Формы государственного устройства

Содержание:

Введение

Актуальность темы исследования. В настоящее время наблюдается многообразие форм территориального взаимодействия внутри государства и соотношение между собой территориальных единиц. Основными моделями территориального устройства выступают федеральная и унитарная модель. Однако каждое государство развивается, в связи, с чем наблюдается развитие и изменение внутреннего устройства.

Унитарные государства более эффективно управляются, обеспечивают единство государства и суверенитет. Однако в последнее время наблюдается стремление территориальных единиц к самостоятельности, что приводит к федерализму. Федеральные государства по своей структуре сложнее унитарных, создание такого типа государств обусловлена необходимостью учитывать мнение различных этнических групп проживающих на территории государства.

При изучении теоретических положений о природе и развитии форм государственного устройства, наблюдается множество точек зрения, что вызывает необходимость уточнения понятийного аппарата.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования обусловлена значимостью отношений, возникающих при реализации власти в заданных территориальных параметрах.

В отечественной юридической литературе существенный вклад в развитие категории «форма государственного устройства» внесли такие ученые, как:

Унитаризм и федерализм как основные модели территориального устройства государства.

Объектом исследования выступили общественные отношения, возникающие по поводу внутренней (территориальной) организации государственной власти, раскрывающие характер взаимоотношений государства в целом и его составных частей.

Предметом исследования явились правовые нормы, теоретические и категориальные разработки, посредством которых определяются формы государственного устройства.

Цель исследования – теоретическое изучение основных форм государственного устройства.

Для достижения указанной цели автором поставлены задачи:

- раскрыть понятие формы территориального устройства;

- изучить особенности унитарной формы государственного устройства;

- провести анализ федерализма.

Методология курсовой работы включает совокупность методов познания, сравнительно правовой и формально юридический метод.

1.Характеристика форм государственного устройства

1.1. Понятие государственного территориального устройства

В юридической литературе иногда высказывается предложение считать форму государственного устройства в качестве не отдельного и самостоятельного, а лишь конкретизирующего, дополнительного признака формы правления (В.П. Рожкова). При этом предлагается понимать под формой государства только форму правления.

Иногда наоборот, понятие "государственное устройство" употребляется в широком смысле, им пытаются охарактеризовать (охватить) государственный строй той или иной страны в целом, связать с политическим устройством государственной власти, для чего используется термин "политико-территориальное устройство государства".

Но большинство авторов под формой государственного устройства понимают территориальную организацию государственной власти, взаимосвязь (соотношение) государства как целого с его составными частями.

Говоря о государственном устройстве, мы выясняем вопрос о том, как организована территория государства, какова внутренняя структура государства, т.е. из каких частей состоит государство, каким образом осуществлено внутреннее территориальное деление государства, какова система отношений между центральной и региональной властью в государстве.

Необходимо учитывать то обстоятельство, что при наличии одной и той же сущности государства ему может быть свойственна различная форма государственного устройства. Так, в США федеративная организация государственной власти, а во Франции - унитарная. Но по своей сущности они фактически одинаковы.

Как известно, одним из признаков государства является наличие территории. Территория государства представляет собой пространство, на которое распространяется его власть. Территория - это наиболее зримая часть государства. В ней емко ощущается такой признак, как целостность. Целостность выступает непременным условием существования государства.

Территориальное устройство определяется его исторической и культурной эволюцией, становлением, развитием и существованием экономической системы, политических и правовых институтов. Оно выступает одновременно и как фактор развития, и как его результат.

Территориальная организация государства может пониматься в двух значениях. Во-первых, под территориальной организацией понимается само государство как одна из организаций общества, в которой связь между населением и властью осуществляется по территориальному принципу.

Во-вторых, под территориальной организацией государства понимается организация его территории, определение его составных частей и система взаимоотношений между ними.

Форма государственного устройства во многом определяется конкретно-историческими особенностями возникновения и развития государства. Поэтому в одних и тех же формах правления могут быть различные формы государственного устройства. Государства с республиканской формой правления могут быть как унитарными, так и федеративными.

В современной юридической и политической литературе, как известно, обычно выделяют две основные формы государственного устройства - унитарное государство и федеративное (федерацию). В качестве особой формы государственного устройства в настоящее время рассматривается конфедерация. В конце XIX - начале XX в. в виде особых форм государственного устройства выделялись так называемые инкорпорация и сюзеренитет.

