Казначейская система исполнения бюджета - концепция, суть и функции

Содержание:

С древних времен функция исполнения государственного бюджета является важнейшим элементом государственного управления, мощным рычагом влияния на социально-экономические процессы. В России рациональное управление государственными финансами стало очень важным, так как экономика страны трансформировалась в рыночные отношения.

В 1992 году Президент Российской Федерации издал указ, выражающий политическую волю к восстановлению в России ранее существовавшего института казначейства - учреждения, непосредственно участвующего в исполнении федерального бюджета в системе федеральных органов исполнительной власти. Осознание необходимости воссоздания казначейства пришло не сразу. Потребовалось некоторое время, чтобы понять, какая модель исполнения бюджета предпочтительнее для Российской Федерации - банковская система или казначейство.

Международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы практически не предложили альтернативного решения в сложившейся ситуации - решения об организации системы федеральных финансовых органов в Минфине РФ и переводе федерального бюджета в систему исполнения казначейства, как первого этапа установления контроля Правительства РФ за государственными финансами.

Концепция казначейской системы РФ

Существует система органов, для которых финансовая деятельность сама по себе является основным и определяет содержание их юрисдикции. Эта система финансовых и кредитных органов была создана специально для управления финансами и осуществления контроля в этой области в качестве неотъемлемой функции. Эти органы охватывают все звенья финансовой системы - бюджетные, целевые внебюджетные фонды, кредитные, страховые, финансы предприятий, организаций, учреждений. В ходе экономических реформ система финансово-кредитных органов в Российской Федерации была существенно перестроена, появились новые органы.

В единую систему государственных финансовых органов Российской Федерации входят Министерство финансов Российской Федерации, министерства финансов республик, финансовые управления в других субъектах Федерации, а также федеральные финансовые органы. Кроме того, финансовые отделы формируются в системе местных органов власти административно-территориальных единиц (районов и городов).

Особенностью финансовой деятельности является то, что она осуществляется всеми органами в зависимости от установленной компетенции.

Для реализации финансовой деятельности, как основной функции, были созданы специальные органы государственного управления:

• Министерство финансов Российской Федерации;
• Федеральное казначейство Российской Федерации;
• Государственная налоговая служба Российской Федерации;
• Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

Федеральное казначейство Российской Федерации образовано Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1556. Единую централизованную систему Федерального казначейства возглавляет руководитель Федерального казначейства, т.е. руководитель Центрального управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров Российской Федерации от 27 августа 1993 г. № 864, единая централизованная система Федерального казначейства состоит из Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и подведомственных территориальных органов Федерального казначейства в республиках в составе Российской Федерации, областей, регионов, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, городов (за исключением городов областного подчинения) и районов. Казначейство подотчетно Министерству финансов Российской Федерации. Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления субъектов Федерации в процессе сбора доходов и взаимного учета бюджетов, а также координации работы по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

Казначейство информирует законодательные и исполнительные органы Российской Федерации о результатах исполнения федерального бюджета, иных финансовых операций Правительства Российской Федерации, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджетной системы Российской Федерации.

В целях совершенствования организации работы и усиления контроля за исполнением федерального бюджета Главное управление Федерального казначейства Минфина РФ взаимодействует с Банком России, Государственной налоговой службой РФ и другими федеральными органами исполнительной власти РФ. Органы казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими исполнительными органами, налоговыми и правоохранительными органами, банками; материалы о фактах нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, передаются в правоохранительные органы. В некоторых случаях финансовые органы подают иски в суды и арбитражные суды. Так, в 2001 году органами федеральной кассы в правоохранительные органы были переданы материалы проверок по 781 случаю незаконного использования средств федерального бюджета. Сумма этих нарушений составила 121,6 млн. рублей. Взыскание финансовых санкций по результатам контрольных действий органов Минфина РФ (в том числе совместных контрольных действий Федерального казначейства и Федерального агентства по управлению имуществом) осуществлялось путем принудительного взыскания: в сумме 301,9 млн. рублей, выданы предписания о взыскании в сумме 1098,4 млн. рублей, выданы уведомления о сокращении бюджетных расходов. -- Выдано 301,9 млн. рублей предписаний о взыскании, изданы уведомления о сокращении бюджетных ассигнований, подано 594 иска в судебные органы о взыскании штрафных санкций на 891 млн. рублей, запрошен добровольный платеж на сумму 121,5 млн. рублей. Эффективность федеральных финансовых органов в выявлении нарушений финансовой дисциплины вполне очевидна.

Исполнение бюджета - это организация исполнения бюджета, регулируемая бюджетным законодательством через специальный исполнительный орган - Казначейство, которое управляет средствами за текущий финансовый период через систему кассового учета на едином счете, систему контроля за бюджетными ассигнованиями получателю бюджета и расходами.

