 147-150.
  28. Трыканова С.А. Сравнительный анализ опыта реформ местного самоуправления за рубежом в контексте эффективности использования в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 1. – C. 16–18.
  29. Холопов В.А. Актуальные направления оптимизации и повышения эффективности участия населения в осуществлении местного самоуправления в России и странах ЕС // Международное уголовное право и международная юстиция. – 2016. – №4. – C.26-31.
  30. Черкасов, А.И. Кризис представительной демократии на местном уровне в зарубежных странах и механизмы его преодоления // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2014. – № 1. – С. 114-118.
  31. Шамхалов М.А. Системные характеристики местного самоуправления // Власть. – 2014. – №11. – C. 75-78.

1. Бондарев С. В. Евразийский проект модернизации местной власти в современной России: социально-философские и политико-правовые аспекты // Философия права. – 2015. – № 4. – С. 94. ↑

2. Кистяковский Б. А. В защиту права.Вехи. М., 2011. – С. 87. ↑

3. Бондалетов В.В. Факторы, определяющие широкое применение местного самоуправления // Материалы Ивановских чтений. – 2013. – №3. – С. 186. ↑

4. Бабич В.В., Бондалетов В.В. Управление муниципальной собственностью: основные понятия и показатели эффективности // Новое поколение. – 2015. – № 8. – С. 19. ↑

5. Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России: куда двигаться дальше? // Экономика и управление. – 2013. – №2. – С.4. ↑

6. Гриценко Е.В. Российская муниципальная реформа в свете европейских принципов организации местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. – 2015. – №2. – C. 112. ↑

7. Мирошник В.А. Политико-правовые проблемы реализации вопросов местного значения // Местное право. – 2015. – № 1. – C. 7. ↑

8. Иванников И. А. Проблема эффективности государственной власти в России. Ростов н/Д, 2014. – С. 10. ↑

9. Дубинкин Э. В. Социально-правовая природа исполнительных органов местного самоуправления // Философия права. – 2015. – № 5. – С. 62. ↑

10. Гулина В. В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института // Государственная власть и местное самоуправление. – 2016. – № 9. – С. 78. ↑

11. Бухвальд Е.М. Удалось ли России реализовать Европейскую Хартию самоуправления? // ЭТАП: Экономическая теория, Анализ, Практика. – 2013. № 6. – С. 46. ↑

12. Трачук П.А. Сущность и формы деятельности местных органов публичной власти // Современное право. – 2013. – №6. – C. 147. ↑

13. Шамхалов М.А. Системные характеристики местного самоуправления // Власть. – 2014. – №11. – C. 7. ↑

14. Соловьев, С.Г. Местное самоуправление и государственная власть: от конституционного разделения к объединению // Муниципальное право. – 2014. – № 2. – С. 2. ↑

15. Мирошник В.А. Политико-правовые проблемы реализации вопросов местного значения // Местное право. – 2015. – № 1. – C. 7. ↑

16. Холопов В.А. Актуальные направления оптимизации и повышения эффективности участия населения в осуществлении местного самоуправления в России и странах ЕС // Международное уголовное право и международная юстиция. – 2016. – №4. – C.26. ↑

17. Холопов В.А. Актуальные направления оптимизации и повышения эффективности участия населения в осуществлении местного самоуправления в России и странах ЕС // Международное уголовное право и международная юстиция. – 2016. – №4. – C.29. ↑

18. Там же, С. 30. ↑

19. Там же, C.29. ↑

20. Черкасов, А.И. Кризис представительной демократии на местном уровне в зарубежных странах и механизмы его преодоления // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2014. – № 1. – С. 114. ↑

21. Трыканова С.А. Сравнительный анализ опыта реформ местного самоуправления за рубежом в контексте эффективности использования в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 1. – C. 16. ↑

22. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). ↑

23. Холопов В.А. Актуальные направления оптимизации и повышения эффективности участия населения в осуществлении местного самоуправления в России и странах ЕС // Международное уголовное право и международная юстиция. – 2016. – №4. – C.29. ↑

24. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017). ↑

25. Понеделков А.В. Проблемы взаимодействия гражданского общества, государства и бизнеса: опыт России и Германии // Власть. – 2012. – №6. – C. 184. ↑

26. Гулина В. В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института // Государственная власть и местное самоуправление. – 2016. – № 9. – С. 79. ↑