Форма государственного устройства тесно связана еще с одним существенным свойством государства - территориальной организацией населения. При всей кажущейся абстрактности форма государственного устройства самым непосредственным образом касается, а то и напрямую определяет объем и качество прав и свобод граждан (подданных). Вовремя и правильно решенные вопросы государственного устройства в значительной мере обеспечивают стабильность государства, его плодотворное функционирование. Напротив, неверно найденные формы устройства государства, не отвечающие его характеру и задачам, могут стать одной из причин его распада.

1.2. Унитарная форма государственного устройства

Формы территориального устройства представляют собой административно-территориальное и национальное строение государства, раскрывающее характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государства.

В теории и практике государственного строительства различают следующие формы территориального устройства: унитарные, федеративные и конфедеративные. Конкретный выбор формы территориального устройства зависит от ряда многочисленных внутренних (в большей степени) и внешних факторов. Например, все государства мира с многочисленным и многонациональным составом населения, а также большими территориями являются федерациями.

Нередко федеративное государство практически является унитарным. В основе такого несоответствия чаще всего лежит политический фактор. Посредством присвоения себе ряда важнейших полномочий федеральными органами государственной власти и, в первую очередь экономических, фактически федерация превращается в унитарное государство.

Унитарные государства:

- одна система высших органов представительной, исполнительной и судебной власти;

- одна конституция, финансовая, налоговая и законодательные системы, единые вооруженные силы;

- наличие местных органов власти, не обладающих признаками суверенитета.

Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и разной степени. В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно-территориальные единицы управляются назначенными представителями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти.

В зависимости от вида контроля различают централизованные или децентрализованные унитарные государства. В некоторых унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одним или нескольким административно-территориальным единицам. Такое унитарное государство, получившее название "регионалистское" (Италия, Китай, Испания, Никарагуа), характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений.

Указанная форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических, религиозных). Например, в Греции имеет статус автономного образования остров Афон. Именно там находится одна из святынь христианства - святая гора Афон. На его территории расположены 20 мужских православных христианских монастырей. Фактически это монашеская республика в составе светского государства со своими органами управления и своими строгими порядками. На острове запрещены развлекательные атрибуты светской жизни (рестораны, казино, ночные клубы...). Запрещается посещать остров женщинам, даже имеющим статус монахинь. Весьма строгие требования к одежде (запрещается носить шорты).

Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обычных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономий допускается только в пределах, установленных центральной властью. В унитарном государстве может функционировать и местное самоуправление, действовать муниципальные органы.

Унитаризм по сравнению с дроблением территории на уделы, княжества, - явление, безусловно, прогрессивное, способствует становлению единого рынка, развитию экономических отношений. Однако с развитием общества, проявлением глобальных экономических проблем и других факторов начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государственных образований.

Итак, унитарное государство - единое государство, состоящее из административно-территориальных единиц, подчиняющихся единым органам власти и признаками суверенитета не обладающие (Франция, Норвегия, Польша и т.д.). В них нет государственных образований, существует единая система высших органов государственной власти, единое гражданство, единая валюта, вооруженные силы и т.д.

Унитарные государства могут быть централизованными (Польша) и децентрализованными (Италия). В централизованных унитарных государствах во главе местных органов власти стоят назначенные из центра чиновники. В децентрализованных местные органы власти формируются избирателями и пользуются значительной самостоятельностью, иногда полномочия значительно объемнее полномочий субъектов федерации отдельных государств.

С точки зрения организации публичной власти в центре и на местах, а также характера взаимоотношений центральных и мес­тных органов все унитарные государства можно подразделить на централизованные, относительно децентрализованные и децен­трализованные.

В централизованном унитарном государстве административ­но-территориальные единицы единолично управляются назначен­ными из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави). В Индонезии чиновники, управляющие соответствующими административно-территориаль­ными единицами, либо непосредственно назначаются "сверху", либо утверждаются из числа кандидатур, предложенных местными представительными органами. В некоторых европейских государствах (Польша, Болгария) областное звено территориального устройства не имеет выборных представительных органов, а административное управление осуществляют назначенные прави­тельством чиновники (начальники областей — в Болгарии, воево­ды — в Польше).