Суть казначейской системы исполнения бюджета

Как экономическая и финансовая категория, концепция финансовой системы исполнения бюджета содержит ряд атрибутов:

• Казначейство - это казначейство всех получателей и распорядителей бюджетных средств;
• Казначейство применяет систему персональных счетов, переводит бюджетные средства с одного счета непосредственно конечному получателю бюджета
• Министерство финансов создает соответствующие условия для повышения эффективности, качества и своевременности контроля за расходованием бюджетных средств.

Казначейская система является эффективным инструментом, обеспечивающим функционирование системы государственного бюджета посредством эффективного кассового исполнения бюджета.

Повышение эффективности функционирования казначейской системы

Казначейства зарубежных стран используют различные методы повышения эффективности и результативности своей деятельности:

• Во-первых, Казначейство самостоятельно выпускает собственные ценные бумаги - казначейские векселя со сроком погашения до 5 лет. Это увеличивает приток более дешевых средств.
• Во-вторых, Казначейство выдает гарантии бюджетному получателю, который производит закупки нового технического оборудования или участвует в строительстве в качестве подрядчика.
• В-третьих, казначейства предоставляют кредиты банкам, которые кредитуют экспортные операции, тем самым поддерживая отечественных экспортеров.

Рассматривая функции бюджета и их взаимосвязь с ролью казначейства в бюджетных процессах, необходимо понимать, что основная функция бюджета связана с обеспечением материальной базы государства путем накопления денежных ресурсов и последующего эффективного распределения различных задач социально-экономической сферы.

Для российской казначейской системы могут быть использованы следующие меры по повышению эффективности прогнозирования:

• Расширить работу с субъектами Российской Федерации по прогнозированию денежных потоков по счетам субъектов;
• внедрить пилотное прогнозирование денежных потоков на уровне местных бюджетов;
• Организовать работу с системой государственных внебюджетных фондов по прогнозированию движения денежных средств на их счетах.
• Разработка нормативных правовых актов в области информатизации казначейских функций.

Для повышения ликвидности казначейской системы исполнения российского бюджета необходимо:

• Предоставлять бюджетные кредиты муниципалитетам в соответствии с хорошо функционирующим механизмом;
• осуществлять операции купли-продажи ценных бумаг с привлечением средств федерального бюджета;
• запускать на ежедневной основе механизмы нацеливания;
• разработать предложения по улучшению "управления денежными средствами" в государственном секторе.

Описанные мероприятия обеспечат непрерывность процесса исполнения бюджета на каждом уровне бюджетной системы России с процессом государственных закупок. В то же время, появится возможность контролировать и анализировать присуждение государственных контрактов и их исполнение.

Повышая эффективность и результативность финансовой системы, государство будет оказывать положительное влияние на отечественных предпринимателей. Характеристики прозрачности, иерархии, порядка и целеустремленности, присущие казначейской системе, являются элементами современной бизнес-модели.

Переход казначейства к активной роли исполнения бюджета, в том числе возложение широких функций, отражает текущие процессы бюджетной реформы и окончательный переход к программному бюджетированию.

Функции казначейской системы

Казначейские системы могут играть активную и пассивную роль. Пассивная роль предполагает ограничение собственной деятельности Казначейства простым выделением средств бюджетным учреждениям на основе утвержденного бюджета. Активная роль заключается в том, что Казначейство устанавливает лимиты на обязательства и расходы.

Инструментами казначейской системы исполнения бюджета являются:

• Установление лимитов по бюджетным обязательствам;
• Финансовые и бюджетные ограничения;
• Применение бюджетных ассигнований.

Функции, выполняемые казначейскими системами:

• Денежное исполнение бюджета с точки зрения расходов и доходов.
• управление денежными средствами
• Управление единой учетной системой
• Управление государственным долгом.

В разных странах используются разные модели исполнения бюджета. В Великобритании и США Казначейство и Министерство финансов являются единым органом с широкими полномочиями. Эта роль казначейства в исполнении бюджета называется гиперактивной. Во Франции, Бразилии, Австралии казначейские департаменты обладают многими полномочиями и выполняют многие функции. В Канаде, Италии и Германии казначейские функции более ограничены и сконцентрированы.

Следует отметить, что казначейства в разных странах выполняют в целом сходные функции:

1. Предоставление предприятиям через систему специально созданных и аккредитованных кредитных учреждений долгосрочных кредитов, финансируемых из бюджета, что обеспечивает их поступательное и устойчивое развитие;
2. активное кредитование внешнеторговых контрактов, позволяющее предприятиям эффективно использовать инструменты международного бизнеса;
3. интегрированная государственная финансово-информационная система;
4. Анализ исполнения бюджета с учетом методов, связанных с программами;
5. система взаимных и возмещаемых услуг между Казначейством и Центральным банком.