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что наряду с назначенными из центра чи­новниками (например, префектами во Франции) существуют из­бранные населением муниципальные органы (в той же Франции — мэры, советы в департаментах). Права выборных органов на мес­тах существенно ограничены, а правительственные агенты обла­дают не только обширными административными полномочиями, но и правом вмешательства в дела муниципального управления.

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных правительством администраторов, а местное управление осуществляют выборные органы местных административных единиц (например, советы графств в Англии). Здесь контроль правительства за деятельностью местных органов носит более опосредованный характер и может проявляться, например, через бюджетное и финансово-кредитное регулирование. Кроме того, в децентрализованном унитарном государстве существует достаточно чет­кое разграничение полномочий между центральной властью и властью местных территориальных сообществ, что сближает эти го­сударства с федерациями.

Территориальная (областная) автономия. В децентрализованных унитарных государствах может существовать территориальная (областная) автономия, под которой понимается конституционно закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном зако­нодательном акте, а также право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако их права в уп­равленческой сфере несколько шире, чем в обычных администра­тивных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

1.3. Федеративная форма государственного устройства

Более сложной и в то же время менее распространенной формой государственного устройства в современном мире является федерация. Она является менее распространенной лишь по отношению к унитарному государству, в относительном плане, но не по отношению к другим формам государственного устройства в абсолютном плане.

Обращая внимание на это обстоятельство, отечественные исследователи отмечали, что "девятая часть государств мира - 21 государство - являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли". Среди федеративных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия, ставшая федерацией в соответствии с конституционными поправками 1993 г.), крупные (Бразилия) и небольшие государства (новая Союзная Республика Югославия), находящиеся на среднем уровне развития, разного рода бывшие колонии (Индия с почти миллиардным населением и малая Исламская Федеративная Республика Коморских Островов), страны со значительным удельным весом патриархальных порядков (Танзания в Африке, Папуа - Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик, совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства.

Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны. И это объективно.

При создании федеративных государств всегда решается вопрос о передаче федеральному центру определенных экономических, политических, управленческих полномочий, и в первую очередь тех, которые федеральная власть сможет решать более успешно, чем это делали бы субъекты федерации каждый в отдельности. Одновременно решается и вопрос о том, какие полномочия сохранить за субъектами федерации, а какие им рациональнее решать совместно с центром.

Федерации обладают рядом присущих им общих признаков:

- субъекты, входящие в федерацию, обладают элементами государственности, в частности имеют собственную конституцию, законодательные, исполнительные и судебные органы власти, государственные символы и т.д.;

- федеральный центр имеет высшие (общефедеральные) властные органы (парламент, правительство, высшие судебные органы), решения которых по предметам их ведения имеют общеобязательное значение для субъектов федерации;

- территориальное деление федерации проводится с учетом интересов субъектов федерации, т.е. территория федерации - это территория ее субъектов;

- может быть двойное гражданство (общефедеральное и гражданство субъектов федерации);

- федеральный парламент имеет две палаты, одна из которых должна представлять интересы субъектов федерации;

- имеется два вида законов - законы общефедеральные и законы субъектов федерации;

- существует двойная система налоговых потоков (федеральному центру и субъектам федерации).

Практика федеративного строительства (создания и функционирования федераций) выработала следующие основные способы распределения полномочий (интересов) центра и субъектов федерации:

- определяется исключительная компетенция федеральной власти;

- устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации;

- определяются вопросы, относящиеся к совместному ведению (совместная компетенция) центра и субъектов федерации.

Федеративное государство - это союзное государство, составные части которого обладают определенной политической самостоятельностью. Образуются федерации несколькими путями. Это может происходить путем объединения независимых государств в результате договора о создании объединения. Или же в результате присоединения каких-либо новых территорий к государству с наделением или сохранением за ними признаков самостоятельной государственности. Еще союзное государство может возникнуть из унитарного государства в том случае, если автономные или административно-территориальные единицы в результате повышения их статуса стали обладателями определенной политической самостоятельности.

Федерации строятся либо по национальному (СССР), либо по территориальному (США), либо национально-территориальному признакам. К примеру, в составе РФ присутствуют субъекты, образованные по национальному признаку (республики, автономные округа, автономная область), и субъекты, образованные по административно-территориальному признаку (края, области, города федерального подчинения).

По вопросам взаимоотношений между федерацией и ее субъектами остро встает проблема соотношения суверенитета федерации с суверенностью субъектов федерации.

Две параллельно действующие системы высших органов государственной власти могут эффективно функционировать только в условиях четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий. Это, так называемая, концепция ограниченного, "разделенного" суверенитета. Так, Конституции Бразилии, Канады и некоторых других стран устанавливают предметы исключительного ведения федерации и предметы исключительного ведения ее субъектов. В Российской же Федерации Конституция закрепляет исключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и ее субъектов и полномочия субъектов федерации.

Проблемным для федеративных государств является также вопрос о праве сецессии, т.е. праве свободного выхода из федерации. Такое право было закреплено в Конституциях СССР (1924, 1936, 1977 годов), что и послужило формальным основанием выхода в 1991 году из состава СССР трех прибалтийских республик. В современной Конституции России право сецессии не закреплено. Опыт показывает, что такое право может нарушить целостность суверенного федеративного государства, нередко ведет к внутригосударственному конфликту (иногда вооруженному).

Выше отмечалось, что в зависимости от признаков, положенных в основу образования, различают национально-государственные и административно-территориальные федерации. В зависимости от того, имеются различия в правовом статусе субъектов или таковых различий нет, выделяют федерации, соответственно, асимметричные (РФ) и симметричные (СССР). Взяв за основу взаимоотношения между федеральным центром и органами власти субъектов федерации, можно выделить относительно централизованные и относительно децентрализованные союзные государства. К относительно централизованным можно отнести такие государства, в которых очень большие полномочия принадлежат федеральной власти (в этом их сходство с унитарными государствами). Относительно децентрализованными называют федеративные государства, в которых субъекты обладают широкими полномочиями.

2. Проблемы развития федерализма и унитаризма на современном этапе

2.1. Правовые коллизии развития федеративных отношений

В настоящее время федерализм "рассматривается западными исследователями не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями Федерации". Эта идея в иной редакции содержится в работах В.Е. Чиркина. "В последние десятилетия, - пишет он, - роль федерализма трактуется в западной науке более широко: она рассматривается, прежде всего, не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления". Как видно, федерализм характеризуется в зависимости от политической конъюнктуры и деятельности властвующих сил. Иначе говоря, федерализм сводится к отдельным элементам управления. При этом отсутствует определенная совокупность структур и норм, без которых федеративное государство (как и иное) немыслимо. Если же рассматривать возникновение федеративного государства с точки зрения изначальной цели создающих его государственных образований, то неизбежен вывод, что это делается в основном для "заглушения" имеющихся между ними конфликтов.

Здесь необходимо подчеркнуть, во-первых, что федерализм как комплексное понятие государственного устройства и управления не может быть сведен к "процессу заглушения конфликтов" или исполнения каких-либо текущих задач. Во-вторых, федерализм как "совокупность структур и норм" не может в своем практическом функционировании не решать именно задачи установления эффективного взаимодействия центра и мест, обеспечения "целесообразных в данных условиях методов управления". В-третьих, национально-государственный или территориальный принципы образования федеративного государства изначально предполагают его рациональное и эффективное функционирование в интересах Федерации и ее субъектов.

В.Е. Чиркин пишет, что "в науке существуют различные классификации федеративных государств: федерации, основанные на союзе и автономии составных частей: договорные и конституционные федерации; централизованные и относительно централизованные и т.д." Насколько известно, "автономии составных частей" также, как правило, становятся членами федерации на основании союза, а потому не представляют самостоятельной модели федерализации. Кроме того, не может быть федеративного государства без единой конституции, принятию которой, конечно, предшествует заключение договоров, соглашений и тому подобного о его создании. Но данное положение не всегда совпадает с практикой конкретного федеративного государства. В.Е. Чиркин отмечает, что различия между моделями федерации весьма условны. Но ведь любая классификация является условной. И поэтому нельзя согласиться с мнением, что условные различия не служат основанием для классификации различных моделей федерации.

Помимо названных разновидностей выделяют и другие многочисленные модели федерализма: бюджетный, экономический и т.д. Интересную точку зрения на проблему федерализма находим у С.В. Королева. По его мнению, во всякой проблеме федерализма следует искать, прежде всего, финансовую подоплеку. В теоретическом и методологическом плане это означает, что конституционно-правовой подход к проблемам федерализма необходимо дополнить финансово-правовым.

Отгороженность конституционных проблем федерализма от финансовых легко может приводить к значительным деформациям правовых систем федеративных государств. В частности, это может привести к тому, что можно назвать "унитаризмом центра", с одной стороны, и "парадом фиктивных суверенитетов", с другой. Но не все сводится к утверждению "нет федеративных проблем, есть только проблемы федеративных финансовых отношений". Несмотря на то, что любой проблеме федерализма в конечном счете можно придать финансовую форму, содержание таких проблем часто невозможно осмыслить в узком ракурсе товарно-денежных отношений. Истинным содержанием таких проблем могут быть, например, диспропорциональность в распределении интеллектуального капитала, т.е. переизбыток научных, управленческих, технических и тому подобных кадров в центре и соответственно их острый дефицит в других местах. Часто содержанием таких проблем является дефицит моральных факторов (честность, основательность, неподкупность, обязательность), такой дефицит, как видно, нельзя возместить никакими материальными факторами, поэтому финансы здесь вообще не могут играть критической роли. Они могут просто политически оформлять "циркуляцию элит" (В. Парето) и к федерализму прямого отношения не имеют.

Тем не менее, в контексте развивающихся стран финансовые вопросы приобретают особенно драматический характер. При скудности федерального бюджета борьба за источники финансирования между субъектами Федерации практически означает борьбу за выживание соответствующих регионов. Политическое искусство правительств субфедерального уровня часто проверяется не тем, удалось ли данному правительству повысить уровень доходов в регионе, а тем, удалось ли предотвратить голод. Таким образом, чем беднее субъект Федерации, тем уже сектор федеративных отношений, тем естественнее выглядит тотальный диктат центральной власти. Характер взаимоотношений между центром и субъектами сводится лишь к предоставлению дотаций. Иначе говоря, ниже данного порога все многообразие федеральных отношений неизбежно переводится в вертикальную плоскость финансового унитаризма, который работает лишь в одностороннем режиме "сверху вниз", т.е. без всякой обратной связи. Легко заметить, что в условиях федерального государства практика финансового унитаризма является антиконституционной, поэтому в демократических федерациях, в частности в Индии, не стихает борьба против гиперцентрализации финансовых ресурсов. Однако политических средств здесь явно недостаточно. Необходимо создание альтернативных экономических механизмов.

В обозримом будущем по основным социально-экономическим показателям Россия обречена занимать промежуточное положение между двумя группами федераций: федерациями западного типа (США, ФРГ) и федерациями азиатского типа (Индия, Малайзия). Но коль скоро эта промежуточность не может быть фиксированной, раз и навсегда заданной, то в каких-то социально-экономических, политических и правовых аспектах Российская Федерация будет ближе к Западу, а в каких-то к - Востоку.

Опираясь на работы X. Хеллера и Л. Виттгейнштейна, можно сделать вывод, что существует функциональная взаимосвязь между такими характеристиками федеративного устройства, как децентрализация и симметрия, с одной стороны, и централизация и асимметрия, с другой. Первый тип - "идеальный тип" (М. Вебер) - федерация Запада, второй тип - федерации Азии и Африки. Иначе говоря, в рамках теории "семейного сходства" (Л. Виттгейнштейн) нет оснований полагать, что первый вид произошел от второго или что второй является деформацией первого. С теоретической точки зрения, оба вида являются абсолютно равноправными "идеальными типами".

В юридической и политологической литературе имеются разные мнения также по вопросу симметричной и асимметричной моделей федерализма. Одни считают, что основным признакам и принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. По мнению же других, их статус может быть асимметричным. В целом по проблеме асимметричной федерации сталкиваются два подхода: одни считают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а другие асимметрию рассматривают как возможность объединения в федеративном государстве, наряду с субъектами федеральных земель, ассоциированных членов, примкнувших территорий и т.п. Более того, допускается представление отдельным субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними самостоятельного субъекта международного права.

Наиболее последовательно концепция асимметричной федерации отстаивается в работах В.Е. Чиркина. "Симметричная федерация, - пишет он, - в известной мере - идеал. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических сущностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам. Симметрия не может учесть экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов". Такое утверждение не согласуется с международным опытом федерализма, который свидетельствует, что гармоничное сочетание различных интересов этнических общностей и регионов обеспечивается лишь при симметричном конституционном статусе субъектов Федерации, составляющих основу их равноправия в едином государстве. Другой вопрос - круг предметов ведения и полномочий субъектов, который, безусловно, определяется их историческими и другими особенностями. В признанных образцовыми странах федерализма (США, Швейцария, Германия и др.) высшие уровни управления значительную часть своих полномочий делегируют низшим уровням: федеральные органы - штатам, кантонам, землям, последние - округам, муниципалитетам и т.п. Но от этого федерация не становится асимметричной.

Симметрия федерации выражает суть такой формы государственного устройства, в котором входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционный статус. Асимметрия - возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. Иначе говоря, федерация как форма государственного устройства предполагает безусловное наличие конституционно равностатусных составных частей при возможном предоставлении каждой из них дополнительного объема и характера полномочий для практической реализации своих функций. В федерации каждый уровень управления осуществляется "своим правительством". Необходимо видеть различие между статусом и объемом и характером полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в его равноправном политико-правовом положении в федеративном государстве, а объем полномочий - в правовом механизме их деятельности по реализации своих функций, обусловленных их специфическими условиями.

Оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами является важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства. Для этого следует уточнить содержание понятий "предмет ведения" и "полномочия". Практика показывает, что отождествление этих понятий приводит к отрицательным последствиям в законотворческой и практической деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации.

Само понятие "предмет" означает определенное материальное или иное явление, власть, объект. В данном случае предмет ведения - это государственная функция по основным сферам жизни общества, он является прерогативой государства и его составных частей. Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами - это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации - это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации.

Полномочие - это предоставленное законом или иными правовыми актами право субъекту (органу или должностному лицу) совершать действия, принимать решения по конкретным вопросам управления. Полномочия производны от предметов ведения.

Предметы ведения федерации и ее субъектов закрепляются в федеральной конституции. Для их реализации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, в которых определяются полномочия (компетенции) государственных органов федерации и ее субъектов.

Государству присуще свойство суверенитета, а его органам - предметы ведения и полномочия. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами отражает уровень суверенитета федерального государства и суверенности входящих в его состав образований. Разграничение же полномочий устанавливает объем юридически представленных федеральным органам и органам субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов. В этом смысле понятия "полномочия" и "компетенции" тождественны. Вместе с тем "компетенция" несколько шире, применение этого термина возможно не только для характеристик полномочий определенных органов власти и управления, но также для констатации принадлежности "предмета ведения" федерации или ее субъекту.

2.2. Автономии как регионы в унитарном государстве.

Большинство унитарных государств включают только те или иные административно-территориальные единицы, и не имеют каких-либо автономных образований, немало и таких унитарных государств, которые обладают автономиями. Это, несомненно, усложняет их политико-территориальную организацию, вносит в неё известную асимметрию. Но само по себе наличие на территории данной страны одной, двух и даже нескольких автономий не выводит её за рамки унитарности и не превращает ее в федерацию. «Автономность и суверенность – это качественно различные уровни самостоятельности политико-территориальных единиц, субъектов. Общая тенденция демократизации устройства государств в современном мире определяет общую тенденцию роста децентрализации политико-территориального устройства различных стран, расширения автономии и местного самоуправления.»

Наиболее ярким проявлением этого может служить превращение Италии и Испании в «государства автономий», вся территория которых состоит сегодня из автономных единиц. Их нередко называют регионалистскими государствами, занимающими в определенном смысле промежуточное место между унитарным и федеративным государствами, не выходя в общем и целом за рамки унитаризма.

Автономия – особый статус территории в государстве (или сама территориальная единица с соответствующим статусом) предусматривающий более или менее широкие возможности самостоятельно решать свои внутренние проблемы вне пределов прав и полномочий государства в целом, в состав которого входит данная самоуправляющая единица.

В предельно широком понимании автономия означает самостоятельность, "самоуправление части в рамках целого". В.Е. Чиркин определяет территориальное автономное образование как "часть территории государства, которая в соответствии с конституцией и законами государства наделена правом автономного самоуправления". Самоуправление в данном случае понимается в специфическом значении: оно не ограничивается лишь местными вопросами, но включает в себя также некоторые полномочия, обычно относимые к компетенции государства (например, регулирование вопросов языка, культуры, образования, окружающей среды, общественного порядка), и предполагает наличие у автономной единицы собственной правотворческой компетенции.

В зарубежной науке территориальная автономия обычно рассматривается как "степень независимости (independence), которой пользуется какая-либо единица в составе суверенного государства"; способ территориальной организации, при котором "территориальная единица государства наделена правами самоуправления в определенных сферах путем издания законов и постановлений, не образуя при этом самостоятельного государства".

Наличие в государстве территориальной автономии чаще всего связано со сложным этническим или языковым составом его населения. Автономия служит способом "учета национальных, культурных, исторических и иных особенностей в государственном строительстве и в этнических отношениях в обществе".

Т.Я. Хабриева признает, что именно этнический фактор "в подавляющем большинстве автономных образований является ведущим"*(17) (хотя и не единственно возможным). Региональным органам власти автономного территориального образования предоставляются более широкие (в сравнении с обычными административно-территориальными единицами) полномочия по решению вопросов внутреннего устройства, связанных с этнокультурным компонентом (прежде всего речь идет о вопросах языка, образования и культуры), а в случае законодательной автономии - право принимать региональные законы по таким вопросам. Особый конституционно-правовой статус региона, наделенного правами автономии, рассматривается как способ территориальной аккомодации (или адаптации) национальных меньшинств, позволяющий им "оказывать более существенное влияние на принятие решений в политической, культурной и экономической областях, касающихся этих меньшинств".

Территориальная автономия рассматривается как способ разрешения межнациональных конфликтов, направленный на достижение сразу двух целей, имеющих значение для международного права, - "сохранение единства государства и одновременно - уважение (respecting) разнообразия его населения". Похожую позицию высказал О.Е. Кутафин, назвав автономию единственно приемлемым для России "выходом из положения, позволяющим сохранить единство страны... [и] предоставляющим регионам... возможность подлинного самоуправления, обеспечивающего наиболее полный учет региональных интересов, включая национально-региональные".

Для новейших международных документов характерен акцент на принципах демократии, призванных обеспечивать равный доступ всех граждан государства, включая представителей национальных меньшинств, к управлению публичными делами. Так, в Резолюции ПАСЕ 1985(2014) "Положение и права национальных меньшинств в Европе" автономия понимается как "часть процесса демократизации" (п. 7). В документе содержится рекомендация государствам принять избирательное законодательство, которое позволяло бы обеспечивать политическое представительство меньшинств в выборных органах государств.

Такое понимание территориальной автономии еще более отчетливо выражено в документах, изданных несколько ранее Верховным комиссаром ОБСЕ по делам меньшинств, - Лундских рекомендациях об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни 1999 г. и Люблянских рекомендациях по интеграции разнообразных сообществ 2012 г.

Самоуправление, как отмечается в п. 14 Лундских рекомендаций, необходимо "для действенного участия меньшинств в общественно-политической жизни". Территориальное самоуправление "может способствовать сохранению единства государств и одновременно поднять уровень участия и вовлеченности меньшинств, повысив их роль на том уровне управления, который соответствует их доле в общей численности населения. Этой задаче может отвечать федеративное устройство, равно как и особые автономные образования в рамках унитарных государств или федераций" (п. 19 Пояснительных примечаний к Рекомендациям).

В пункте 20 Лундских рекомендаций приводится примерное разграничение компетенции между государством и органами местной администрации, "сформированными с учетом исторической и территориальной специфики конкретных национальных меньшинств". Полномочия органов территориального самоуправления могут распространяться на образование, культуру, использование языков меньшинств, охрану окружающей среды, местное планирование, освоение природных ресурсов, экономическое развитие, правоохранительную деятельность на местах, а также обеспечение жильем, здравоохранение и другие виды социального обслуживания. К совместной компетенции рекомендуется относить налогообложение, правосудие, развитие туризма и транспорта.

Анализ последних документов ОБСЕ и Совета Европы, принятых по вопросам меньшинств и автономии, свидетельствует, что территориальная автономия стала рассматриваться не только как инструмент реализации и защиты прав представителей национальных меньшинств, но прежде всего как инструмент их вовлечения в общественную жизнь, преодоления их изоляции и посредством этого - обеспечения конституционной стабильности, государственной целостности и предотвращения конфликтов.

В целом же появление международно-правовых норм (многие из них носят характер мягкого права), которые в совокупности можно охарактеризовать как международные стандарты территориальной автономии, является частью более общего процесса интернационализации конституционного права. В данном случае очевидна тенденция к сближению подходов, используемых в разных странах в отношении территориальной автономии. В то же время регулирование вопросов внутренней территориальной организации, как и принятие решений о предоставлении регионам автономного статуса, по-прежнему остаются (и останутся) в сфере исключительной компетенции государств.

Заключение

Подводя итоги исследования, автор приходит к выводам следующего содержания.

Под формой территориального управления понимается способ организации взаимодействия между центральными органами публичной власти и территориальными единицами.

Выделяются федеративные и унитарные государства.

Федерация — форма государственного устройства, при которой части государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью в рамках федерации.

Унитарное государство — форма государственного устройства, при которой его части являются административно-территориальными единицами и не имеют статуса государственного образования. В отличие от федерации, в унитарном государстве есть единые для всей страны высшие органы государственной власти, единое гражданство, единая правовая система. На сегодняшний день большинство суверенных государств являются унитарными. Как правило, крупные по численности населения государства являются федерациями. Унитарными также могут быть и государства — субъекты федеративного государства (например, республики в составе Российской Федерации).

В последнее время наблюдается сближение форм территориального устройства.

Наблюдается с одной стороны уменьшение полномочий у субъектов или территориальных единиц, а с другой стороны увеличение прав в автономиях унитарных государств, в результате чего расширяется самостоятельность автономий.

Список использованной литературы

• Гончар Н.Н., Горегляд В.П. Бюджетный федерализм и перспективы / Гончар Н.Н., Горегляд В.П. // Этнополис. - 1995. - N 2.- С. 50-59
• Енгибарян Р. В., Тадевосян Э. В. Конституционное право: Учебник. – 2 – изд., перераб. И доп. / Енгибарян Р. В., Тадевосян Э. В. – М.: Юристъ, 2002. - 633 с
• Иванников, И. А. И. А. Ильин о государственном устройстве постсоветской России /И. А. Иванников. //Правоведение. -1996. - № 2. - С. 131 - 137
• Интернационализация конституционного права: современные тенденции / под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М. : ИГП РАН, 2017. — 224 с.
• Карапетян Л.М. К вопросу о моделях федерализма. (Критический обзор некоторых публикаций) / Л.М. Карпетян // Государство и право. - 1996. - N 12. - С. 48-66.
• Королев С.В. Федерализм в развивающихся странах (Индия, Малайзия и Пакистан): Дис. ... канд. юрид. наук. /С.В. Королев М., 1998. -255 с.
• Лукашева Н.В. Правовое положение автономных образований в странах Северной Европы: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998. /Н.В. Лукашева. -234 с.
• Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. – М.: Маркет ДС корпорейшн, 2007./А.В. Милехин. - 633 с.
• Оксамытный В.В. Общая теория государства и права. /В.В. Оксамытный – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012 г. – 325 с.
• Пархоменко А.Г., Софрина З.Ф. Государственная власть в Российской Федерации: Монография. / А.Г. Пархоменко З.Ф. Софрина – М.: ЮРКОМПАНИ , 2014 г. -425 с.
• Радько Т.Н., Лазарев В.В., Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько – М.: Проспект , 2016 г. 564 с.
• Сизько И.А., Чепурнова Н.М. Конституционное право зарубежный стран Учебно-практическое пособие. / И.А. Сизько Н.М. Чепурнова — М.: МЭСИ, 2007. - 244 с.
• Теория государства и права/ Н.А. Власенко М.: Проспект 2011 -420 с.
• Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько, -725 с.
• Территориальная автономия и права национальных меньшинств: международные стандарты /А.Н. Мочалов, //Журнал российского права,- N 10. - октябрь 2017 г. - С. 20-28
• Федерация в зарубежных странах / Отв. ред. Д.А. Ковачев. Ковачев Д.А. - М.: Юрид. лит., 1993. - 112 c.
• Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов. Сравнительно-правовое исследование. / Хабриева Т.Я. - М.: Институт зак-ва и сравнит. правовед. при Правительстве РФ, 2010. - 288 c.
• Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые аспекты. / Чертков А.Н. - М.: Институт зак-ва и сравнит. правовед. при Правительстве РФ, 2009. - 344 c.
• Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ / В.Е. Чиркин // Государство и право. – 1994 -. N 8-9. – С. 149-154.
• Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. /В.Е. Чиркин. М. : Норма : Инфра-М, 2011. – 335 с.
• Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. / В.Е. Чиркин - М.: Изд-во МНИМП, 1997. - 128 c.